關(guān)于保障性安居工程資金參與主體分析

摘要：伴隨我國(guó)城鎮(zhèn)化步伐的加快以及商品房?jī)r(jià)格的持續(xù)上漲，中低收入家庭無力通過市場(chǎng)化渠道解決住房困難，住房供需矛盾彰顯。解決中低收入家庭住房困難問題，已成為事關(guān)人民群眾切身利益，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的迫切問題。2011年9月份，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕45號(hào)），加快保障性安居工程建設(shè)成為政府的工作重點(diǎn)。2011年8月份，人民銀行與銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好公共租賃住房等保障性安居工程金融服務(wù)工作的通知》，鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)保障性住房建設(shè)予以貸款支持。本文對(duì)陜西省保障性安居工程項(xiàng)目特點(diǎn)及資金參與主體進(jìn)行了調(diào)查分析，指出了需要關(guān)注的問題，并提出了相關(guān)意見和建議。

關(guān)鍵詞：安居工程 項(xiàng)目建設(shè) 資金參與

近年來，陜西省政府將加強(qiáng)保障性安居工程建設(shè)作為改善民生的一項(xiàng)重要舉措，積極解決資金、土地等方面的建設(shè)障礙，大力推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)。與此同時(shí)，陜西銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮金融優(yōu)勢(shì)，積極探索破解保障性安居工程建設(shè)融資瓶頸問題，加大貸款支持力度，形成了財(cái)政、金融合力支持保障性安居工程的良好局面，陜西保障性安居工程建設(shè)在全國(guó)走在了前列。

一、總體情況

2011年是陜西省保障性安居工程建設(shè)快速推進(jìn)的一年。2011年，陜西省與國(guó)家簽訂的目標(biāo)任務(wù)是建設(shè)保障性安居工程47.43萬套，建筑總面積達(dá)3000萬平方米，總投資750億元，資金缺口近600億元。為解決困擾保障性住房建設(shè)的土地、資金等瓶頸問題，陜西省采取了一系列針對(duì)性措施。在土地方面，陜西省在2011年初就一次性向各市下達(dá)了31202畝保障性住房建設(shè)用地指標(biāo)。在建設(shè)資金方面，加大資金籌措力度，爭(zhēng)取中央補(bǔ)助資金65.33億元，超年初預(yù)計(jì)22.33億元；省級(jí)通過預(yù)算支出結(jié)構(gòu)調(diào)整、政府性基金收入調(diào)劑等，落實(shí)資金44億元，比2010年增加3倍；各市縣通過落實(shí)政府債券資金、住房公積金增值凈收益、土地出讓凈收益等，加大資金支持力度。由于資金、土地等方面政策到位，2011年，陜西省新開工建設(shè)保障性住房48.13萬套，保障性安居工程在建規(guī)模3000萬平方米，與房地產(chǎn)開發(fā)施工規(guī)模相當(dāng)，其中直接面向中低收入住房困難家庭出售的經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)商品房達(dá)到13.36萬套，1030萬平方米，對(duì)于分流市場(chǎng)需求，增加市場(chǎng)供應(yīng)，穩(wěn)定房?jī)r(jià)起到了重要作用。

二、陜西保障性安居工程項(xiàng)目特點(diǎn)及資金參與主體分析

（一）經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)商品房：依賴市場(chǎng)資金運(yùn)作，社會(huì)資金參與程度高。

由于具備完善的銷售體制，建設(shè)資金收益有保障，經(jīng)濟(jì)適用住房和限價(jià)商品房可以完全依賴市場(chǎng)資金運(yùn)作。目前，陜西此類保障性住房的運(yùn)作模式主要分為企業(yè)代建模式和企業(yè)投資開發(fā)模式。在企業(yè)代建模式下，資金和土地均來自政府，企業(yè)只負(fù)責(zé)建設(shè)，開發(fā)完之后由政府組織配售。此種模式下企業(yè)盡管收益微薄，但承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)較小，在獲取快速周轉(zhuǎn)資金的同時(shí)，能夠?qū)崿F(xiàn)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，樹立企業(yè)的品牌形象，并且能夠鞏固和地方政府的關(guān)系，為后續(xù)拿地進(jìn)行商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)打下基礎(chǔ)，因此房地產(chǎn)企業(yè)有足夠動(dòng)力承接。另一種模式是企業(yè)投資開發(fā)模式，由房地產(chǎn)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目開發(fā)并承擔(dān)融資。項(xiàng)目用地一般為劃撥用地，承擔(dān)企業(yè)建成后由政府參照成本和周邊房?jī)r(jià)后回購或統(tǒng)一配售。

（二）陜西的城市棚戶區(qū)改造（本文中主要指城中村改造）：捆綁開發(fā)，配套的商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)成為吸引市場(chǎng)化主體的主要因素。

1.陜西城中村改造項(xiàng)目一般位于城市中具有區(qū)域和交通優(yōu)勢(shì)的地段，改造后所騰出的地塊具有較好的商業(yè)開發(fā)價(jià)值，實(shí)施主體的收入主要來源于土地出讓后的收入返還或安置房以外可銷售的商品住房或商業(yè)用房。目前，市場(chǎng)化主體（企業(yè)和個(gè)人）通過政府融資平臺(tái)參與的此類項(xiàng)目已頗具規(guī)模，在所有保障性安居工程類型中資金投入占比較高，僅低于經(jīng)濟(jì)適用住房。

目前，市場(chǎng)化主體參與的主要?jiǎng)恿κ窃谝患?jí)開發(fā)之后，承擔(dān)企業(yè)將有可能優(yōu)先獲得該地塊上商品住房的開發(fā)權(quán)（即使不能獲得，也能從土地一級(jí)開發(fā)中獲取收益），可以規(guī)避在公開市場(chǎng)上招標(biāo)拍賣帶來的高成本拿地，從而獲得較高的商品住房開發(fā)利潤(rùn)。

2.其他棚戶區(qū)改造：社會(huì)資金有所介入。其他棚戶區(qū)改造與城中村改造其建設(shè)內(nèi)容基本相同，但改造地段主要為林區(qū)、工礦、煤礦的棚戶區(qū)，體量一般較大。在運(yùn)作模式上，根據(jù)地方政府的財(cái)政實(shí)力分為政府主導(dǎo)型和企業(yè)主導(dǎo)型。在政府主導(dǎo)模式下，其資金主要來自于財(cái)政劃撥或財(cái)政承諾補(bǔ)貼下的銀行貸款。在企業(yè)主導(dǎo)的模式下，主要通過地方融資平臺(tái)引入社會(huì)資金。其他棚戶區(qū)改造由于其拆遷周期及補(bǔ)償成本的不確定性，且體量大、項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間較長(zhǎng)，對(duì)承擔(dān)企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)提出了較高的要求。目前，社會(huì)資金參與的其他棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，主要為一些改造后土地具有較好商業(yè)價(jià)值的項(xiàng)目。

（三）廉租房：收益較低，主要依靠財(cái)政投入。

由于廉租房是收租型保障性住房，不允許銷售，且租金遠(yuǎn)低于市場(chǎng)水平，其資金回報(bào)率在保障性住房中屬于最低的，因此難以對(duì)社會(huì)資金形成吸引力。其資金壓力主要包括兩部分，前期建設(shè)資金和后期的持續(xù)運(yùn)營(yíng)資金。在建設(shè)資金籌集方面，陜西省目前仍是依靠中央財(cái)政補(bǔ)貼、省級(jí)和地方財(cái)政投入。對(duì)于廉租房而言，其核心的資金需求除上述前期建設(shè)資金外還有后續(xù)的持續(xù)運(yùn)營(yíng)壓力。因此，廉租住房目前只有國(guó)家開發(fā)銀行陜西分行的信貸投入，沒有其他銀行貸款和社會(huì)資金的參與。

（四）公共租賃房：租金較高且租售并舉，是銀行開發(fā)貸款的主要投放項(xiàng)目。

2011年起，從中央到地方，公租房建設(shè)已成為保障性住房建設(shè)的主力，在財(cái)政部已下發(fā)的617億元資金中，公租房建設(shè)資金達(dá)到340億元，足以說明政府在公租房建設(shè)上的力度。未來5年，陜西210萬套保障性安居工程中，將重點(diǎn)發(fā)展公共租賃房建設(shè)。

公租房的建設(shè)模式及資金需求特點(diǎn)與廉租房相似，但由于其保障對(duì)象范圍更廣、層次更高，且租金與市場(chǎng)水平差額較小（一般為市場(chǎng)水平的60%-80%，政府投資的項(xiàng)目按照當(dāng)?shù)貐^(qū)域租金不高于60%收取，開發(fā)商建設(shè)的租金按當(dāng)?shù)貐^(qū)域租金不高于80%收取），因此較易受到商業(yè)銀行尤其是融資成本較低的基金及保險(xiǎn)資金的青睞。從對(duì)全省銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的調(diào)查來看，目前陜西省只有國(guó)家開發(fā)銀行陜西分行和地方銀行業(yè)機(jī)構(gòu)中的西安銀行以及農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)開展了公共租賃住房項(xiàng)目貸款業(yè)務(wù)。

三、保障性安居工程建設(shè)中存在的問題

（一）資金需求量大，項(xiàng)目進(jìn)展不盡平衡。陜西地處西北，與東部發(fā)達(dá)城市相比，低收入居民多、財(cái)力有限，保障性住房建設(shè)任務(wù)相當(dāng)繁重。在建項(xiàng)目中，廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房工作開展的較早，政策比較明確，市縣政府也有了豐富經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作扎實(shí)，進(jìn)展較快；而對(duì)于后起的公租房，任務(wù)量大，項(xiàng)目籌備時(shí)間短，社會(huì)資金投入少，基本上都是由政府投資建設(shè)，加之前期中央對(duì)公租房補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不明確，市縣政府配套資金壓力大，項(xiàng)目進(jìn)展受到一定影響。

（二）支持政策不完善，銀行機(jī)構(gòu)動(dòng)力不足。在現(xiàn)行的保障性住房政策框架內(nèi)，國(guó)家在保障性安居工程建設(shè)資金投入方面的政策缺乏完善的稅收、保險(xiǎn)及激勵(lì)政策，特別是缺乏貸款風(fēng)險(xiǎn)和損失補(bǔ)償?shù)呐涮渍摺Ｈ缭诓涣假J款核銷方面尚未建立有別于商品房開發(fā)項(xiàng)目的金融支持政策，使得金融機(jī)構(gòu)對(duì)保障性安居工程信貸投入動(dòng)力不足。加之，保障性安居工程的用地一般都是由政府無償劃撥，限制其用途，項(xiàng)目收入現(xiàn)金流較少，將其作為抵押物，銀行普遍反映出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)后在市場(chǎng)上變現(xiàn)非常困難。收益缺乏吸引力，根據(jù)《廉租住房建設(shè)貸款管理辦法》規(guī)定，廉租房建設(shè)貸款利率應(yīng)按央行公布的同期同檔次貸款基準(zhǔn)利率下浮10%執(zhí)行，利率下浮10%后，銀行廉租住房貸款獲得的收益不足2%，根本不具有吸引力，即便是執(zhí)行基準(zhǔn)利率，銀行的收益也遠(yuǎn)不及普通商品房貸款。保障性安居工程項(xiàng)目還款來源主要以市、縣土地出讓收益、保障房租售收入以及各級(jí)財(cái)政安排的棚戶區(qū)改造和保障房建設(shè)有關(guān)資金及其他資金。但由于陜西省政府財(cái)力有限，特別是近年來政府投資項(xiàng)目多、融資量大，負(fù)債率較高，還款能力較弱，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不無后顧之慮。

（三）工程建設(shè)周期長(zhǎng)，銀行資金風(fēng)險(xiǎn)較大。相對(duì)于一般商品房開發(fā)項(xiàng)目，保障性安居工程，特別是棚戶區(qū)改造項(xiàng)目往往地處城市邊緣，房屋密度大，周圍基礎(chǔ)設(shè)施落后，開發(fā)資金需求量大、成本高，開發(fā)建設(shè)周期基本需要3-5年。隨著時(shí)間的推移、周邊環(huán)境的變化，具體拆遷方案往往與改造初期的調(diào)研報(bào)告內(nèi)容存在差異，經(jīng)常發(fā)生拆遷居民對(duì)貨幣補(bǔ)償金額或?qū)嵨镅a(bǔ)償要求的訴求變化，造成項(xiàng)目建設(shè)資金總額增加或用途改變，給銀行信貸資金使用帶來較大的風(fēng)險(xiǎn)。

四、幾點(diǎn)建議

（一）進(jìn)一步拓寬保障性住房建設(shè)融資渠道。一是積極探索民間資本進(jìn)入保障性安居工程領(lǐng)域的辦法，對(duì)于社會(huì)投資主體參與保障性安居工程建設(shè)，可采用稅費(fèi)減免、補(bǔ)貼等直接的經(jīng)濟(jì)利益支持，或采取與優(yōu)勢(shì)地塊商品房項(xiàng)目捆綁開發(fā)等措施予以激勵(lì)，引導(dǎo)社會(huì)資金投入。二是探索試點(diǎn)發(fā)行保障性安居工程政府專項(xiàng)債券。借鑒國(guó)外做法，發(fā)行政府專項(xiàng)債券，面向社會(huì)籌集資金。三是探索可持續(xù)的開發(fā)建設(shè)模式，創(chuàng)新投融資機(jī)制，有效利用保險(xiǎn)、信托、社保等長(zhǎng)期資金參與保障性安居工程建設(shè)。

（二）完善配套支持政策，提高銀行機(jī)構(gòu)參與的積極性。一是建立保障性安居工程貸款擔(dān)保機(jī)制。成立專門的機(jī)構(gòu)為保障性安居工程項(xiàng)目融資提供擔(dān)保，分散信貸資金風(fēng)險(xiǎn)。二是制定貸款風(fēng)險(xiǎn)和損失補(bǔ)償?shù)恼摺Ｈ缃①J款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、貼息及不良貸款核銷政策等。三是提高保障性安居工程建設(shè)項(xiàng)目的資本金比例，減少融資比例，降低對(duì)銀行信貸資金的依賴程度。四是允許銀行根據(jù)貸款風(fēng)險(xiǎn)程度，在基準(zhǔn)利率的基礎(chǔ)上適當(dāng)上浮貸款利率。

（三）建立建設(shè)資金還款機(jī)制，解除銀行機(jī)構(gòu)的后顧之憂。在國(guó)庫單一賬戶下設(shè)保障性安居工程資金專戶，將保障性住房建設(shè)、出售和出租的收入及相應(yīng)過程中產(chǎn)生的增值效益等全部存入該專戶，專款專用，專戶資金作為還款保證。

（四）鼓勵(lì)政策性銀行加大建設(shè)資金的支持力度。積極鼓勵(lì)政策性銀行介入保障性安居工程項(xiàng)目建設(shè)，可考慮由中央財(cái)政貼息、政策性銀行為地方政府提供低息貸款的方式，化解保障性安居工程建設(shè)中地方財(cái)政資金壓力，為保障性安居工程的長(zhǎng)期建設(shè)提供必要的資金保障。

參考文獻(xiàn)：

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