NGO小額信貸機構轉型是否導致目標偏移？

[摘 要]從所有權結構和治理結構、資金來源、提供的服務、客戶覆度四方面的改善狀況對寧夏惠民小額貸款公司進行研究，探討其是否存在目標偏移的情況。總體來說，轉型后四方面都有所改善，客戶覆蓋深度值雖有所上移但基本保持在一個低水平上，目標偏移的情況并未出現。

[關鍵詞]NGO；小額信貸機構；轉型；目標偏移

[中圖分類號]F832. 43 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2013）04-0083-06

一、問題的提出

NGO作為小額信貸的先鋒和開拓者，在促進小額信貸的發展方面發揮了重要作用。中國的小額信貸歷史也起源于NGO。然而隨著NGO小額信貸機構的發展，越來越多的問題開始顯現，其中治理結構和機構的可持續發展問題尤其引人注目。基于實現治理結構的完善和機構的可持續發展目的，20世紀80年代末期開始，國際小額信貸領域出現商業化及轉型浪潮，在這個浪潮下，越來越多的NGO小額信貸機構轉型成為正規小額信貸機構（regulated microfinance institution，簡稱為RFI）。1992年，玻利維亞的陽光銀行（BancoSol）成為第一家由NGO轉型而來的正規金融機構。

對于NGO小額信貸的轉型，有肯定也有質疑。贊成的人認為這解決了NGO組織形式、產權不明晰等帶來的制約，利于機構的可持續發展，從而能夠更加有效地服務弱勢群體；質疑者則認為，基于財務可持續、股東盈利目標的要求，轉型后的機構會在盈利的驅使下將目標客戶瞄準較高收入的人群，從而偏離轉型的初衷，出現目標偏移問題。那么NGO轉型成為正規小額信貸機構后是否出現目標偏移的情況呢？本文擬通過分析寧夏惠民小額貸款公司所有權結構和治理結構、資金來源、提供的服務、客戶覆蓋的廣度和深度等四個方面來闡釋，以期求的合理的解答。

二、NGO轉型與目標偏移的分析

在回答NGO轉型后是否會出現目標偏移這一問題之前，有必要先思考以下幾個問題：一是NGO小額信貸轉型的目的是什么？二是目標偏移是如何定義的？三是衡量目標偏移的標準是什么？Fernando（2004）認為轉型是一個NGO或者一群NGO組織通過轉換其全部或者部分貸款余額從而建立一個正規金融機構。關于轉型的目標，學者們從不同角度進行了闡述，但主要強調兩個方面，一是為更多的窮人提供金融服務，即更好地履行社會使命；二是降低機構對捐贈資金的依賴（Campion，White，2001），即實現財務的可持續。但值得注意的是，第一方面是轉型的最終目標，第二方面則是中介目標，附屬于最終目標。轉型是為了給更多的窮人提供金融服務，但這必須以機構的財務可持續為前提，減少對捐贈資金的依賴。但是NGO的組織形式、產權制度的限制又使得機構的財務可持續難以實現，進而使得其社會使命的履行效果大打折扣。要達到最終目標，則需要通過轉型成為正規金融機構，實現財務的可持續，在這個基礎上最終達到為更多窮人提供金融服務的目的。

上述兩個目標也是MFI需要平衡的兩個方面，對于能否MFI平衡這兩個方面，現有研究出現了截然相反的觀點。“目標偏移（mission drift）”這個詞也隨之出現。Woller（2002）對目標偏移的定義為：轉型后的小額信貸機構不再強調其社會使命，而是追求財務收入。

學界關于目標偏移的討論十分激烈，但其衡量標準卻未統一。通常來說，平均貸款額度是衡量小額信貸機構的窮人覆蓋程度時最常用的一個指標（Roy Mersland，2010）。可是以貸款額度作為唯一的衡量標準明顯存在缺陷，隨著經濟的發展和收入的提高，最窮的客戶所需要的貸款額度也會提高。同時，CGAP（2004a，p.1）也認為小額信貸的目標客戶不應該是最貧窮的人，而應該是那些被傳統金融機構排斥而又能通過小額信貸提高自己收入、創造價值的窮人。王薇（2010）還指出，目標合理上移已成為小額信貸的發展趨勢，并且也是小額信貸組織實現可持續發展的重要基礎。

關于目標偏移的情況出現與否，學者們也提出了各自的見解。Woller（2007）認為由于面臨可持續發展的壓力，MFI會將其目標由傳統的、風險較大、營利較低的客戶轉變為營利能力更高的客戶。Woller進一步指出，單純的捐贈越來越少，私人投資逐步成為一種趨勢，小額信貸機構很可能出現目標偏移。Copestake （2007）提出了相似的觀點，他認為，小額信貸機構的商業化使得營利占據主導地位，與此同時扶貧和其他發展目標又會帶來巨大花費，在這種情況下，目標偏移極易出現。另一些學者則認為目標偏移問題并未那么嚴重。Nimal A. Fernando （2004）對39家MFI進行研究后發現，大多數MFI都取得了積極的成果，這些機構找到了新的股東，獲得更多的權益資本，改善了管理水平，提高了可持續的能力并且擴大了貧困客戶的覆蓋面，而且大多數的MFI并沒有出現目標偏移的現象。

三、寧夏惠民小額貸款公司發展歷程

鹽池小額信貸項目始于1996年，是在愛德基金會資助的“鹽池縣愛德治沙與社區綜合發展項目”的基礎上，參照孟加拉鄉村銀行（GB模式）模式，結合鹽池縣的實際和當地農戶的信貸需求而設計的。為便于項目管理，于2000年在鹽池縣民政局注冊成立了一家專門的社團機構——鹽池縣婦女發展協會（鹽池縣小額信貸服務中心）。2007年以來，在自治區金融辦的支持和協調下，通過國家開發銀行寧夏分行的政策性貸款支持，機構得到了快速發展，并于2008年底改制成為全國公益性小額信貸機構中第一家獲批的、公益資本控股的信貸機構——寧夏惠民小額貸款公司。

四、寧夏惠民小額貸款公司目標實現狀況分析

（一）所有權結構和治理結構

所有權問題是制約NGO小額信貸機構發展的主要因素之一。NGO小額信貸機構的所有權不明晰在國際上是一種普遍現象。在我國，造成這一現象的原因是國家、地方政府和小額信貸操作機構這三者爭奪NGO小貸機構的所有權。所有權不明晰使得機構責任不明確，進而影響小額信貸機構的擴展和籌資，不利于未來小額信貸的商業化和資產處置。

世界范圍內，治理結構的落后是NGO小額信貸機構的通病，由此帶來的不良后果也是討論的焦點。尤其是隨著小額信貸規模的不斷擴大，治理結構與規模擴大之間的矛盾就越來越突出，致使有的項目失敗或萎縮，更談不上可持續發展。我國的NGO小額信貸機構的組織結構主要分為兩類，一類是項目辦公室模式，另一類是社團組織模式。相比較項目辦公室，社團組織在獨立性和自主權上有了明顯提升，但是社團組織主要是一種過渡形式，從政府機構走向完全獨立的小額信貸機構的過渡，這種組織形式并沒有從根本上擺脫政府對小額信貸機構的影響，政府在員工任免、信貸資金的使用上仍然有很多的影響力，不利于機構獨立決策（李秀麗，2010）。

1. 轉型后，惠民公司的所有權結構明晰，資本來源也多樣化

惠民公司的總出資金額為1，678萬元，其中來自三個社團組織的總資本為828萬元，占49.34%，而來自商業渠道的資本為620萬元，占36.95%，員工持股占13.71%（見表1）。相比較轉型前，資本來源多樣化。

2. 轉型以后，所有者權益得到迅速增長，利潤值也有大幅提高

在鹽池縣婦女發展協會成立之初，機構的所有者權益甚至是負數，最高峰也僅為2006年末的297.75萬元。而在改制后的2009年末，所有者權益就達到了1，510.91萬元，是改制前最高峰的5倍還多；2010年末更是增加到了3，169.15萬元，不到一年時間就增加了1倍，2011年則是3，267.65萬元。2009年末所有者權益的增加在很大程度上是新增資本所致（見表2），但2010年所有者權益的變化足以說明惠民公司的盈利能力大大增強。事實上其利潤的變化能清楚的證實這一點（見表2），轉型前機構有5年的時間都沒有任何利潤（利潤值≦0），有3年的利潤值徘徊于2.5萬元上下，唯一在2003年出現了10.63萬元的利潤值。盡管轉型后的第一年即2009年幾乎沒有利潤（僅為356.92元），但是緊接著的2010年就實現了132.53萬元的利潤，2011年的利潤值則穩步上漲到172.62萬元（見表2）。

3.轉型后，惠民公司的治理結構趨于科學、合理，創建了一個良好的員工激勵機制

公司組織架構主要由股東大會、董事會、監事會和經營團隊構成。股東大會是寧夏惠民小額信貸有限公司的最高決策機構，所有擁有公司股份的股東均可參加，對公司的重大事項進行決策。董事會共有7名成員，分別為公司董事長、鹽池小額信貸服務中心主任、愛德基金會董事、企業董事3人和一名獨立董事（為自治區扶貧辦退休干部）。惠民小額貸款公司的監事會共有3名成員。小額信貸業務的具體工作由經營團隊執行，經營團隊由信貸主任、推廣員和協調員構成。

同時新的組織機構也創建了一個良好的員工激勵機制。工作積極性是小額信貸機構風險控制、運作效率的重要方面。轉型后，惠民公司采取吸收職工入股的方式將職工與機構的發展緊密聯系，這不僅有效地激勵了職工，同時還充足了機構資本金。公司的快速發展也使職工看到了公司以后的發展前景，增強了機構的凝聚力。

（二）資金來源

《關于小額貸款公司試點的指導意見》（銀監發（2008）23號） 于2008年5月4日發布，指導意見中明確規定小額貸款公司的資金來源為以下三個渠道：股東繳納的資本金，獲得的捐贈資金，以及來自不超過兩個銀行業金融機構的融入資金。

在嚴格的監管之下，小額貸款公司還不能通過國內上市這條渠道來籌集資金。但國際上小額信貸機構已不乏通過上市進行融資的先例。墨西哥小額信貸機構Banco Compartamos就于2007年首開小額信貸機構IPO先河。我國一些小額貸款公司也積極嘗試海外上市來解決資金問題。截止到2011年6月，已有4家小額貸款公司在香港上市。除了上市發行股票外，發行債券也是新的嘗試。例如 Financiera Compartamos在墨西哥政府的許可下，分別在2002年和2003年通過發行債券融資1，500萬美元和445萬美元。

1. 轉型后，資金來源的渠道明顯拓寬，對捐贈資金的依賴降低

惠民公司資金來源有：一是自有資金；二是國家開發銀行貸款；三是寧夏農業綜合投資有限責任公司①貸款；四是宜信投資咨詢（北京）有限公司的貸款。其中自有資金為2，000萬元，來自國家開發銀行的貸款有4，100萬元，來自寧夏農業綜合投資有限責任公司的貸款為1，200萬元。國家開發銀行的委托貸款是指國開行將資金劃入惠民公司公司的專門賬戶，然后由公司發放給農戶；國開行與農戶簽訂貸款合同，收取5.56%的利息，同時公司和農戶簽訂合同，收取剩余利息。寧夏農業綜合投資有限責任公司協定提供貸款1，200萬元，但實際到位700萬元，貸款利率為5.31%。2011年，惠民公司從宜信投資咨詢（北京）有限公司融入了1，600萬元的資金，利率為9.0%。

2. 資金來源的商業化程度低，還需依靠政策傾斜，但未來發展空間巨大

按照Fernando（2004）的分類，轉型后的小額信貸機構資金來源主要有兩種，一種是來自商業渠道的，另一種是半商業渠道的。通過上市和發行債券融入資金屬于商業渠道的融資，通過向金融機構融入資金的方式則歸屬于半商業渠道。按照這種分類，惠民公司的資金來源在很大程度上都依靠政策性的貸款，只能說有部分半商業化渠道的資金，商業化就幾乎談不上了。但要知道Fernando所考察的機構主要針對拉美地區和小額信貸發展較快的一些亞洲國家。眾所周知，孟加拉是小額信貸的發源地，而拉美地區則被視為小額信貸商業化發展程度最高的區域。而且就是在拉美地區，在小額信貸商業化發展的初期也得到了當地政府政策上的傾斜。惠民公司作為中國第一家完成NGO轉型的小額貸款公司，許多工作還處于探索狀態，也需要政府在政策上的扶持和引導，雖然商業化的程度很低，但未來發展的空間巨大。

（三）提供的服務

除了提供小額貸款服務以外，惠民公司還通過提供技術培訓、文娛、掃盲理財、農資購銷、婦幼保健等非金融服務，提高了客戶的能力，從而實現增收。

盡管惠民公司無法向客戶提供存款服務，但卻提供了一系列的非金融服務。鹽池婦女發展協會設計的基本理念是：貸給客戶一筆資金固然重要，而提升貸款者的能力更重要。公司在秉承這一理念的前提下，制定了一個長期的活動方案，內容涉及科技文化學習、娛樂、技能、文藝表演等方面。并且在縣、鄉、村各個層面進行競賽和選拔，每年均要在縣城舉辦一次大型的農民系列文化活動。為了保證各項活動的開展，公司以每個村組為單位建立活動室，提供報刊、書籍、桌凳以及娛樂等設施，為農戶每月一次的村組例會提供場所。活動極大地豐富了農村文化生活，提高了客戶的能力，2005年以來，有15名婦女先后獲了“全球微型創業獎”，1名婦女獲得了全球社會影響特別獎。

惠民公司更是通過提供系列化服務，直接增加農戶收入。推廣員將自己掌握的知識和信息直接傳遞給每個客戶，他們利用村組例會、走訪客戶，解決客戶的一般問題。公司每月定期召開月度例會，進行月度評估、需求征集、安排下月工作；公司的技術小組將根據客戶的需求，組織一些集中的、系統的技術培訓和服務。同時，在有條件的村子，公司支持成立便民農資合作社或者專業協會，增加服務的廣度和深度。上述服務提高了客戶經營項目的成功率，增加了客戶的收入。

（四）客戶的覆蓋廣度和深度

客戶覆蓋廣度的增加和覆蓋深度的基本穩定是轉型的最終目標。Yaron在1992年指出客戶的覆蓋面是衡量微型金融機構服務能力的一個重要指標，該指標包括廣度和深度兩個方面。客戶覆蓋的廣度指微型金融機構提供的服務能夠覆蓋的客戶數量。我們用有效客戶的數量來表示，并同時參考年末貸款余額的變化。

覆蓋深度通常采用人均貸款余額與人均GNP的比值來衡量② 。該比值越小，表示覆蓋深度越深，反之，表明其瞄準客戶并非最貧困人口。其基本假設為：貸款的規模越小，其客戶的貧困程度越嚴重。小額信貸對目標客戶的覆蓋深度也稱貧困程度，體現了其社會價值。覆蓋對象越貧困，說明其社會意義越明顯（刁莉，黃孝武，程承坪，2009）（見表3）。但值得注意的是，即使是NGO小額信貸機構，其客戶覆蓋深度值也不可能趨于零。在財務可持續的要求下，RFI的覆蓋深度相比轉型前處于基本穩定，或者說出現了小幅度上移，都應該視為該目標的實現。

1. 轉型后，惠民公司的客戶覆蓋廣度顯著增加

從表3可以看到，轉型后的第一年，惠民公司的有效客戶數就已經超過5，000戶，達到5，687戶，比2008年增長34.00%；2010年底，有效客戶數為6，736戶，比2009年增長18.45%；2011年，有效客戶數保持穩步增長，年底該數量為7，686戶，同比增長14.10%，相比2008年增長81.10%。在貸款余額方面，2008年底僅為1，496.8萬元，2009年底則達到了3，815.3萬元，增加了154.90%；2010年底更是達到了7，057.64萬元，同比增長84.98%；2011年盡管增長幅度有所放緩，但年底貸款余額也逼近萬億元大關，達到9，534.30億元，同比增長35.09%，同時也是2008年的6.37倍。惠民公司客戶覆蓋的廣度明顯加強。

2. 轉型后，惠民公司的客戶覆蓋深度值確有上升，但總體來說還是保持在一個低水平上

同樣我們也可以從表3中看到該公司貸款服務覆蓋深度的變化。在轉型之前，除了2002年覆蓋深度達到0.38以外，其余基本上在0.20左右浮動，最高的是2003年的0.23，最低的則是2005年的0.17。完成轉型的當年，覆蓋深度為0.20，2009年、2010年及2011年分別為0.31、0.40、0.38。與此相類似的情況是位于尼泊爾的Nirdhan Utthan Bank。這家機構于1999年完成轉型，Fernando（2004）對其轉型后緊接著的1999年～2002年的覆蓋深度進行了計算，分別為0.27、0.26、0.31、0.36。他指出，Nirdhan Utthan Bank能保持在0.36以下這樣一個低覆蓋深度值是值得肯定的，這是一個轉型后在客戶覆蓋深度方面表現出積極影響的例子。從這個標準來看的話，盡管惠民公司覆蓋深度的數值有所增加，但還是處在一個低水平上，惠民公司的主要客戶還是低收入的群體。

五、簡要研究結論

綜上所述，完成轉型后的惠民公司有以下特征：

一是所有權結構明晰，治理結構也趨于科學、合理，為公司的后續發展奠定了基礎。所有權明晰使得權責利的歸屬問題迎刃而解，也從根本上解決了所有者缺位的現象。治理結構的改善不僅有利于決策的實施，同時也創建了良好的員工激勵機制。但要說明的是，公司7名董事中有3名有政府背景，公司的決策難免受到政府的干預。

二是資金來源的渠道增加，在很大程度上緩解了公司的融資難題。公司不再完全依賴捐贈，自主性得到極大提高。雖然這些資金來源多具有政策傾斜性，離實現資金來源的商業化還有差距，但是在轉型后的初期帶有政策傾斜的資金對于公司的長遠發展是有利的。

三是提供的非金融服務大大改善了當地農戶的生活。惠民公司提供的貸款服務解決了農戶燃眉之急，但是其提供的非金融服務如技術培訓、文娛、掃盲理財、農資購銷、婦幼保健不僅僅利于農戶的增收，還提高了他們的生活質量。

四是客戶覆蓋的廣度顯著增加，使更多的被傳統金融機構排斥的客戶能夠享受到小額信貸服務，從而提高收入，創造價值，這個目標的實現情況是非常值得肯定的。在客戶覆蓋深度方面，確實出現了覆蓋深度值上升的情況，但是上升的幅度很小，基本穩定在一個低水平上。在財務可持續的要求下，這樣的上升幅度是可以接受的。總的來說惠民公司基本實現了轉型目標，并未出現目標偏移的現象。

[注 釋]

① 寧夏農業綜合投資有限責任公司于2009年11月成立，國有獨資公司，是寧夏自治區為加快搭建三農投融資平臺的探索。

② 本文中，用人均貸款余額/人均GDP來近似表示覆蓋深度。

③ 通常每戶居民中只有一人借款，故這里人均貸款余額用年末貸款余額/有效客戶數來表示。

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（責任編輯：張丹郁）