外債監(jiān)管制度問題研究

摘要：多年以來，我國實(shí)行嚴(yán)格外債管理，外債規(guī)模在某種程度上得到限制，外債結(jié)構(gòu)方面也保持較為合理，總體上看來國家的外債是較為安全的，但是外債風(fēng)險(xiǎn)已初見端倪。因此，在此背景之下研究外債監(jiān)管制度存在的問題具有一定的理論和實(shí)踐意義。通過對外債監(jiān)管以及外債監(jiān)管制度的基本闡述，進(jìn)一步分析我國外債監(jiān)管制度存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出完善我國外債監(jiān)管制度的政策和建議。

關(guān)鍵詞：外債；外債監(jiān)管制度；監(jiān)管效率

一、外債、外債監(jiān)管及外債監(jiān)管制度

根據(jù)國際貨幣基金組織和世界銀行的定義，外債是任何特定的時(shí)間內(nèi)，一國居民對非居民承擔(dān)的具有契約性償還責(zé)任的負(fù)債，不包括直接投資和企業(yè)資本。根據(jù)我國國家外匯管理局的定義，外債是中國境內(nèi)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位、金融機(jī)構(gòu)或者其他機(jī)構(gòu)對中國境外的國際金融組織、外國政府、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)或者其他機(jī)構(gòu)用外國貨幣承擔(dān)的具有契約性償還義務(wù)的全部債務(wù)。

國家外匯管理局公布2011年末中國外債數(shù)據(jù)：2011年末，我國外債余額為6949.97億美元（不包括香港特區(qū)、澳門特區(qū)和臺灣地區(qū)對外負(fù)債，下同）。其中，登記外債余額為4457.97億美元，企業(yè)間貿(mào)易信貸余額為2492億美元。在外債余額中，中長期外債（剩余期限）余額為1940.96億美元；短期外債（剩余期限）余額為5009.01億美元，其中，企業(yè)間貿(mào)易信貸占49.75%，銀行貿(mào)易融資占24.26%，二者合計(jì)占短期外債（剩余期限）余額的74.01%，主要與我國近年來對外貿(mào)易的快速發(fā)展密切相關(guān)。2011年，我國新借入中長期外債444.47億美元，償還中長期外債本金331.65億美元，支付利息22.75億美元。中長期外債項(xiàng)下凈流入資金90.07億美元，同比下降24.85%。

外債監(jiān)管是指一國政府對其所借外債的方式、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和使用方面等的監(jiān)測和控制。外債管理的核心是確保債務(wù)的按期償還本息。由于自然壟斷，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部性和信息不對稱等因素的存在，市場機(jī)制不可能達(dá)到最優(yōu)資源配置的理想狀態(tài)，這就需要進(jìn)行干預(yù)、監(jiān)督，使外債風(fēng)險(xiǎn)始終保持在安全、可控的范圍內(nèi)。

外債監(jiān)管制度是特定國家監(jiān)管主體通過一定方式對外債監(jiān)督管理的制度，它會(huì)隨著一國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、科技水平等國內(nèi)因素的變化而發(fā)生變化。外債監(jiān)管制度有事前申報(bào)制、事前批準(zhǔn)制度和事后管理制，三者各有特點(diǎn)。事前申報(bào)制的特點(diǎn)是國內(nèi)債務(wù)人可以自由的與國外債權(quán)人簽訂借款契約，但必須是現(xiàn)行中央銀行或貨幣當(dāng)局申報(bào)，但不需要審批，大部分國家使用這種制度。事前批準(zhǔn)制的國內(nèi)債務(wù)人在得到外債管理部門批準(zhǔn)之前，不得在國外舉借債務(wù)，大多數(shù)發(fā)展中國家使用這種制度。事后管理制的特點(diǎn)是國內(nèi)債務(wù)人可以直接與國外債權(quán)人簽訂借款契約，債務(wù)國政府及其中央銀行或貨幣當(dāng)局只是定期提供有關(guān)新信息，并實(shí)行事后管理，使用國家有美國等。

二、我國外債的監(jiān)管主體

我國現(xiàn)行外債管理制度建立之初的指導(dǎo)思想是在多借外債、方便借債、加速發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前外債的監(jiān)管主體分為直接主件和間接主體。直接主體包括立法機(jī)構(gòu)和政府，如我國的人民代表大會(huì)、國務(wù)院、財(cái)政部、審計(jì)署等；間接主體包括各黨派、團(tuán)體和民間組織，如我國的各民主黨派、政協(xié)等。當(dāng)前我國實(shí)際上的監(jiān)管主體是財(cái)政部、國家計(jì)劃委員會(huì)和國家外匯局等。財(cái)政部處于主要地位，它負(fù)責(zé)對國際金融組織和外國政府貸款、贈(zèng)款的管理工作，是政府外債的統(tǒng)一管理部門；負(fù)責(zé)貸款、贈(zèng)款的轉(zhuǎn)貸、轉(zhuǎn)贈(zèng)、資金使用、償還、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測等；財(cái)政部還負(fù)責(zé)進(jìn)行貸款磋商談判、組織簽訂貸款法律文件，并辦理失效事宜。其他任何境內(nèi)機(jī)構(gòu)在境外發(fā)行中長期債券均由國家計(jì)委和外債管理局審核后報(bào)國務(wù)院審批；在境外發(fā)行短期債券由國家外匯管理局審批；其中設(shè)定滾動(dòng)發(fā)行的由國家外匯管理局和計(jì)委審批。各監(jiān)督主體對某一環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督管理，各部門之間相互監(jiān)督，共同配合，成為一個(gè)完整的體系。

三、我國外債監(jiān)管制度的缺陷

據(jù)初步計(jì)算，2011年，我國外債負(fù)債率為9.52%；債務(wù)率為33.31%；償債率為1.72%；短期外債與外匯儲(chǔ)備的比例為15.75%，均在國際公認(rèn)的安全線之內(nèi)。雖然取得不少的成就，但是我國外債監(jiān)管制度仍然存在不少的缺陷。

1.我國外債監(jiān)管法律制度的缺陷

自1978年恢復(fù)利用外債資金以來，我國頒布實(shí)施了一系列有關(guān)外債管理的政策法規(guī)，在一定程度上為外債管理提供保障，但著眼于世界來看，與國際上外債監(jiān)管法律制度健全的國家相比還存在很多缺陷，需要進(jìn)一步完善。我國外債監(jiān)管法律方面的主要問題是缺乏協(xié)調(diào)性和約束力、缺乏系統(tǒng)性、缺乏規(guī)范性和公開性。

2.多部門管理的缺陷

長期以來，我國各級政府沒有統(tǒng)一的外債管理機(jī)構(gòu)，以便對外債的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、外借、使用和歸還的全過程監(jiān)督。多部門管理極易造成無部門有效管理和管理失控。項(xiàng)目前期、項(xiàng)目生效后、項(xiàng)目竣工進(jìn)入貸款的償還階段后，計(jì)劃部門、窗口部門等相關(guān)部門因職責(zé)分工的關(guān)系，以及利益格局的局限性，對外債的有效管理和良性發(fā)展會(huì)有實(shí)質(zhì)上的影響。

3.審批和儲(chǔ)備機(jī)制的缺陷

各級政府借用政府外債的積極性很高，但由于缺乏科學(xué)性，不能合理利用政府外債的項(xiàng)目審批、儲(chǔ)備機(jī)制，造成部分項(xiàng)目帶有明顯的隨意性和盲目性，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)和財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。

4.信息監(jiān)管制度的缺陷

分業(yè)監(jiān)管的模式導(dǎo)致外債監(jiān)管各部門之間缺少溝通和信息交流，信息傳輸手段不是十分通暢，很容易出現(xiàn)監(jiān)管的真空地帶。在現(xiàn)行的外債監(jiān)管體制不能保證傳遞給監(jiān)管主體的信息具有真實(shí)性、充分性，至今尚未建成一個(gè)權(quán)威、完善的數(shù)據(jù)庫和一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)平臺，沒有全國統(tǒng)一的電子信息紕漏系統(tǒng).結(jié)果形成了信息在監(jiān)管主體與監(jiān)管客體之間的嚴(yán)重不對稱，最終導(dǎo)致了外債市場的風(fēng)險(xiǎn)。

5.以人民幣計(jì)價(jià)的外債沒有納入外債監(jiān)管的范圍

在一般情況下，不管是以外幣計(jì)價(jià)還是以人民幣計(jì)價(jià)的對外債務(wù)，都應(yīng)當(dāng)納入外債管理的范疇之中。歷年來，我國主要是以以外幣計(jì)價(jià)的外債為主的外債管理。由于以人民幣計(jì)價(jià)的外債是人民幣國際化的新生產(chǎn)物，因此包括《外債管理暫行辦法》在內(nèi)的一系列外債法規(guī)制度，均未將人民幣外債納入外債管理范圍。因此，從這個(gè)意義上說，我國未能及時(shí)將以人民幣計(jì)價(jià)的外債納入外債管理體系中。換言之，我國現(xiàn)行的外債管理體系存在一定的監(jiān)管漏洞。

四、我國外債監(jiān)管制度的完善

1.完善外債監(jiān)管法律制度

首先，加強(qiáng)外債立法，建立外債管理的法律框架。清理過時(shí)的法律法規(guī)，完善有缺陷的法律法規(guī)，從而形成集中統(tǒng)一、科學(xué)實(shí)用的外債監(jiān)管法律體系。真正把外債監(jiān)管納入法律軌道并確立人大對政府外債的審批權(quán)，明確外債管理各個(gè)部門各自在的職責(zé)分工，健全外債管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力約束機(jī)制，從法律上明確外債責(zé)任。其次，加強(qiáng)外債執(zhí)法和懲治力度。當(dāng)前我國對外債監(jiān)管方面還沒有統(tǒng)一的立法，對監(jiān)管主體的違法處罰規(guī)定還不是很全面，只是籠統(tǒng)規(guī)定觸犯刑法者要負(fù)刑事責(zé)任，而對一般的違法行為要負(fù)行政責(zé)任。另外，應(yīng)當(dāng)借鑒國際法律，與國外加強(qiáng)法律溝通合作。

2.統(tǒng)一監(jiān)管，分工合作

國家應(yīng)成立外債監(jiān)管中心，統(tǒng)一監(jiān)管外債。應(yīng)由財(cái)政部成立專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管國家政府外債及省級政府外債，同時(shí)又受國家外債監(jiān)管中心的統(tǒng)一管理。各省也應(yīng)成立統(tǒng)一的外債監(jiān)管中心，省政府或省級以下政府外債由這個(gè)中心統(tǒng)一管理，同時(shí)協(xié)助管理省里由財(cái)政部統(tǒng)借統(tǒng)還的外債項(xiàng)目。省級以下政府也應(yīng)成立外債監(jiān)管中心，掛靠在財(cái)政部門。這個(gè)外債監(jiān)管中心負(fù)責(zé)外債的具體管理工作。政府外債管理中重大問題協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)。

統(tǒng)一監(jiān)管和分工合作兩者并不矛盾。外債管理涉及到許多政府部門，如財(cái)政、計(jì)劃、外匯、銀行等，這些部門應(yīng)在外債管理上分工合作，而且是在外債管理中心統(tǒng)一監(jiān)管下的分工合作。外債監(jiān)管中心統(tǒng)一監(jiān)管并不意味著包攬一切。隨著政府管理經(jīng)濟(jì)方的轉(zhuǎn)變，各政府部門均應(yīng)向宏觀管理轉(zhuǎn)變。今后要在規(guī)范的基礎(chǔ)上，明確各級政府之間、政府各部門之間、政府與企業(yè)之間在外債管理職責(zé)的劃分，并且以制度化的形式合理確定下來。

3.加強(qiáng)內(nèi)部管理，提高監(jiān)管效率

首先，建立內(nèi)審機(jī)構(gòu)，通過開展內(nèi)審監(jiān)督工作，規(guī)范外債工作人員的操作行為。其次，建立國家外匯管理局外債巨險(xiǎn)查工作報(bào)告制度，外債案件集體審議制度，繼續(xù)對外債檢查工作實(shí)施有效監(jiān)督和管理。1最后，加強(qiáng)對監(jiān)管者的監(jiān)督也很有必要性。受制于我國轉(zhuǎn)軌時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)的影響，對政府監(jiān)管者的監(jiān)督不力，權(quán)力的集中不可避免的帶來官僚主義以及監(jiān)管者的低效率。現(xiàn)在的監(jiān)管模式，容易形成官僚主義和低效率。對監(jiān)管主體缺乏有效監(jiān)管，甚至出現(xiàn)“尋租”現(xiàn)象，監(jiān)管客體就容易對監(jiān)管主體進(jìn)行賄賂，致使監(jiān)管主客體之間的串通合謀。對此，必須設(shè)立有效的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)和外部監(jiān)督機(jī)制，對監(jiān)管者的違法失職行為嚴(yán)懲不貸，以防止監(jiān)管者的官僚和機(jī)會(huì)主義行為，從而確保監(jiān)管的公正。

4.完善信息監(jiān)管制度

完善外債監(jiān)管體制的信息結(jié)構(gòu)，最根本的就是要建立動(dòng)態(tài)的信息紕漏制度，不斷強(qiáng)化和完善信息公開紕漏制度，加大頻率和深度。完善信息的傳輸渠道，在保證信息傳遞通暢的情況下盡量簡化信息的傳輸渠道。另外，我國現(xiàn)有外債數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)自成體系，在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的采集和要求上存在一定差異，使數(shù)據(jù)資源相互分割，無法實(shí)現(xiàn)資源共享，為此，需要進(jìn)一步完善電子化手段，逐步減少紙質(zhì)報(bào)表的報(bào)送，提高統(tǒng)計(jì)效率和質(zhì)量。另外，做好外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)測也很重要，應(yīng)該根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的外債統(tǒng)計(jì)口徑調(diào)整方案，建立和完善全口徑外債監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，并定期公布外債統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。2

5.制定本外幣外債統(tǒng)一監(jiān)管政策，形成監(jiān)管合力

我國正逐步開放人民幣資本項(xiàng)下可兌換、取消資本市場管制，人民幣外債數(shù)量逐步增大，在此種情況之下我們應(yīng)著眼于制定統(tǒng)一的本外幣外債管理制度，同時(shí)與中國人民銀行支付結(jié)算系統(tǒng)、反洗錢信息系統(tǒng)等對接，建立統(tǒng)一高效的人民幣外債資金數(shù)據(jù)采集、監(jiān)測、分析和預(yù)警體系，監(jiān)測分析人民幣外債資金流動(dòng)的全口徑，防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，提高監(jiān)管效率。外匯管理部門與央行建立信息共享機(jī)制能夠有效形成外債監(jiān)管的合力，從而可以極大地提高我國外債統(tǒng)一監(jiān)管政策的有效性。

結(jié)語

面對經(jīng)濟(jì)一體化、金融全球化的世界，外債風(fēng)險(xiǎn)越來越變幻莫測、難以掌控。因此，我國應(yīng)立足基本國情，借鑒學(xué)習(xí)國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，努力完善我國外債監(jiān)管制度。同時(shí)，要注意加強(qiáng)國際間廣泛的交流合作，積極參與國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則的制定修改。比如，注重加強(qiáng)國際間的相互協(xié)調(diào)，尤其是在面臨危機(jī)期間要相互合作交流；建立以信息網(wǎng)絡(luò)為中心的全球外債監(jiān)管安全機(jī)制；建立非營利性的危機(jī)救援的基金組織或機(jī)構(gòu)等。

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