我國應急管理財政支出的績效評價體系淺析

摘要：應急管理工作是保障各個地區安全的政府主要作為，該方面財政支出績效評價關乎財政資金的運用有效性和合規性。本文通過對應急預防工作內容的深入調查，提出建立了一套貼近實際操作、易于數據搜集的評價指標體系，并給出較為詳細的解釋。

關鍵詞：應急管理 財政資金 績效評價指標

一、引言

（一）研究背景

自2003年之后，我國開始了對應急管理“一案三制”的建設，與此同時，政府對應急管理的財政支出也制定了相應的撥款制度，并逐年加大了預備費的提取和專項資金的投入。我國從2003～2012年對應急支出提取的預備費情況（如表1所示），2012年預備費的提取增加到500億元，相對于1999～2007年，提取的數額明顯增加，由于專項款的增加，提取的份額有所下降。

安全經濟學家羅云曾指出，安全保障的預防性支出與事后處置支出的比例是1：5，也即預防性支出1 元錢所能達到的效果相當于事后處置支出5 元錢的效果，可見事前預防支出比事后處置支出更具效率，更應給予足夠的重視。

（二）財政應急管理支出的范圍

從目前政府應急的范圍和對應急管理的概念界定上看，政府應急管理支出的范圍包括以下幾個方面：

1、預防支出：監測、預警、宣傳培訓、演練支出

2、應急處置支出：應急物資調運支出，應急隊伍支出、受災地區救援支出。

3、恢復重建支出：重點項目重建支出、補助金、醫療保障支出等。

（三）應急管理支出的資金來源

對應于應急管理支出范圍， 我國應急管理的支持資金來源主要為：政府財政支出、捐贈資金、商業保險、國際援助、各省市之間對口支援。其中，政府財政支出為應急管理的最主要資金來源，主要包括兩個方面：預備費和專項資金。

二、應急預防支出的績效評價

（一）財政支出對應急預防的績效評價思路

績效評價指標體系的設立通常都要遵循3E原則，也即：經濟性、效率性和有效性。對于財政支出對的績效評價，不僅要考慮應急預防支出的投入與產出經濟含義，同時還要考慮財政支出使用和管理的規范性。因此，對應急預防支出的績效評價應當靈活應用3E原則。

（二）財政支出對應急預防的績效評價指標設計

根據應急預防階段的特殊性和財政支出的相同點，將應急預防財政支出評價指標按性質分為：經濟性、效率性、有效性和規范性四類；按反映績效指標的類別分為：基礎指標和評價指標兩類。

下面對這四類指標詳細闡述（表2）：

（三）財政支出對應急預防的績效評價指標解釋

1、基礎指標

（1）投入類指標：投入類指標是用來反映以貨幣形式表示政府在應急預防階段的支出金額總量。包括基本監測建設項目和預警部門支出的情況（A），培訓演練支出的情況（B）兩部分。

基本監測項目支出總額（A1）為應急監測各個建設項目的政府投入資金額之和，主要是計量應急監測重點建設項目的投入額。

預警部門支出總額（A2）為應急預警各個相關部門的政府投入資金總和，用來計量預警部門的投入額。

監測預警支出占政府應急財政支出的比重（A3）=監測預警支出總額/政府應急支出總額，用來體現應急監測預警的重要程度。

培訓支出總額（B1）為政府對應急管理人員、應急處置人員、應急監測預警部門相關人員的培訓投入之和。

演練支出總額（B2）為各項應急演練支出總和。

培訓演練支出占政府應急財政支出的比重（B3）=培訓演練支出/政府應急財政支出。

（2）過程類指標：過程類指標主要是用于反映財政支出資金在應急預防過程中的具體撥付和使用情況，包括資金的到位率和使用率兩部分。

資金到位率（C1）=政府實際撥付金額/政府預算計劃撥款，主要考察政府財政部門已經撥付應急財政資金占計劃撥付資金的比例，用以評估資金到位進度。

資金使用率（C2）=應急預防過程實際使用資金數/政府對應急預防實際撥付，主要考察救災重建任務已使用資金占已撥付資金的比重。

（3）產出類指標：產出類指標是用于反映應急管理作為社會保障性公共產品，在應急培訓和高校教育方面產出的應急管理人才和應急技術人才情況。

從事政府應急預防工作的每千人人均管理人員（D1）=政府應急預防相關部門人員/人口總數×1000，計算每千人中應急行政管理人員的數量，用于反映應急預防支出培訓出的應急管理人員的覆蓋率。

高校應急科研人員比重（D2）=高校科研人員/人口總數×1000，反映能夠指導應急預防工作創新的人力資源比重。

應急管理專業學生數量（D3）=高校在讀應急管理專業學生+已畢業應急管理專業學生，該指標反映可以用于應急執行和培訓的專業人才數量。

公眾應急手冊持有率（D4）=已發放應急手冊數量/總人口數，反映應急宣傳力度的大小。

各項應急預案總數（D5）為各項災害各個層次應急預案的總和。

（4）效果類指標：應急預防支出產生的效果包括各個方面，既包括應急監測預警所產生的直接效果，也包括各種間接效果。為了簡潔地描述應急預防支出的效果，這里僅選用四個指標體現直接效果。

預警信息發布數（E1）是應急監測預警各個部門（氣象、地質、水文、衛生防疫等）所發布的各類預警信息數目總和。

重點監測項目數（E2）是應急監測重點項目的建設數目總和。

預警信息準確率（E3）=已驗證的預警信息量/已發布預警信息量。

重點監測對象覆蓋率（E4）=重點監測對象數/該地區區域面積。

2、評價指標

（1）經濟性指標

經濟性指標用來衡量應急預防投入的重要程度以及應急預防投入所產生的效果。

應急監測預警支出的GDP彈性（F1）=當年應急預防支出增長率/當年GDP增長率，是指應急預警支出的增長對GDP增長的敏感程度，也即在國內生產總值增長時，應急預防支出的增加對GDP增加的反應程度，它顯示政府對應急管理的重視程度。

受災人數的應急預防支出彈性（F2）=受災人數變化率/應急預防支出變化率，是指受災人數變化對應急預防支出增加的敏感程度，從經濟意義上來講，應當是一個負數，從通常意義上來講，應急預防指出增加，受災人數會對應減少。

監測預警資源有效利用程度（G）主要衡量應急監測預警的資源在分撥和利用時能夠有效服務公眾和社會的程度，這里用人均應急預防資源占用量（G1）作為解釋指標，人均應急預防資源占用量（G1）=應急預防支出/總人口數。

突發事件控制的支出彈性（H）是指衡量突發事件的控制力的增加對應急預防支出增加的敏感程度，用來解釋應急預防支出對保障公眾安全、控制和預告突發事件的直接影響。

災害預防受益人數的財政支出彈性（H1）=突發事件受益人數增加率/應急預防財政支出增加率，是指在災害預防過程中，由于應急財政的支出的增加，本應受災的人群因此成為受益人群，H1即是后者對前者變動的敏感程度。

突發事件成功控制的財政支出彈性（H2）=突發事件成功控制變動率/應急預防財政支出增加率，是用來衡量由應急財政支出增加而成功控制或預告的突發事件次數的變動程度。

（2）效率性指標

應急預防支出的效率性是指是否用一定的資金提供了更多的應急預防服務，同時，體現提供服務的速度和效率如何。

這里的應急財政資金預案體系健全度（I）包括很多方面，這里用最具代表性和解釋力的應急資金來源、支出明細程度（I1）來解釋。

應急資金來源、支出明細程度（I1）是指應急預案能夠明確規定資金撥款對象和使用對象的能力，用應急預案中明確規定了資金來源和去向的預案的比重來解釋。

應急資金來源、支出明細程度（I1）=明確規定應急資金來源及去向的預案/預案總數。

應急宣傳活動開展頻率（J1）=一年應急宣傳活動次數/12

演練計劃成功實施率（J2）=實際演練次數/計劃演練次數

應急管理管理人員培訓月頻率（J3）=一年內培訓開班數/12

（3）有效性指標

應急預防支出的有效性，是指一定的財政支出實現應急預防對既定目標的實現程度。

公眾宣傳與受教育頻率（K1）=一年內對公眾的教育與宣傳總次數/12，體現公眾受教育和被宣傳程度。

應急信息系統及數據平臺的建設完成率（K2）=應急信息系統建設項目已建成數/計劃建設項目數，用于顯示各個應急信息系統建設完成情況。

應急專家庫分類建設明細度（K3）=專家類別數目/災害種類總數，用來衡量應急專家庫的建立情況，包括分類的明細程度。一般專家庫的分類可根據災害種類分類，例如陜西應急辦將專家庫分為：自然災害類、事故災難類、公共衛生事件類、社會安全事件類、公共政策與管理、電子通信類。

通訊、警報系統建設作為應急預防的硬件設施，其完成情況是應急預防支出的績效評價的重要部分。通訊、警報系統建設完成率（K4）=已完成的應急系統數目/總計劃建設數目。

（4）規范性指標

規范性指標用以衡量財政投入資金是否及時到位、是否合乎法律規范、是否按照計劃使用。

行政費用占用率（L1）=應急預防部門行政支出/應急預防總支出，一方面衡量應急財政支出在使用時是否最大比例的用于應急管理的硬件或軟件建設方面，另一方面也衡量政府在應急管理方面的行政效率。

概算執行度（L2）=已使用資金/已撥付資金，是衡量資金合理、規范、有效使用的良好指標，也是衡量預算實施程度、作為制定下一年應急預算的經驗導向的合理指標。

應急預防財政資金使用合規率（M1）=合規使用的應急預防財政撥款/已使用資金，是衡量應急財政支出是否規范、合規使用的最有效指標，可以明確合理的資金使用比率。

三、結束語

應急工作作為建設和維護地區公眾安全的重點，公共安全事件的應對和預防也是衡量一個國家和地區先進程度和建設完備程度的重要指標。經過近十年摸索，從起先的“應急處置為重點”轉變為現今的“防治為主”的思想，應急預防的重要性逐步凸顯。

財政預防應急支出績效評價指標的構建也是為應急支出的績效評價做好鋪墊，為后續步驟的展開做了基礎工作，該績效評價指標體系可適用于數據包絡分析法（DEM）、層次分析法（AHP）等方法評估績效。

在績效指標的選擇上，本文強調了財政支出規范性、合規性使用的地位，這更加符合財政支出績效評價的內涵。

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[5]陜西應急管理辦公室網站. http：//yjb.shaanxi.gov.cn/

基金項目：

上海市教委重點學科建設項目資助，項目編號：J50504

上海市研究生創新基金項目資助，項目編號：JWCXSL1202