我國環境政策執行失效分析及對策探討

摘 要：由于我國環境持續惡化，使得環境問題已經成為我國目前面臨的最嚴重挑戰之一。而由于環境政策執行失效導致政策目標無法實現，政策意圖被扭曲的現象層出不窮。文章認真分析了導致環境政策執行失效的原因，提出通過強化公眾參與、轉變發展意識、緩和政企矛盾、加強執法監督等途徑來解決環境政策執行失效問題。

關鍵詞：環境問題 執行失效 扭曲

經濟社會發展所帶來的環境問題日益突出，保護環境，減輕環境污染，遏制生態惡化趨勢，成為政府社會管理的重要任務。對于我們國家，保護環境是我國的一項基本國策，解決全國突出的環境問題，促進經濟、社會與環境協調發展和實施可持續發展戰略，是政府面臨的重要而又艱巨的任務。加強環保政策，特別是薄弱的執行環節，對于解決我國日益突出的環境問題具有重大的現實意義。

一、我國環境政策執行失效的問題表現

“執行之后，政策不一定總是能產生人類欲冀的社會結果，有時候可能因問題的難以處理、不適當的標的選擇、政策工具支撐的假定論據不足、相關的執行不力、缺乏充足的資源等因素，以至于政策行動不是沒有任何結果產生，便是滋生不可欲的結果大于可遇的結果，這是學界通稱的失靈現象”[1]。政策失靈在環境政策執行中則表現為環境政策執行失效。在我國，“相對于環境立法而言，環境執法更重要，中國的大量環境問題和嚴峻的環境形勢不是由于環境立法不足導致的，而是由于環境執法不嚴造成的”[2]。環境政策執行乏力、失效，地方政府采取“選擇性政策執行”策略，即所謂的“上有政策、下有對策”，環保各部門互相扯皮，互相推諉，執行效率低下，上述現象的產生呢個必然阻礙環境政策的有效執行，導致環境政策制定和執行困境。

二、環境政策執行的失效的原因分析

（一）環境政策執行主體及目標對象因素導致環境政策執行的失效

首先，我國環境政策執行主體缺乏多元性我國環境政策的執行主體單一，缺乏公眾參與。由于我國目前的公眾參與機制的不完善，公眾意見得不到合理重視和合理聽取；而且與第三部門等主體的合作不夠。

其次，“利益博弈”導致政策執行主體行為偏差。作為環境政策的執行機構，尤其是在一些經濟不發達的縣市，出于自身發展需求，為了地方的經濟利益，對各種形式的環境污染行為默許、甚至慫恿乃至保護。這種結構性的環境意識。極大地阻礙了我國環境保護政策的推行。

再次，目標對象的對抗以及尋租行為導致環境政策執行失效。環境政策的目標團體是各類排污企業，由于企業自身逐利性的特點，就企業經濟理性來說，很少有企業愿意承擔生產過程中產生的環境污染費用。這樣，企業就必然想方設法規避執行環境政策所規定的各種治理代價，或者與政府部門“討價還價”，從而達到謀求自身利益最大化的目的。而環保部門出于謀取部門利益以及官員出于“經濟人”理性的考慮，在資源交易過程中必然導致環境政策制定和執行的困境，從而失去對企業的嚴格監管，導致制定的環境政策流于紙上而執行環境政策則流于形式。

（二）環境監督不力導致環境政策執行出現偏差

“一個國家制定一項環境政策之后， 其政策執行過程中監督功能是否有效實行， 是考察這個國家的環境政策系統之實效性的關鍵”[3]。由于地方政府在追求經濟利益最大化目標的同時又肩負環境保護的責任，政府在這兩個主體角色中左右為難， 自相矛盾。在當前以線性經濟增長方式和以經濟增長為主的政績觀下，政策執行主體對環境政策的執行持怠慢的態度。所以， 有必要加強環境監督， 督促各機關有效執行環境政策。

（三）環境政策資源的匱乏導致環境政策執行失靈

“無論政策本身制定得多么理想，如果缺乏必要的用于政策執行的資源，政策執行的結果也不能達到政策規定的要求”[4]。美國學者拉雷·N·格斯頓將缺乏資金投入歸結為政策失靈的一個重要原因。由于我國環境保護的任務大部分由政府環保職能部門承擔，而無論是我國的環保職能部門機構以及從業人員還是用于環保的財政資源都是有限的。資源的匱乏不利于我國環保政策的全面執行。

三、我國環境政策執行失效的解決對策

（一）在環境保護過程中強化公眾與非政府組織的參與

發揮環境政策執行主體的多元性，擴大環境政策的公眾參與可以給排污者施加一定的壓力。同時，公民和環境非政府組織的參與活動會通過示范和學習效應，影響到更多的人參與到環境保護事業中來。

（二）轉變經濟發展觀念，將環境保護列為政府政績考核主要指標

我國中央政府在考察各個地區發展程度時， 過于重視經濟成長率，地方政府為了發展地方經濟以及提升政績，往往忽視環境保護，在經濟發展優先的觀念下，作出不利于環境的舉措也就在所難免。因此，轉變經濟發展觀念，在發展經濟的同時注重對環境的保護治理，政府績效考核是，將環境保護列為政府政績考核主要指標；這些舉措將有利于矯正環境政策執行中出現的偏差。

（三）解決政府與排污企業的內部矛盾

環境政策在制定和執行過程中都應保持與市場經濟的緊密聯系，利用經濟刺激手段鼓勵保護環境和抑制環境破壞。具體措施包括：政府向治污染企業提供無償財政援助；提供治污企業提供低息貸款，以充實企業興建防污設施資金；通過稅收調節，減免對有利于環境保護的生產活動及其產品的稅收，加重不利于環境保護的稅收；通過價格機制，促使企業將污染防治邊際成本內化為必要的生產成本。

（四）加大執法監察力度，落實相關部門和領導干部責任

首先要加強國家監察，完善環境執法監督體系；其次要落實單位和領導負責，綜合運用約束機制和激勵機制，促進地方政府、企業和其他組織嚴格執行環境法規與標準，自覺治理污染，保護生態。再次要強化遵守環境保護法規在其他部門工作中的前置性門檻作用，并通過建立部門間信息共享和協調聯動機制增強環境監管的協調性、整體性。

總之，在環境問題已成為危害人們健康、制約我國經濟發展和社會穩定的重要因素之時。通過從轉變發展觀念、完善監督制度、加強執行主體以及目標團體自身建設等多個角度來調控我國地方政府環境政策執行力，從而實現我國經濟、環境和社會的和諧發展。

參考文獻：

[1]林水波.公共政策新論[M].臺灣：智勝文化事業有限公司，1999：269.

[2]朱庚申.環境管理學：修訂版[M].北京：中國環境科學出版社，1995：24.

[3]李周炯.中國環境政策執行存在的問題及對策[J].國家行政學院學報，2009，（04）：108.

作者簡介：黃崇錦（1989-），男，漢族，江西宜春，碩士，江西財經大學，方向：公共管理。