我國資源稅改革的意義、問題與方向

[摘 要]偏低的資源稅單位稅額未能有效引導開采企業節約利用資源，是造成我國資源開采效率低下，資源浪費嚴重的重要原因。2010年6月1日，資源稅改革在新疆地區進行試點，將原油、天然氣資源稅由從量計征改為從價計征。文章首先從提高資源稅稅負與增加資源地區財政收入兩方面闡述資源稅改革的意義，對資源稅改革的深層次問題進行探討，提出資源稅改革的目標是增加資源開采者和資源使用者的成本，并最終促使企業提升資源開采效率。提出建立權利金制度是未來我國資源稅改革的主要方向。

[關鍵詞]資源稅改革；意義；問題；方向

[中圖分類號]F810.424 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2013）04-0073-04

一、資源稅改革的意義

我國現行資源稅是在1994年稅費制度改革時確立的，是為了體現國家權益、促進合理開發利用資源、調節資源級差收入而對資源產品征收的一種稅，實行從量定額征收。資源稅稅額高低取決于資源品銷售數量，而與資源利用效率、儲量消耗，環境影響等無關，不能充分體現資源的稀缺性。過低的資源稅征收標準未能有效引導開采企業保護資源，導致我國資源開采效率低下，資源浪費嚴重。2010年6月1日，財政部、國家稅務總局下發了《新疆原油天然氣資源稅改革若干問題規定》，將原油、天然氣資源稅由從量計征改為從價計征，明確資源稅按資源品銷售收入的5%征收，從而實現了資源稅與資源品價格的掛鉤，引導企業進一步合理開發利用資源。資源稅改革的意義體現在以下兩方面。

（一）資源稅改革有利于緩解油氣資源稅從量定額的計征方式與油氣高價格之間的矛盾，改變資源稅稅負水平過低問題

我國曾多次提高油氣資源稅單位稅額征收標準。1993年國務院出臺的《中華人民共和國資源稅暫行條例》規定，原油資源稅單位稅額征收標準為8元～30 元/噸，天然氣為2元～15 元/千立方米。2005 年財政部、國家稅務總局聯合發布的《關于調整油氣資源稅稅額標準的通知》將原油資源稅單位稅額標準調高至 14元～30 元/噸，天然氣調高至 7元～15 元/千立方米。盡管如此，國內原油資源稅收入的變化軌跡與價格的變動之間仍存在很大差異，見圖1。

可見，除2002年和2006年的原油資源稅收入增長幅度大于原油價格增長幅度外，其余年份的原油資源稅收入增長幅度均小于原油價格增長幅度，2003年、2004年和2008年甚至出現原油資源稅收入與原油價格變動方向相背離的現象。可見，資源稅從量定額征收，即按照每噸采出量征收固定金額的方式，雖具有簡便易行、征管費用相對較低等優點，但使資源稅喪失了自動調節資源級差收入的功能，使資源稅對資源品價格的變動喪失了彈性。資源稅從價計征后，資源稅與價格實現聯動，不僅可以引導資源開采企業進一步合理開發利用資源，還可以實現政府與企業風險利益共擔，資源品價格上漲時政府可以平抑開采企業的超額利潤，維護社會穩定；資源品價格下跌企業虧損時，開采企業可以獲得政府的隱形補貼，進而有效保護企業發展。

資源稅改革大大提高了在疆油氣資源開采企業的稅負水平，改變了資源稅稅負水平過低問題。資源稅改革試點之前，新疆地區原油資源稅的征收標準為30元/噸，若按目前國內原油4，000元/噸的平均價計算，從價5%的資源稅征收標準相當于從量200元/噸征收，是原水平的6倍～7倍。2009年，中石油在新疆地區共生產原油1，800萬噸、天然氣230億立方米，分別占其總產量的17.92%和 35.36%。新標準實施后，中石油每年在新疆地區要分別繳納36億元的原油資源稅和10.35億元的天然氣資源稅。

（二）油氣資源主要分布在我國中西部欠發達省份，資源稅改革有利于增加這些地區的財政收入，統籌區域經濟發展

資源稅作為一種地方稅種，其意義在于能夠使資源所在地分享到更多的資源開發收益，使治理污染，保護氣候及環境等活動有相應的經費補助，因此，資源型地方政府為擺脫當地財政困境而對資源稅寄予厚望。但從新疆地區來看，資源稅目前在地方財政收入中尚不具備主體稅種資格，1999年～2008年新疆地區資源稅收入占地方財政收入的比重見圖2。

1999年，新疆地區資源稅收入占地方財政收入的比重為3.39%，2000年之后有所上升，2002年達到4.37%，之后開始下降，到2008年只有3.02%。新疆作為我國的資源大省，資源稅改革在新疆試點后，新疆地區的財政收入大大增加，2010年新疆資源稅達到19.1億元，增長了232.3%。

但是，資源稅試點改革尚未根本解決資源有效開采、資源保護問題。首先，資源稅試點改革沒有充分考慮到不同企業在開采條件、資源利用效率等方面的差異，即便是同一企業在不同階段其開采條件、資源利用效率亦不同。其次，資源稅征收公式中沒有體現油氣品位、開采回采率系數等影響資源有效開采、資源保護的要素。雖然新疆的資源稅新政策中規定了三種情形的減征條件以鼓勵企業對低品位、難采資源的開采，以提高資源回采率等，但在實際征稅操作中，存在界定困難、易滋生腐敗尋租等問題。

二、資源稅改革的主要問題

（一）大幅度提高資源稅征收標準，勢必增加資源開采企業的稅負成本，成本的增加是否會導致企業難以承受，從而影響企業自身發展，不利于我國經濟增長

據測算，資源稅改革在新疆地區試點后，中石油的原油和天然氣將分別減利20億元和40億元左右，中石化將分別減利3.5億元和7億元左右。國泰君安研究報告指出，若由2010年年初在新疆地區從價5%計征油氣資源稅，按原油價格80美元/桶計算，2010年中石油、中石化稅前利潤將分別下降2.21%和1.28%。國信證券研究報告認為，新疆地區油氣資源從價5%征收資源稅，在原油價格70美元/桶的情況下，中石油和中石化每股盈利將分別下降0.01元和0.01元；如果資源稅改革推廣至全國，中石油每股盈利將下降0.12元，中石化每股盈利將下降0.05元。高盛的最新報告更為明確的指出，新疆地區從價5%計征油氣資源稅，2010年～2012年間，中石油每年每股盈利將減少4%，中石化每年每股盈利將減少1%～2%；如果資源稅改革推廣至全國，2012年中石油每股盈利將減少17%，中石化將減少8%。兩大油氣生產商的盈利能力均將受到明顯沖擊。

2009年，我國共生產原油1.89億噸，凈進口原油卻高達1.99億噸，原油進口依存度首次超過50%的警戒線，達到51.29%。中石油、中石化是保障我國油氣生產供應的主力軍，擔負著重大的國家戰略責任。國內大型油氣生產商只有具備足夠的實力和再發展能力，才能保障油氣資源的安全，才能實施海外收購。資源稅改革后，油氣企業的負擔水平必然加重，其國際競爭能力和未來經濟發展勢必受到影響。

（二）資源開采企業的稅負成本是否會最終轉嫁給消費者，造成消費者剩余的減少，產生過多的經濟壓力

根據經濟學理論，企業成本是否增加主要依據企業將增加的稅負最終轉嫁給消費者的能力，以及企業能否通過其它方面成本的降低來對沖稅額增加帶來的影響。資源稅改革后，資源企業應繳納的資源稅稅額大幅增加，資源企業的資源稅稅負轉嫁能力取決于資源產品價格的市場化程度：如果資源產品價格尚未市場化，資源產品價格受到政府的行政控制，資源稅的轉嫁就很難取得成功；如果資源產品的價格更多的取決于國際市場價格，資源稅也不一定能夠進行轉嫁，因為資源品的使用者可以采用進口替代的方式；如果資源產品價格已經市場化，則資源稅能否轉嫁就取決于資源開采企業的市場定價能力，定價能力越強，資源稅轉嫁的程度就越大。在我國，原油價格已經和國際市場接軌，國內原油價格完全取決于國際市場原油價格，所以原油資源的資源稅完全由原油開采企業承擔，不會轉嫁給下游企業以及消費者。天然氣的價格則是由政府指導定價，沒有完全實現市場化，天然氣資源的資源稅能否轉嫁給下游企業涉及到天然氣企業和政府之間的利益博弈。我國煤炭市場基本已經市場化（電煤除外），資源稅成本的提高就很容易轉嫁給下游企業及消費者。根據對煤炭行業的研究，如果資源稅上調10%，煤炭價格的上漲幅度會高達20元～100元/噸，原煤資源稅一旦提高，將導致采煤企業將資源稅完全轉嫁給下游企業及消費者，并不會通過企業開采效率的提升來降低開采成本。

資源稅改革的最終目標是為了改變目前資源企業開采的低效率，也就是說通過稅制來促進企業開采效率的提高，而不是通過價格提高來轉移成本。目前的資源稅改革方案是否能實現最終目標還很難確定。國內原油價格和國際市場基本完全接軌，在其他稅費不變的情況下，原油資源稅的提高會促使原油開采企業提高自身效率。但是，我國的原油開采行業基本是壟斷行業，壟斷部門會通過各種游說，促使政府提高產品價格，減少資源稅提高帶來的影響。并且，現階段我國原油供需平衡適度偏緊，原油開采行業中的壟斷央企，會很容易地通過降低其他稅費等優惠政策抵消資源稅提高帶來的成本增加。國內天然氣價格還未實現市場化，國家在制定政策時已充分考慮了中央政府和地方政府，政府和企業之間的各種利益關系。在資源稅試點改革方案公布之前，國家發改委宣布國產陸上天然氣出廠基準價格每千立方米提高230元，部分資源稅就通過價格對下游企業進行了轉嫁，以天然氣為原料的尿素和甲醇等化肥企業的原料成本將上升12%至15%，化肥企業進一步將成本轉嫁給最終消費者。另外，天然氣價格的市場化改革正在進行，天然氣的價格還會進一步提高，天然氣的資源稅轉嫁也將會更容易。

總體上說，資源稅由從量改為從價計征，提高資源稅稅負，并不能實現資源稅改革的最終目標。資源品價格的提高會促使下游企業以及最終消費者提高資源品的利用效率，但并不能提高資源企業的開采效率，資源浪費的問題仍然很嚴重。

三、資源稅改革的主要方向

從理論上說，資源稅改革的主要方向是增加資源開采者、使用者的成本，進而促使資源開采企業提升自身開采效率，而不是通過價格來轉嫁成本。只有建立和完善資源轉讓的市場化交易機制，完善資源有償使用制度，使資源開采者通過市場化的手段去獲取資源和利用資源，資源開采者才會更加有效的開采資源，資源浪費現象才會減少。

在國外，通常以權利金來體現資源所有者權益，并將其在資源價格中進行充分體現。權利金是資源所有權人向礦業權人因開采資源而收取的費用，它調整的是資源所有權人同礦業權人之間的法律關系和經濟關系，礦業權人只要進行開采就必須繳納。目前多數國家采取從價計征或從量計征方式征收權利金，還有一些國家按照采礦企業利潤的一定比例計征，并且根據礦種和品味的不同而采用不同的權利金費率。從對所有資源不分優劣普遍征收權利金，可以看出權利金包含了對資源稀缺租的征收；而根據礦種和品味的不同而采用不同的權利金費率，可以看出權利金還包含對李嘉圖級差地租的征收。

當前國內對建立權利金制度的呼聲很高，眾多學者建議合并資源稅和礦產資源補償費，或者取消資源稅，留下礦產資源補償費，或者留下資源稅，取消礦產資源補償費。筆者認為，不管采用哪種方案，關鍵要在借鑒國外權利金制度的基礎上，理順租、稅、費之間的關系，現行哪些稅費具有權利金的性質，哪些不具有，從而避免重復征收，進而保證權利金的合理征收。國外的研究機構在研究我國礦產資源稅費體制時，也多將礦產資源補償費視為權利金。盡管礦產資源補償費從征收主體、征收對象、征收的用途來看，類似于權利金，但是礦產資源補償費更多的像一種反映普遍征收稀缺租的權利金，而資源稅更好的反映了權利金對稀缺租和級差地租的征收。因此，資源稅同權利金在更大程度上存在重合交叉的部分，應是我國資源稅未來改革的主要方向。

權利金制度為我國完善資源有償使用制度提供了一個很好的借鑒，但是根據我國目前的國情，如何建立適合的權利金制度仍有很多問題需要解決。其一，在考慮權利金費率時，需要考慮到經濟社會發展水平、礦業發展狀況、礦產種類、國際通行慣例、國家礦業政策等因素，以及評估這些因素對權利金費率的影響；另外，權利金的征收肯定要根據礦產資源的價值來確定，如何評估資源的價值問題，是確定權利金費率的一個關鍵因素，目前我國在資源價值評估方面還存在著嚴重缺陷。其二，我國目前在稅費征收、管理、使用體制上存在著很多弊病，如何確定我國權利金的征收機關、使用范圍、使用方向等也有問題。其三，如何在權利金制度中去體現資源開采的環境成本是另一個需要考慮的問題，也就是說設計的權利金制度要能起到保護資源、減少污染、實現可持續發展的作用。

[注 釋]

① 由于國內原油價格已經與國際原油價格接軌，此處用國際原油價格反映國內原油價格的變動。

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（責任編輯：李 萌）