如何加強(qiáng)民生資金審計(jì)促進(jìn)惠民政策落實(shí)

2012年，中央預(yù)算內(nèi)投資安排4 026億元，比上年增加200億元，進(jìn)一步向民生領(lǐng)域和民生工程傾斜。關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生，是黨的性質(zhì)和根本宗旨所決定的，同時(shí)也是政府部門的神圣職責(zé)。要把保障和改善民生作為政府工作的重要任務(wù)。好政策更要好落實(shí)，民生問題關(guān)乎千家萬戶的切身利益，民生工程的建設(shè)，容不得馬虎，更來不得半點(diǎn)偷工減料，對(duì)民生資金的使用和流向，堅(jiān)決不允許挪用或截留。中央安排的民生資金，飽含著黨和政府對(duì)民生問題的關(guān)懷，更寄托著老百姓的期盼，顯得很熱、很燙，必須管理好使用好。民生問題無小事，群眾利益大于天。民生投入，作為黨和政府為民之善舉，老百姓很關(guān)注，也很在意。只有我們各級(jí)各地黨政部門要有對(duì)黨和人民高度負(fù)責(zé)的政治責(zé)任感和如履薄冰的歷史使命感，才能不辜負(fù)這“滾燙”的黨心民心。審計(jì)作為公共財(cái)政的“衛(wèi)士”，對(duì)加強(qiáng)民生資金審計(jì)，促進(jìn)惠民政策的落實(shí)具有義不容辭的責(zé)任。筆者作為一線審計(jì)人員就當(dāng)前挪用民生資金的主要表現(xiàn)形式及如何加強(qiáng)民生資金審計(jì)提出如下拙見，供廣大審計(jì)人員參考。

一、挪用民生資金的主要表現(xiàn)形式

1.多頭申報(bào)項(xiàng)目資金。

近幾年我國對(duì)民生領(lǐng)域投入資金較多，涉及項(xiàng)目較廣，一些基層單位采取多頭申報(bào)項(xiàng)目資金方式，渾水摸魚，套取項(xiàng)目資金。比如，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)一條鄉(xiāng)村公路申報(bào)項(xiàng)目資金涉及扶貧移民、蘇區(qū)振興、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、公路橋梁等多項(xiàng)資金。由于資金是條塊管理，上級(jí)檢查只涉及所管理資金，因此每次檢查很容易蒙騙過關(guān)。

2.虛構(gòu)項(xiàng)目套取項(xiàng)目資金。

2012年黨中央為了加大蘇區(qū)振興，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金向贛南蘇區(qū)傾斜，用于農(nóng)村土坯房改造和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，地方政府為了爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，普遍存在虛構(gòu)項(xiàng)目的問題。經(jīng)審計(jì)某縣蘇區(qū)振興轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)發(fā)現(xiàn)，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報(bào)項(xiàng)目5個(gè)，只部分地實(shí)施了一個(gè)項(xiàng)目，其他4個(gè)項(xiàng)目均未實(shí)施，經(jīng)詢問被審計(jì)單位負(fù)責(zé)人發(fā)現(xiàn)，由于申報(bào)項(xiàng)目實(shí)施不可行，只能以后用于其他項(xiàng)目建設(shè)。

3.回流項(xiàng)目資金。

所謂回流項(xiàng)目資金，就是把資金先從專賬撥付到項(xiàng)目點(diǎn)上，然后以收捐款、贊助款及借款的方式將部分款項(xiàng)收回到經(jīng)費(fèi)賬使用。2012年，筆者在專項(xiàng)資金審計(jì)中發(fā)現(xiàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)用此方式挪用專項(xiàng)資金問題，涉及違紀(jì)金額100多萬元。

4.多項(xiàng)資金捆綁使用。

有的單位將上級(jí)下?lián)軐ｍ?xiàng)資金不設(shè)專賬專戶管理，也不設(shè)明細(xì)會(huì)計(jì)科目核算，所有資金捆綁在一起，魚目混珠，難以分辨，達(dá)到挪用之目的。筆者曾在一個(gè)單位審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，該單位會(huì)計(jì)將上級(jí)下?lián)芩袑ｍ?xiàng)資金列入“撥入經(jīng)費(fèi)”會(huì)計(jì)科目核算，支出也就通過“經(jīng)費(fèi)支出”科目列支，收支均無明細(xì)，造成糊涂賬，增加了審計(jì)成本。

5.長期掛往來科目不結(jié)算。

也有的單位將上級(jí)撥入的專項(xiàng)資金掛“暫存款”會(huì)計(jì)核算，收付都通過“暫存款”會(huì)計(jì)科目，結(jié)余長期滾存，時(shí)間久了，不了了之。

6.直接挪用。

還有的單位干脆在專項(xiàng)資金中列支招待費(fèi)、下鄉(xiāng)補(bǔ)助等，美其名曰“資金管理費(fèi)”。

二、如何加強(qiáng)民生資金審計(jì)

1.跟蹤審計(jì)。

審計(jì)跟著資金走，實(shí)踐證明是行之有效的一種審計(jì)方法，就賬論賬只能看到表面現(xiàn)象，難以看到實(shí)質(zhì)，甚至還會(huì)被蒙蔽。審計(jì)人員只有全面了解項(xiàng)目資金性質(zhì)和用途，查看項(xiàng)目資料，最后跟蹤到項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)，深入到農(nóng)戶調(diào)查，才能發(fā)現(xiàn)事實(shí)真相。筆者曾在一項(xiàng)目審計(jì)中，深入到項(xiàng)目點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)路邊有一片功德牌，功德牌內(nèi)容信息與此次審計(jì)項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間完全不符，從而可推斷此次審計(jì)項(xiàng)目是虛構(gòu)的。

2.全面審計(jì)，突出重點(diǎn)。

由于近幾年中央財(cái)政加大了對(duì)地方的民生投入，涉及項(xiàng)目資金眾多，被審計(jì)單位賬面也較復(fù)雜，作為審計(jì)人員不能只查所涉及的項(xiàng)目資金，這樣難以發(fā)現(xiàn)問題。審計(jì)人員應(yīng)全面了解被審計(jì)單位的資金狀況，做到有的放矢，從蛛絲馬跡中找到問題。筆者在某鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，其賬面反映捐贈(zèng)收入較多，通過一筆一筆查看，發(fā)現(xiàn)捐款人大多為包工頭，而包工頭又是項(xiàng)目建設(shè)承包人，從而發(fā)現(xiàn)該單位通過虛開工程建設(shè)發(fā)票支付工程承包人款項(xiàng)，然后以收捐款方式收回，挪用項(xiàng)目建設(shè)資金用于彌補(bǔ)單位經(jīng)費(fèi)。

3.開展績(jī)效審計(jì)。

民生工程績(jī)效審計(jì)，重點(diǎn)應(yīng)從投資決策、資金使用和投資效益三個(gè)環(huán)節(jié)開展績(jī)效審計(jì)。一是投資立項(xiàng)決策的審計(jì)與評(píng)價(jià)。一個(gè)工程項(xiàng)目實(shí)施的科學(xué)與否，首先取決于項(xiàng)目立項(xiàng)決策。一個(gè)決策失誤的項(xiàng)目，再規(guī)范的項(xiàng)目管理也無濟(jì)于事。因此，實(shí)施投資績(jī)效審計(jì)，應(yīng)注重對(duì)投資決策的科學(xué)、合理性作出獨(dú)立評(píng)價(jià)。目前，我國投資領(lǐng)域普遍存在低水平重復(fù)建設(shè)，損失浪費(fèi)，投資效益低下等問題。產(chǎn)生這些問題的原因是多方面的，關(guān)鍵在于投資決策缺乏科學(xué)性、合理性。針對(duì)項(xiàng)目決策中出現(xiàn)的問題，績(jī)效審計(jì)著重審查投資立項(xiàng)決策程序是否規(guī)范、有效，審查承擔(dān)政府投資決策咨詢業(yè)務(wù)、項(xiàng)目可行性研究業(yè)務(wù)、項(xiàng)目評(píng)估業(yè)務(wù)的各種中介機(jī)構(gòu)是否具有獨(dú)立性和超脫性，審查行使項(xiàng)目最終決策權(quán)的有關(guān)部門、人員是否履行和尊重可行性研究和項(xiàng)目評(píng)估的科學(xué)結(jié)論。審查在投資決策形成的各個(gè)環(huán)節(jié)上是否建立了完善的決策責(zé)任制，是否使參與投資決策的每個(gè)主體都能承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。二是對(duì)投資建設(shè)資金撥付、使用和管理的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審計(jì)和評(píng)價(jià)。民生工程大多由政府直接投資，資金來源主要為財(cái)政性資金。目前由于管理部門和環(huán)節(jié)較多，在資金的撥付、管理、使用中存在許多問題，因此必須就其真實(shí)性、合法性作出審計(jì)評(píng)價(jià)，要重點(diǎn)評(píng)價(jià)投資建設(shè)資金是否按規(guī)定用途使用，是否存在被截留、轉(zhuǎn)移、挪用、擠占等問題，投資建設(shè)資金是否及時(shí)、足額撥付到位，是否存在因撥款不及時(shí)影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度及項(xiàng)目效益的發(fā)揮等問題，以及政府各職能部門對(duì)投資建設(shè)資金撥付、使用和管理等各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管是否到位、有效。對(duì)項(xiàng)目概算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，是否按概算規(guī)定內(nèi)容建設(shè)，有無隨意改變建設(shè)內(nèi)容、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、概算外投資等問題；有無弄虛作假、虛列建設(shè)成本問題。對(duì)工程結(jié)算和工程決算進(jìn)行審計(jì)，檢查建設(shè)單位是否及時(shí)辦理工程決算，檢查工程價(jià)款結(jié)算與實(shí)際完成投資的真實(shí)性、合法性及工程造價(jià)控制的有效性。同時(shí)，審查項(xiàng)目法人責(zé)任制、資本金制、招投標(biāo)制、合同制和工程監(jiān)理制的落實(shí)情況。審查項(xiàng)目是否實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，項(xiàng)目法人在項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營、償還債務(wù)和資產(chǎn)的保值增值過程中是否實(shí)現(xiàn)了責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一。對(duì)實(shí)行資本金制的項(xiàng)目，審查資本金是否按規(guī)定進(jìn)度和數(shù)額及時(shí)到位，是否按規(guī)定用途使用，有無弄虛作假，挪用或抽逃資本金問題。審查項(xiàng)目的施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、采購等是否實(shí)行招投標(biāo)制，是否按“公開、公正、公平”等原則進(jìn)行，有無通過虛假招標(biāo)、指定分包方式搞違法分包、層層轉(zhuǎn)包，是否存在中標(biāo)單位資質(zhì)不夠，造成工程重大損失和質(zhì)量隱患等問題。項(xiàng)目有關(guān)合同是否真實(shí)有效，有無因強(qiáng)行要求承包方墊資或壓低標(biāo)價(jià)影響工程進(jìn)度和工程質(zhì)量等現(xiàn)象。檢查監(jiān)理單位資質(zhì)的真實(shí)性和合法性，在工程監(jiān)理過程中，有無編制工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)劃，按工程建設(shè)進(jìn)度、分專業(yè)編制工程建設(shè)監(jiān)理細(xì)則，并按建設(shè)監(jiān)理細(xì)則進(jìn)行建設(shè)監(jiān)理。三是對(duì)投資效益的審計(jì)與評(píng)價(jià)。政府投資的公共工程是非經(jīng)營性項(xiàng)目，不以營利為目的，主要是為社會(huì)公眾提供公益性服務(wù)。所以，衡量其績(jī)效就不能只看其自身的經(jīng)濟(jì)效益，更應(yīng)該注重其滿足社會(huì)共同需要的優(yōu)劣程度及推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的效果，更應(yīng)該從宏觀效益、社會(huì)效益及生態(tài)效益方面評(píng)價(jià)項(xiàng)目的投資效益。評(píng)價(jià)項(xiàng)目的投資效益，首先要確立評(píng)價(jià)投資效益優(yōu)劣程度的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。具體操作中，可把項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)中的預(yù)期效益和同行業(yè)平均水平作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，通過實(shí)際效益與標(biāo)準(zhǔn)效益的對(duì)比分析，對(duì)項(xiàng)目的投資效益作出客觀評(píng)價(jià)。實(shí)際工作中，審計(jì)目的不同決定了評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的不同，效益表現(xiàn)形式的不同決定了評(píng)價(jià)范圍和內(nèi)容的不同。具體到建設(shè)項(xiàng)目，可因建設(shè)項(xiàng)目的行業(yè)性質(zhì)和審計(jì)目的進(jìn)一步細(xì)化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。

（作者單位：南康市審計(jì)局）