撥云見日

作為提高政府公信力和改善服務水平的重要措施，提高政府的透明度越來越受到各國的重視。提高政府的透明度一方面可以使政府決策民主化和科學化；另一方面可以減少信息不對稱，防止尋租等行為發生的可能性，提高經濟運行效率。但是，透明度的度量并沒有統一的標準，而且提升透明度的方法多種多樣。此外，透明度的提升也伴隨著侵犯隱私和欺詐等風險。本篇審計報告從透明度管理、實施及透明的體制對經濟增長的影響等角度，核查了英國政府關于透明度措施的實施情況，并對英國政府今后的工作提出建議。

1背景介紹

英國政府采用立法和定期向社會公布信息的方法提高透明度。提高透明度是聯合政府做出的承諾，并且已經采取多種政策提升公共部門信息的透明度。這些政策包括健全現有法律，例如信息自由相關法律、披露更多公共部門信息的政策。透明度政策是當前英國政府公共服務改革進程的重要組成部分。這項改革主要有三個目的：由公眾監督公共部門負責人的工作；提高公共服務的貨幣價值；幫助第三方開發關于公共信息的應用軟件和服務來提高經濟收益。

英國政府發布了三個關于透明度政策的公告以履行政府承諾。英國首相分別在2010年5月和2011年7月致信給內閣，公開信中向有關部門提出了需要披露的重要數據，即25個承諾。到2011年12月為止，其中已經完成23個。2011年的秋季報告中又公布了一些關于披露經濟增長信息的額外承諾。

對于信息的公開披露，具有提高社會責任、改善公共服務和促進經濟增長的潛在價值。然而，要從信息中獲得價值，就須要求信息的范圍、質量和使用環境與目的相關。該報告核查了早期部長信函中陳述的關于透明度的措施實施情況，并考慮了在貨幣定價政策方面的問題，提出政府應執行的重要議題。

2發現問題與建議

（1）在提升透明度工作中，內閣主導，多部門協同。

在推進政府透明度的進程中，內閣負責全面協調和監督，包括制定披露信息的范圍和未來的計劃。透明度政策委員會對各部門透明度政策的實行狀況提出建議、給予支持。它保證了使用者及相關專家可對透明度政策的實行提出意見。內閣協同財政部，對各部門的透明度數據披露工作指導。除內閣外，包括國家檔案館、社區和地方政府等其他組織也負責保證政策的順利實施。

政府領導的透明度事務委員會最初只保證了政策的協同性，內閣并沒有整體評估此政策的影響，也沒有系統地評估實施透明度政策的成本以及帶來的利益。當透明度事務的范圍不斷的擴大，內閣開始公布政府公開投入帶來的收益。但是在某些特定方面，沒有系統地評定其成本和收益。

（2）數據披露已經取得進展，但是仍需優化。

公共部門透明委員會在2010年發布了公共數據暫行準則作為透明度工作實施的基礎。委員會對項目管理領域監測，包括政府對成本、收益和實行透明度政策風險的管理。

政府在2010年1月建立了www.data.gov.uk網站，統一了數據輸出的口徑，增加了數據量和種類。有些用戶反饋，網站界面缺乏實用性。網站已經著手升級，如引入了更好的搜索程序，更新了分類方法，以減少用戶使用過程中出現的錯誤。財政部等政府部門也著力使數據標準化，如規范每月的財政支出標準等內容。各部門已經遵守了這份指導意見中的絕大部分條款，但有些部門仍存在不合理收費，數據發布遲緩等問題。內閣只是與開發者交流確定額外的數據披露，缺乏與公眾的交流。此外，要實現收益還需考慮網站鏈接和設計等問題。

（3）成本種類繁多，收益量化困難。

不同類型的數據披露有不同的成本，但是內閣和各部門都沒有定期的收集數據以估量透明度政策實施帶來的額外成本。政府最初假設各部門披露數據基本沒有成本或者成本極少。但在實際的執行過程中成本繁多：如數據披露產生的人工成本、更新IT系統所需的費用、支付合約商的費用、網站運營成本、特定服務披露成本。

雖然政府實行透明度政策有很多的目標，但是到目前為止，透明度所產生的收益方面還少有關注。我們咨詢了所有的部門，七個部門告知已經獲得收益，但是仍無法量化。例如旅行中成本的減少，生存支出的減少，以及數據質量問題的確認和解決。

（4）數據披露存在隱私和欺詐風險，需平衡發布速度和質量。

政府承諾對數據復檢以確保數據的兼容性和保護隱私，并提出了改進建議。對于如在犯罪領域一些慣犯的個人信息，司法部和衛生部分別評估了這些私有信息的影響，以確定和管理所帶來的風險。已經匿名處理公開的數據來保護個人的身份信息。

在披露交易費用數據的時候容易產生欺詐風險。審計署研究表明，此類欺詐在2010年到2011年間造成了七百萬左右的損失。這類風險可通過有效的財務控制來減輕，財務控制在以上時期內已經避免了約兩千萬的損失。政府已經采取措施預防欺詐風險，包括公布欺詐預防的策略，不斷完善并強制實施。

在一些情況下，政府必須在披露速度和數據質量之間做出選擇。財政部曾明確表示，為了保證數據的披露速度，在數據進入財務系統的時候就應該立刻披露出來，除非數據發生重要的變化。然而2011年1月，財政部又要求所有部門提高數據披露的質量，逐漸使財政數據披露更標準。

（5）完善個人選擇和社區責任的相關數據。

關于信息支撐個人選擇的功能方面，教育部門收集并公布相關信息來幫助父母們為孩子們選擇學校。相比之下，在社會醫療方面，無論是衛生部門還是相關基金組織，都沒有收集和公布社區能為成人提供基礎醫療服務的成本和質量等相關信息。這些數據可以幫助使用者選擇如何使用個人預算。雖然很多數據需要私人提供者提供的，但是《2012政府公開社會服務白皮書》中承諾，將披露“公共服務，使用者滿意度以及提供者的績效等所有方面的主要數據”。

在社區責任方面，與以前相比，警方犯罪地圖提供了更具體犯罪信息。人們還需要更多的信息，以便于獲得更便捷的警務服務。地方政府已經不再建立績效評價框架。地方政府部門正在引導一種新的方法來定義重要的指標。現在還不清楚這種方法能否帶來重要的、可比性的績效信息，以服務于重大的社會責任問題。

（6）透明化會刺激經濟增長，同時面臨成本的壓力。

數據是有經濟價值的政府估計，現在公共數據每年對英國經濟貢獻160億歐元。2011年秋季聲明指出，新的透明度承諾旨在讓公共數據能更好地促進經濟增長，需要建立一個公開數據研究所，幫助開發由數據公開所帶來的商業機會。

政府通過交易信息促進經濟增長拘泥于交易和經營許可。近期研究表明，免費提供現在的交易方面的公共信息，估計能夠帶來160萬到600萬左右的經濟附加值。如果英國氣象局和地質測量部的數據能夠公開，將會刺激經濟增長。對于企業來說也會增加凈收益，其中部分收益是來自公共部門的。政府沒有監控實施透明度政策的成本，成本的核算只針對與商業活動相關的投資。為了披露標準的信息數據，政府需聘用額外的員工支付額外工資，相關部門也需增加支出提高其數據的可用性，因而追求透明度會面臨成本壓力。

（7）建議。

在戰略層面，政府需要強化透明度。披露信息不僅為了滿足公共需要，并且應當努力實現承擔責任、服務提升和增長目標。

具體操作層面，為實現透明度利潤最大化，政府需要建立一個可以度量政策效果和透明度貨幣價值的體系。更具體清晰地核定各部門透明化的成本，承擔公共責任，提高服務質量和經濟增長，讓數據披露更有優先權。對披露透明度數據產生的影響進行客觀評價，以便更專注于高價值的活動。政府應擬定一個簡單的框架來描述數據資源，控制數據披露過程，說明數據的局限性，對數據核查，控制隱私和欺詐等風險，提高數據的可信度。此外，政府需對某些披露的信息負責，便于使用者利用信息作出合理的選擇。

3案例思考

政府透明化對社會發展有著重要的作用。從個人利用教育、醫療數據擇校就醫，到企業利用經濟數據經營，再到政府利用數據評價績效，政府的透明度都發揮著重要的作用。本篇審計報告跟蹤英國政府透明化政策的實施情況，從基礎的數據發布、收益成本的核算以及對經濟增長的貢獻等方面，對該政策的實施進行了全面核查。

（1）資料翔實，佐證充實，論證堅實。

從報告所引用的資料看，既包括英國政府發布的政策報告，也涵蓋了實際訪談獲得的一手數據，如各部門對公眾需求的關注程度。在對某些問題分析時，采用具體的案例，如警方的犯罪地圖信息，對論證內容分析。數據透明度的量化指標包括了數據數量、種類、格式及用戶反饋等內容。報告按照由表及里，層層深入方法，從透明化政策本身到該政策的社會經濟影響，剖析了該政策的實施過程，肯定了政府的努力也發現了存在的問題。

（2）分析全面，涵蓋范圍廣。

本篇報告將透明化政策的落實視為一個項目，較為全面地考慮了與透明化相關的各方面主體，包括政府、企業、數據庫開發商和個人。將各方在透明化政策實施過程中的成本和收益分析，反映出了該政策實施的效應。對項目本身的分析中，從領導部門——內閣、透明化委員會，協同部門——各行政部門分析了項目的組織結構，從數據的標準化、發布速度、隱含的風險等方面分析了項目的具體實施情況。

（3）我國早已頒布信息公開的各種條例，但是執行方面存在很多問題，如陜西“表哥”事件中，有公眾要求陜西財政部門公開楊達才的工資，相關部門以各種理由拒絕公開，因而審計部門除了日常審計外，也有責任要求各被審計單位盡量公開各種數據，以滿足社會公眾的需要。也只有這樣，審計部門在今后的審計中，才有可能獲得更多的數據資料進行比對，以觀察政府部門的運營效率，做好對政府部門的績效審計。

（作者單位：北京理工大學）