我國住房保障改革的局限與多元突破對策

導讀：我國住房保障，一方面在思想認識和頂層設計上出現過一波三折，另一方面，在具體執行和操作過程中又是屢屢出現這樣那樣的失誤。一些地區的實踐經驗還表明，公共租賃房并沒有人們想象的那么一帆風順，諸如價格和區位、資金來源、政策力度、思路創新等瓶頸問題，可見要保質保量完成全國“十二五”住房保障規劃任重道遠。

一、政府層面的職責認識不足

建國以來，我國住房制度改革模式大體經歷了四個階段：一是1978年以前的計劃經濟模式，二是1981～1998年的“計劃+市場”模式，三是1998～2007年的市場化模式，四是2007～2012年的“市場+計劃”模式。

我國住房保障問題是隨著市場化住房體制建立的進程而逐步突出的。在當時，無論是中央政府還是地方政府都認為：住房市場化可以解決老百姓的住房問題。早在1995年，上海就啟動過經適房項目，但到1999年11月，又將經適房與內銷房、外銷房全部并軌形成統一的商品住宅市場。其結果是：住房市場是快速發展起來了，房價也迅速往上漲，生活在社會底層的中低收入老百姓，距離改善住房目標卻也愈來愈遠。

俗話說“衣食住行”是人們生存必不可少的條件。人沒有食品，就會餓死；沒有衣著，就會凍死；沒有住房，就無立足之地；沒有道路和交通工具，就會給行路和人際交往帶來很大困難。由此可見，衣食問題涉及人類的生命，住的問題就是人類延續生命的最大問題。

英國是世界上最早實行政府干預住房市場的國家。英國的經驗表明，政府需要直接介入居民住房問題，并作為公共住房的供應商，它保障的目標面向低收入階層。為保障公民尤其是中低收入公民的基本居住條件，英國政府采取投入大量資金建設福利房、公房，對居住者發放住房補貼、發展住房信貸等方式，積極發揮政府職能。因此，政府在住房保障中具有重要的主導地位和不可推卸的責任。

二、制度層面的頂層設計缺失

我國住房保障制度起步于1994年，具體實施于1998年，大規模完善于2007年。長期來，我國住房保障制度不盡如人意。

1994年7月國務院頒布《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，住房制度改革初步啟動，在全國范圍內確立了住房社會化、商品化的改革方向。同時要求建設“安居工程”，將住房商品化與住房保障體系建設結合起來。其中安居工程的建設模式為：土地由政府劃撥，建設資金主要為公積金，同時鼓勵通過銀行信貸分期支付房款。

1998年7月《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》頒布，全國城鎮停止住房實物分配，實行住房分配貨幣化。同時提出建立和完善以共有產權保障房（經濟適用住房）為主體的多層次城鎮住房供應體系，對不同收入家庭實行不同的住房供應政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，中低收入家庭購買共有產權保障房（經濟適用住房）。

2007年8月《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》頒布，首次將廉租房明確為住房保障的重點。同時明確，土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10%。

2010年6月，住建部等七部門出臺《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》，在全國范圍內啟動了公共租賃住房建設計劃，其著眼點是解決中等偏下收入居民以及新就業人員、外來務工人員等“夾心層”群體，標志著我國住房保障制度建設進入了新的階段。2010年各類保障性住房和棚戶區改造住房開工590萬套，基本建成370萬套①。2011年年新開工建設城鎮保障性安居工程住房1043萬套（戶），基本建成城鎮保障性安居工程住房432萬套②。

當前，在中國的所有城市，基本已經建立起以住房公積金制度、共有產權保障房（經濟適用住房）制度和廉租房制度、公共租賃房為主要內容的住房保障體系。在一些主要城市還建立了限價房、動遷安置房等保障制度。

從以上住房保障發展階段可以清楚看到：政府在住房保障問題上缺乏頂層設計，給人一種“腳踩西瓜皮，滑到哪兒算哪兒”的感覺。

即使從現行的住房保障體系來看，被認為最公平、最有效率的公共租賃房遭遇嚴重的資金瓶頸，因為限價房、共有產權保障房（經濟適用住房）、動遷安置房基本都是出售的，資金大部分可以回收，而公共租賃房都是出租的，大量資金被迫沉淀。由此可見，公共租賃房的資金瓶頸是非常明顯的。

三、運作層面的市場黑幕重重

經濟適用房制度在我國已存在10多年，有人認為它沒效率、沒公平，應該取消，有人認為它是個好制度，不應該取消。

從溫州市經適房被低價賣給官員、北京市經適房被倒賣、鄭州市經適房用地建別墅、武漢市搖出“6連號”等等一系列經濟適用房黑幕，不少網友認為經濟適用房是“有錢人看不上，工薪族不能買，窮人買不起”，對誰都不適用。經濟適用房制度發展到今天已經走樣變味，成了滋生腐敗的沃土。應當取消經濟適用房政策，全國范圍內徹底停止建設。正因為經濟適用房這些黑幕不可避免，江西、廣東、河南先后宣布取消經濟適用房。

然而，有意思的是：上海在取消經濟適用房以后10年，于2009年重拾經濟適用房大旗，在綜合了經濟適用房的優點和不足以后，創新地把經濟適用房變成共有產權保障房，根據地段不同，政府與購房者比例分別為3：7、3.5：6.5和4：6。由于經濟適用房原來沒有地價，變成共有產權保障房以后，可以說政府的部分是地價的體現。根據規劃，上海在“十二五”期間，共建設40萬套共有產權保障房（經濟適用房）。

四、社會層面的保障認識困惑

一些地區的實踐經驗表明，公共租賃房并沒有人們想象的那么一帆風順。

第一，價格和區位。以上海為例：2011年底和2012年初分別推出了上海市公積金管理中心收購的新江灣尚景園（2200套）和上海地產集團投資建設的華涇馨寧公寓（2900套）兩處市籌項目進行試點供應。由于兩處公租房區位偏遠，而且與軌道交通連接的公共交通又不暢通，并且價格與市場差距不明顯，實際效果與原來預計有較大差距。根據市籌公共租賃住房房源信息（2012年5月第四期）發布的信息，截止到2012年5月28日，新江灣尚景園和華涇馨寧公寓分別有667套、876套公租房沒有租出去，出租率為69.68%和69.79%。又根據市籌公共租賃住房房源信息（2012年8月第二期）發布的信息，截止到2012年8月13日，新江灣尚景園和華涇馨寧公寓分別有424套、685套公租房待租，出租率為81.73%和76.38%。因此，價格和區位是公共租賃房的關鍵。根據上海住房公積金中心的2012年報顯示：新江灣尚景園截至到2012年底，已有1581戶符合條件的住房公積金繳存職工家庭辦理了簽約手續，出租率為71.9%。

第二，資金哪里來？如果以“公共租賃房”為住房保障主要模式，那么，大量建設資金從何而來？如果建設資金解決了，那么這些資金回報從何談起？根據測算，公共租賃房的投資回報至少在50年以上。

第三，政策的力度有多大？對于參與住房保障建設的房地產企業，銀行在資金方面應給予積極的支持；對于建設公共租賃房的單位在稅收、水電煤等方面亦應給予積極的支持。

第四，思路應該有所創新？既然“公共租賃房”需要的資金是非常大的，而且今后的管理以及最后的處置都需要破題，那么，是否可以回租社會出租房作為“公共租賃房”？上海長寧區“新涇家園”已經有很好的答案。長寧區有關部門利用“新涇家園”動遷農民手中多余房源進行回租，一來化小錢辦大事，二來也避免群租問題。

五、國家層面的保障發展趨勢

對于住房保障的重要性這一點，無論是中央政府還是地方政府，無論是房地產業內還是業外，基本上都取得了共識，這對于落實住房保障建設、完善住房保障體系至關重要。

但是對于究竟是以“廉租房”模式為主、還是以“公共租賃房”模式為主，或者以“經濟適用房”模式為主，各方面的認識還是各不相同。事實上，住房保障中“經濟適用房”模式所引發的種種弊端，證明“經濟適用房”不可能扛起我國住房保障的大梁。如果以“廉租房”模式為主，是否覆蓋面小了，那些中低收入和“夾心層”怎么辦？由此看來，可能扛起我國住房保障大梁的，非“公共租賃房”莫屬。

一是公共租賃房是解決新就業職工等夾心層群體住房困難的一個產品。在產權上公共租賃住房不是歸個人所有，而是由政府或公共機構所有。因此，“尋租”的空間非常有限。

二是公共租賃房用低于市場價或者承租者承受得起的價格，主要向新就業職工出租，包括一些新的大學畢業生，還有一些從外地遷移到城市工作的群體。因此，覆蓋面相對較廣，有利于解決階段性住房困難群體。

六、探索層面的保障模式前瞻

根據中央提出的在“十二五”期間建設3600萬套保障性住房安居工程的目標，大概可以覆蓋20%家庭，對于保障民生、促進社會公平、推動城鎮化進程、穩定宏觀經濟、實現“住有所居”目標具有戰略性意義。

五年內建設3600萬套保障性住房既是一項史無前例的民生政策，也是一項巨大的政治任務，在政策落實過程中面臨許多客觀的困難和挑戰。針對當前保障房的建設、分配和管理中存在的一些問題，未來保障性住房政策需要建立起更加長期性的制度安排，將以農民工為主體的流動人口納入城鎮住房保障范圍，將保障性住房建設與城鎮化進程及城市規劃更好地結合起來。

對于這一目標，很多人是抱有懷疑的。因為到2011年5月，2011年1000萬套保障房開工面積只完成22%。根據住房城鄉建設部報告，2009年至2011年底，全國共開工建設廉租住房435萬套，面向城鎮低收入住房困難家庭配租；開工建設公共租賃住房321萬套，面向城鎮中等偏下收入住房困難家庭、新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員出租；開工建設各類棚戶區改造住房882萬套，主要用于改善居住在棚戶區職工、城鎮中低收入家庭的住房條件。同時，各地還根據當地需要，開工建設經濟適用住房352萬套、限價商品房128萬套，主要面向當地符合條件的中低收入住房困難家庭。可以說，近幾年，是我國住房保障落實最好的時期。

七、踐行層面的保障資金渠道

根據測算，全國2011年1000萬套保障房的完工，所需費用大概約1.3萬億～1.5萬億元，其中近三分之一的資金將由各級政府通過多渠道籌集。眾所周知，在當前財稅體系下，地方政府的事權與財權不相匹配，各地財政頻頻吃緊。當初為爭取保障房的中央撥款，一些地方踴躍地上報開工規模，而在項目資金爭取回來后地方配套資金卻遲遲難以到位。目前，中央政府要求各地將土地出讓金凈收益的10%用于保障房建設，由于房地產“限購”以來，土地出讓市場低迷，這部分收益資金對資金缺口而言也可謂杯水車薪。審計署在對19個省市2007年至2009年政府投資保障性住房審計時就曾發現，這些省市不僅在資金投入上欠賬超過百億，套取挪用資金高達2.1億。因此，“十二五”規劃要完成3600萬套保障房任務，難度還真的不小。

按照規劃，上海“十二五”期間將建設100萬套、供應100萬套保障房，至少需要4000億元資金，其中包括建設投入和長期持有所需資金，才能完成上海住房保障的“十二五”規劃。上海市、區兩級財政投入每年將不少于100億元，其中50億元專項用于公租房建設。另外每年近700億元的資金，需要吸引各種資金進入。保險資金、社保資金以及住房公積金成為上海融資首選。但是，目前上海保障房融資渠道依然多為短期籌措之舉，長效融資渠道建設問題仍有待破解③。

由此可見，目前我國住房保障正以前所未有的速度發展，正在打一場政治“攻堅戰”，要保質保量完成全國“十二五”住房保障規劃任重道遠。

綜上所述，我國住房保障必須從頂層設計、制度體系進行思考。黨的十八大報告提出“住房保障體系基本形成”的新要求，不僅是對住房保障而言，更是對各級政府的新要求。最后，用一位在住房保障第一線老總眼中的保障房作為本文的結束語：所謂的保障房應該一是沒有產權，二是要有退出機制，三是居住者不能請保姆不能出國。

注釋：

①中華人民共和國國家統計局：中華人民共和國2010年國民經濟和社會發展統計公報。

②中華人民共和國國家統計局：中華人民共和國2011年國民經濟和社會發展統計公報。

③上海社科院：《2012上海經濟藍皮書》，中國社科文獻出版社，2012年1月版。

■責任編輯：張 煒