土地審計重點初探

土地審計就是以促進上述土地管理任務的實現為目標，對政府及其所屬部門土地政策法規執行情況以及相關資金的征收管理使用情況為內容，開展的審計和審計調查。筆者從地方審計機關的角度，談一點個人對土地審計內容和重點的認識，與同行們探討。

一、土地資源管理審計

（一）土地利用總體規劃和年度計劃中審計應關注：

1.審批權限。省一級土地利用總體規劃由國務院批準，省會城市及100萬人口以上城市（全國共84個城市）的土地利用總體規劃由國務院批準，其他由省批準，鄉鎮規劃可以經省政府授權后，由地市批準。土地利用年度計劃的審批權限同上。由此，也明確了對規劃的調整也需原審批單位批準。也就是說，縣（市區）的土地利用總體規劃和年度計劃都要經過省政府審批。審計中要關注有無越權修改、調整規劃計劃的問題；2.城市建設用地范圍。規劃確定后，具體建設項目需要使用土地的，除能源、交通、水利、礦山、軍事設施外，必須依法申請使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內的國有建設用地。審計中要注意查找有無在規劃建設用地范圍外開發建設的問題，比如，是否在規劃范圍外設立開發區，圈占土地的問題；3.與土地調查制度和土地統計制度相結合，考核規劃計劃完成情況。如有的城市因預征地等原因，造成土地調查、統計情況嚴重不實，土地利用規劃與計劃形同虛設。

（二）耕地占補平衡制度中審計應關注：

1.占補平衡的責任主體。①市（縣）政府為實現總體規劃，在城市規劃建設用地范圍內占用耕地的，責任主體在市（縣）政府；②在村莊、集鎮規劃建設用地范圍內占用耕地的，責任主體在用地的農村集體經濟組織或村民委員會，具體由鄉鎮政府負責組織；③單獨選址獨立工礦用地，占用耕地的，責任主體在項目單位；2.耕地開墾費的征集、管理、使用。對單獨選址項目，無條件自行補充耕地的要繳納耕地開墾費。市（縣）政府若在本行政區域內無耕地后備資源可開發整理，則可按規定繳納耕地開墾費，由所屬的省、自治區、直轄市人民政府負責在本行政區域內統籌安排開發整理補充耕地。耕地開墾費標準由省級政府制定，實行專戶儲存，專款專用，專項用于土地開發整理。審計中，要關注耕地開墾費的征收管理使用情況，只能用于耕地開墾。在現階段，各地的具體操作中還有購買指標的現象。有的地方無法實現占補平衡，為了使用耕地，到有指標的地方購買，該項資金實際也是耕地開墾費；3.使用耕地開墾費進行補充耕地的項目。要按照項目管理要求，引入競爭機制，采取招投標的辦法。審計要關注項目建設程序的合規性、資金使用的真實合法效益性，以及新開墾耕地的質量是否達到要求。

（三）新增建設用地有償使用費制度中審計應關注：

1.繳費主體是市、縣政府。其征繳與用地單位是否以有償方式取得新增建設用地的土地使用權無關；2.資金全額繳納國庫。按規定，有償使用費按照標準征收后，30%上繳中央，70%上繳省，列入基金預算。關注有無未入國庫而是專戶征管，以及應收不收、不及時足額繳庫、違規減免，越權或不按規定審批等問題。該項費用可從土地出讓收入等財政性資金中列支。有的地方向用地方收取了該項費用，實際應該屬于亂收費或擅自批地的行為；3.繳費范圍。一是城市規劃建設用地范圍內新增建設用地（含農用地和未利用地）；二是單獨選址的新增建設用地；三是水庫移民遷建用地超出原建設用地面積的。特別要注意因違法批地等實際發生的新增建設用地要繳納此項費用；4.使用管理的規定。從2007年1月1日起，專項用于基本農田建設和保護、土地整理、耕地開發等開支。審計要關注土地整理項目實施過程中有無擅自變更項目預算，超項目支出范圍或超預算標準開支，截留和挪用項目資金等違法違紀行為。

（四）基本農田保護制度

要根據與省政府簽訂耕地保護目標責任狀的耕地保有量，依據第二次土地調查基本農田調查上圖成果、基本農田保護情況匯總表、農村土地利用現狀二級分類面積匯總表的數據等，審計基本農田保護政策執行情況。關注除法律規定的國家重點建設項目之外的非農建設占用基本農田；以退耕還林為名，將平原（平壩）地區耕作條件良好的基本農田納入退耕范圍，違反土地利用總體規劃隨意減少基本農田面積；占用基本農田進行植樹造林，發展林果業；以農業結構調整為名，在基本農田內挖塘養魚和進行畜禽養殖，以及其他嚴重破壞耕作層的生產經營活動；占用基本農田進行綠色通道和綠化隔離帶建設。

二、土地征收補償、審批審計

（一）土地征收補償中審計重點關注：

1.征地是否經過合法審批，是否由國土部門組織實施，是否執行兩公告一登記制度；2.是否嚴格按照批準的征地方案進行征地，補償安置方案是否達到標準，有無未經批準違規征地（包括預征地），有無突破方案多征地；3.征地補償費是否及時足額撥付，有無侵占、挪用個人的征地補償費用和其他有關費用；4.關注失地農民的安置情況，補償安置款是否落實到村組和農戶手中。

（二）用地審批中審計重點關注：

1.審批權限。農轉用審批權限主要是在國務院和省政府批準，其中國務院批準的建設項目以及省政府批準的基礎設施項目的農轉用審批權在國務院，其余在省政府，但鄉村企業、農村公共設施、公益事業和農民宅基地的農轉用由省政府授權市政府審批。征地審批權限，在國務院和省政府兩級。其中征收基本農田、基本農田外超過35公頃的耕地和超過70公頃的其他土地要由國務院審批。在同時存在農轉用審批和征地審批時，其中農轉用需國務院審批的征地也一同審批。對于農轉用可由省政府審批而征地需國務院審批的，一些地方會采取化整為零、調整基本農田等規避國務院審批；2.農轉用和土地征收是否經依法審批，有無未批先用、以租代征等非法用地；3.申報材料是否真實，有無弄虛作假調整基本農田和項目占用耕地的情況；4.是否按批復的內容執行，有無少批多征、多用。

三、土地出讓、劃撥、轉讓審計

（一）土地出讓中審計重點關注：

1.協議出讓是否低價出讓或違規減免地價。按規定協議出讓不得低于協議出讓最低價，如未制定協議出讓最低價，參照基準地價的70%，或新增建設用地的土地有償使用費、征地（拆遷）補償費用以及按照國家規定應當繳納的有關稅費之和；2.招拍掛出讓的真實性。從2007年7月1日起，工業用地納入了招拍掛的范圍，有無通過虛假協議出讓工業用地規避招拍掛的行為。商住用地招拍掛是否真實。特別是用“以土地換項目”進行城市建設，可能規避了招拍掛出讓土地使用權而將經營性土地直接協議出讓，或通過虛假招拍掛的方式出讓經營性土地；3.土地一級開發運作是否規范，成本是否真實，有無借用收購儲備名義牟利；4.招拍掛程序是否規范，有無設定門檻、暗箱操作或先簽協議等搞虛假招拍掛，有無低價出讓國有土地使用權；5.用地方是否按規定用途使用土地、有無擅自提高容積率等應補繳出讓金的行為；工業用地建設是否符合國家控制指標，如在工業廠區建成套住宅、專家樓、賓館、招待所等；6.土地出讓是否由市、縣人民政府土地管理部門組織實施，有無鄉鎮擅自出讓的行為。

（二）土地劃撥審計應關注：

1.是否存在超范圍劃撥土地的情況；2.劃撥土地入市是否辦理手續。主要是對外出租（收土地收益金）、未辦理出讓手續轉讓或改變用途為經營性用地，未進行招拍掛。

（三）土地轉讓應關注是否符合下列條件：

1.按照出讓合同約定已經支付全部土地使用權出讓金，并取得土地使用權證書；2.按照出讓合同約定進行投資開發，屬于房屋建設工程的，應完成開發投資總額的百分之二十五以上；屬于成片開發土地的，依照規劃對土地進行開發建設，完成供排水、供電、供熱、道路交通、通信等市政基礎設施、公用設施的建設，達到場地平整，形成工業用地或者其他建設用地條件。

（四）作價出資入股

主要涉及企業改制、資產重組和處置；關注國有資產流失及潛在流失風險，以及違規資本運作如高估價值用于貸款融資等。

（五）以租代征

“以租代征”農民集體土地，擅自將農用地轉為建設用地，規避了農用地轉用審批和土地征收審批手續，同時，這種行為還規避了進行征地補償安置、履行耕地占補平衡和繳納新增建設用地土地有償使用費的法定義務。主要涉及未經批準使用土地，由鄉村以租賃的名義簽訂長時間的合同，給單位和個人用于非農建設。

（六）土地辦證

重點是辦證土地的真實性、出讓的合法性。關注有無用并不存在的土地辦理土地證、通過虛假出讓等行為辦理土地證用于貸款，以及是否足額繳納出讓金再辦理土地證，有無按繳納出讓金的比例分割辦證的現象。

四、土地出讓金、土地整理資金管理使用審計

（一）土地出讓金審計應重點關注：

1.征收不力，未能及時足額收繳出讓金。包括違規減免、返還出讓金（以招商引資等各種名義）、用地單位拖欠出讓金（土地使用權證是否發放）、實物或債務抵頂出讓金（造成出讓金流失）、虛增或違規擴大土地開發成本（包括補償性支出和開發性支出等）造成少繳出讓金，以及未經集體決策同意受讓方分期繳納時間超過一年或首次繳納比例低于全部土地出讓價款50%的行為；2.未全額繳入金庫。包括財政或其他部門設置過渡戶、坐支出讓金等行為。如“以土地換項目”的方式換給開發商的土地未繳納出讓金而直接換成了工程項目，造成應繳納出讓金的體外循環和固定資產投資脫離計劃控制；3.違規使用出讓金。包括擠占挪用，坐支、出借出讓金，在成本內列支城市建設支出，平衡預算等；4.少提專項資金，提取的專項資金未交專戶或未專款專用；5.通過低價評估降低底價，少征出讓金；6.少征契稅。根據國家稅務總局的規定，減免出讓金不能減免契稅；7.財政、國土部門多提業務費。

（二）土地開發整理資金應關注：

1.項目招投標不合規，完工后未經社會中介機構審計和財政部門批復；2.違規撥付工程資金。包括首期撥款高于20%、預留工程施工費低于10%等；3.項目調整未經省級或原批準單位批準。

（作者單位：宜春市審計局）