新舊事業單位財務規則的比較分析

2012年2月7日，財政部部長謝旭人同志簽發第68號部長令，發布修訂后的《事業單位財務規則》（以下簡稱新規則），自2012年4月1日起施行。與1996年10月以財政部第8號部長令發布、1997年1月1日起施行的《事業單位財務規則》（以下簡稱舊規則）相比，內容變動較大，值得關注。

一、新舊規則條款的變化情況

舊規則共十一章，47條，另有一個附件（事業單位財務分析指標）；新規則共十二章，68條，另有一個附件（事業單位財務分析指標，具體指標有調整）。與舊規則相比，新規則共增加一章（第十一章“財務監督”），新增條款22條，修改條款28條，刪除條款1條（舊規則第29條）。

二、新舊規則內容的主要變化情況

（一）第一章“總則”修改的主要內容

1.舊規則僅涉及事業單位財務管理，新規則第一條除事業單位財務管理外，還包括財務監督，有利于促進事業單位財務監督工作。

2.新規則第二條刪除了舊規則中的“各級各類國有事業單位”的“國有”二字，其適應范圍既包括國有事業單位，也包括接受國家經常性資助的社會力量舉辦的公益服務性組織和社會團體，而其他社會力量舉辦的公益服務性組織和社會團體，可以參照本規則執行，滿足了社會公益事業的發展需要。

3.與舊規則的“主要任務”相比，新規則第四條增加了“嚴格預算執行，完整、準確編制單位決算”、“實施績效評價”、“合理配置和有效利用資產”、“防范財務風險”等內容，確立了嚴肅預算執行、講求資金使用績效和資產使用效率、降低財務風險等管理理念，滿足了新形勢下事業單位財務管理和監督的需要。

（二）第二章“單位預算管理”修改和新增的主要內容

1.關于事業單位預算的編制依據，舊規則表述為“事業發展計劃和任務”，新規則第六條修改為“事業發展目標和計劃”，突出了事業發展目標在事業單位預算編制的作用。

2.關于國家對事業單位實行的預算管理辦法，舊規則的“結余留用”方式，新規則第七條修改為“結轉和結余按規定使用”，滿足了事業單位對不同資金實施不同財務管理模式的需要。

3.關于事業單位預算編制的流程，新規則第九條在以下幾方面進行了修改：（1）在編制依據方面，新規則增加了“預算編制的規定”，增加了事業單位預算編制的嚴肅性；（2）在預算編制“二上”過程中，確立了主管部門的審核責任；（3）在預算批復過程中，增加了“經法定程序”的表述，確立預算批復的法定原則。

4.關于事業單位預算執行，新規則第十條進行了以下修改：一是增加了“事業單位應當嚴格執行批準的預算”，進一步增強預算執行的強制性；二是取消“預算外資金”的概念，將舊規則的“從財政專戶核撥的預算外資金”改為“財政專戶管理資金的預算”；三是在預算調整時，取消了主管部門調整預算的職權，增加了主管部門對調整預算的審核責任。

5.關于事業單位決算，新規則增加了三條規定（新規則第十一條、第十二條、第十三條），分別對事業單位決算的概念，事業單位、主管部門和財政部門在編制、審核匯總、審批財務決算中的不同責任，事業單位應強化決算審核和分析工作等三方面，作出規定。

（三）第三章“收入管理”修改和新增的主要內容

1.關于事業單位收入中的“財政補助收入”，新規則第十五條進一步明確需要滿足以下兩個條件：一是從“同級”財政部門取得，二是“財政撥款”性收入。

2.關于事業單位的資金上繳，新規則增加了一條規定（新規則第十七條），要求“事業單位對按照規定上繳國庫或者財政專戶的資金，應當按照國庫集中收繳的有關規定及時足額上繳，不得隱瞞、滯留、截留、挪用和坐支”，進一步明確了事業單位對有關資金的上繳責任。

（四）第四章“支出管理”修改和新增的主要內容

1.新規則第十九條將事業單位支出中的“事業支出”劃分為基本支出和項目支出，其中基本支出又劃分為人員支出和公用支出，闡述了基本支出和項目支出的基本含義，刪除了舊規則對事業支出的具體支出項目的表述。

2.關于事業單位支出的全面預算管理，新規則增加了一條規定（新規則第二十條），要求“事業單位應當將各項支出全部納入單位預算，建立健全支出管理制度”，將增強事業單位支出的規范性。

3.關于事業單位從財政部門和主管部門取得的有指定項目和用途的專項資金，舊規則第十七條要求“獨立核算”，新規則第二十三條要求“專款專用、單獨核算”，并刪除了舊規則“定期向財政部門或者主管部門報送專項資金使用情況”中的“定期”二字。

4.新規則增加了三條規定（新規則第二十五條、第二十六條、第二十七條），分別對事業單位嚴格執行國庫集中支付和政府采購制度等規定、加強支出績效管理、加強票據管理等三方面作出規定，將強化事業單位財務收支遵守國家法律法規政策等規范的意識。

（五）第五章“結轉和結余管理”修改和新增的主要內容

1.新規則第二十八條新增了結轉資金和結余資金兩個概念的基本含義，列為第二款，而原來舊規則的第二款“經營收支結轉和結余應當單獨反映”順延為第三款。

2.新規則第三十條就舊規則第二十一條中的“專項資金按照國家規定結轉下一年度繼續使用”中的“專項資金”，修改為“非財政撥款結轉”；將舊規則中的“事業單位的結余”改為“非財政撥款結余”，可以執行“按照國家有關規定提取職工福利基金，剩余部分作為事業基金”的規定。

3.新規則新增了兩條（新規則第二十九條、第三十一條），分別規定了財政撥款結轉和結余管理的依據、事業基金管理的原則等內容，要求財政撥款結轉和結余管理“應當按照同級財政部門的規定執行”，事業基金管理“遵循收支平衡的原則，統籌安排、合理使用，支出不得超出基金規模”。

（六）第六章“專項基金管理”修改和新增的主要內容

1.新規則第三十二條在舊規則第二十二條的基礎上，新增了專用基金管理的原則，列為第二款，要求“專用基金管理應當遵循先提后用、收支平衡、專款專用的原則，支出不得超出基金規模”。

2.新規則第三十三條在舊規則第二十三條的基礎上，新增了不計提修購基金的兩種例外情況，要求“事業收入和經營收入較少的事業單位可以不提取修購基金，實行固定資產折舊的事業單位不提取修購基金”，刪除了有關醫療基金的規定。

（七）第七章“資產管理”修改和新增的主要內容

1.新規則第三十六條在資產類別劃分上，新增了“在建工程”，適應了基建財務并入事業單位財務的需要。

2.新規則第三十九條在流動資產類別劃分上，新增了“零余額賬戶用款額度”，適應財政集中支付改革的需要，拓展了流動資產的范圍；對于存貨盤盈、盤虧，舊規則要求及時“調賬”，新原則要求“處理”。

3.新規則第四十條將舊規則第二十八條中有關固定資產的金額標準（設備單位價值在500元以上、專用設備單位價值在800元以上），修改為“單位價值在1 000元以上（其中：專用設備單位價值在1 500元以上）”，適應了事業單位固定資產的實際需要；在固定資產類別劃分上，將舊規則第二十八條中的“圖書”、“其他固定資產”，分別修改為“圖書、檔案”，“家具、用具、裝具及動植物”；進一步明確了行業事業單位固定資產明細目錄的制定權限，由“國務院主管部門”行使，并“報國務院財政部門備案”。

4.關于事業單位轉讓無形資產取得收入的處理，新規則第四十三條將舊規則第三十一條的“除國家另有規定的外計入事業收入”，修改為“按照國家有關規定處理”，符合國家現行政策法規要求。

5.關于事業單位的對外投資，新規則四十四條進一步明確事業單位對外投資的基本原則及相關要求，一是“應當嚴格控制對外投資”；二是事業單位可以對外投資必須具備的三個基本條件，分別是“保證單位正常運轉和事業發展”、“按照國家有關規定可以對外投資”、“應當履行相關審批程序”；三是規定了事業單位的兩個投資禁區（國家另有規定的除外），分別是“不得使用財政撥款及其結余進行對外投資”、“不得從事股票、期貨、基金、企業債券等投資”。

6.新規則新增了五條（新規則第三十七條、第三十八條、第四十二條、第四十五條、第四十六條），在強化事業單位資產管理方面，提出“建立健全單位資產管理制度，加強和規范資產配置、使用和處置管理，維護資產安全完整”；在合理配置資產原則上，要求“按照科學規范、從嚴控制、保障事業發展需要的原則合理配置資產”；在在建工程的基本含義以及處置規定方面，明確“在建工程是指已經發生必要支出，但尚未達到交付使用狀態的建設工程，在建工程達到交付使用狀態時，應當按照規定辦理工程竣工財務決算和資產交付使用”的規定；在事業單位資產處置原則及審批程序方面，要求“事業單位資產處置應當遵循公開、公平、公正和競爭、擇優的原則，嚴格履行相關審批程序，事業單位出租、出借資產，應當按照國家有關規定經主管部門審核同意后報同級財政部門審批”；在推進事業單位資產共享公用方面，要求“事業單位應當提高資產使用效率，按照國家有關規定實行資產共享、共用”。

7.新規則刪除了舊規則第二十九條有關“事業單位固定資產報廢和轉讓”的規定。

（八）第八章“負債管理”新增的主要內容

1.新規則第四十九條將舊規則第三十五條的“應當對不同性質的負債分別管理”，修改為“分類管理”，滿足了事業單位負債管理的實際需要。

2.新規則新增了一條（新規則第五十條），要求“事業單位應當建立健全財務風險控制機制，規范和加強借入款項管理，嚴格執行審批程序，不得違反規定舉借債務和提供擔保”，以提高事業單位的財務風險意識。

（九）第九章“事業單位清算”修改的主要內容

1.關于事業單位清算的情形，新規則第五十一條將舊規則第三十六條“發生劃轉撤并時”，修改為“發生劃轉、撤銷、合并、分立時”，增加了“分立”的情形。

2.為反映分立事業單位的資產和經費處置要求，新規則第五十三條新增一款，明確分立的事業單位“資產按照有關規定移交分立后的事業單位，并相應劃轉經費指標”，列為第五款。

（十）第十章“財務報告和財務分析”修改的主要內容

1.新規則第五十五條在舊規則第四十條所列示的“事業單位報送的年度財務報告”的基礎上，新增“財政撥款收入支出表、固定資產投資決算報表”，并把“資產負債表、收入支出表、財政撥款收入支出表、固定資產投資決算報表等”列為“主表”，適應了事業單位改革的需要。

2.新規則第五十六條在舊規則第四十一條所列示的“財務情況說明書”的主要內容外，增加了“對外投資、資產出租出借、資產處置、固定資產投資、績效考評”的情況。

3.新規則第五十七條對舊規則第四十二條進行了如下修改：一是將所列示的“財務分析的內容包括預算執行、資產使用、支出狀況等”，修改為“預算編制與執行、資產使用、收入支出狀況等”，增加了預算“編制”和“收入”等內容；二是財務分析指標，將舊規則的“經費自給率”修改為“預算收入和支出完成率”，新增了“人均基本支出”指標；三是新增“主管部門”增加財務分析指標的權限。

（十一）第十一章“財務監督”新增的主要內容

本章為新增章節，共四條，主要內容有：

1.新規則第五十八條闡述了事業單位財務監督的內容，主要包括“對預算管理、收入管理、支出管理、結轉和結余管理、專用基金管理、資產管理、負債管理等的監督”。

2.新規則第五十九條闡述了事業單位財務監督的方式，應當實行“事前監督、事中監督、事后監督相結合，日常監督與專項監督相結合”。

3.新規則第六十條規定了事業單位在建立內部制度和公開財務信息應負的責任，要求“建立健全內部控制制度、經濟責任制度、財務信息披露制度等監督制度，依法公開財務信息”。

4.新規則第六十一條規定事業單位在接受外部監督應負的責任，要求“依法接受主管部門和財政、審計部門的監督”。

（十二）第十二章“附則”修改和增加的主要內容

1.關于事業單位基本建設投資的財務管理，舊規則第四十三條規定“國家對事業單位基本建設投資的財務管理，按照國家有關規定辦理”，新規則第六十二條則修改為“應當執行本規則，但國家基本建設投資財務管理制度另有規定的，從其規定”。

2.新規則第六十三條為新增條款，主要考慮參照公務員法管理事業單位財務管理的特殊性，具體規定為“參照公務員法管理的事業單位財務制度的適用，由國務院財政部門另行規定”。

3.新規則第六十四條將舊規則第四十四條中的“非國有事業單位”修改為“公益服務性組織”，適應公益性社會組織發展的需要。

4.新規則第六十六條在舊規則第四十六條的基礎上，新增一款，對需要開展成本核算和績效管理的部分行業，可以在行業財務制度中引入權責發生制，列為第二款；對舊規則第四十六條中的省級人民政府財政部門可以根據本規則結合本地區實際情況制定具體財務管理辦法的內容，新規則單獨列為第六十七條。

（作者單位：江西省審計廳）