不斷加強(qiáng)和規(guī)范政府投資審計

近年來，隨著國家固定資產(chǎn)投資規(guī)模的擴(kuò)大，各級審計機(jī)關(guān)加大了政府投資項目審計力度，發(fā)揮了節(jié)約政府資金、遏制建設(shè)領(lǐng)域腐敗、促進(jìn)項目管理、保證投資效果等作用，取得了良好的社會效果，但在開展此項工作的同時也暴露出一些不夠規(guī)范的問題，隱藏著極大的風(fēng)險，制約了投資審計的健康發(fā)展。進(jìn)一步加強(qiáng)和完善政府投資審計工作，對促進(jìn)依法行政、依法審計具有積極的現(xiàn)實意義。

政府投資審計是國家審計機(jī)關(guān)依據(jù)《中華人民共和國審計法》及其實施條例、《審計機(jī)關(guān)國家審計準(zhǔn)則》等法律、法規(guī)，以投資活動為主線對參與建設(shè)活動的設(shè)計、建設(shè)、監(jiān)理、施工、材料供應(yīng)等諸多單位和環(huán)節(jié)實施全過程監(jiān)督控制，對固定資產(chǎn)投資立項的合法性、建設(shè)資金來源和使用的合理性、竣工投產(chǎn)后的效益性進(jìn)行審計監(jiān)督，從而最大限度地保障國家建設(shè)項目資金的真實、合法和效益，促使投資單位嚴(yán)格履行基本建設(shè)程序，遵守國家有關(guān)基本建設(shè)法規(guī)，制止盲目建設(shè)，減少損失浪費，起到防患未然的作用，以發(fā)揮審計監(jiān)督職能的一種行政執(zhí)法行為。但是在政府投資審計發(fā)展過程中還存在審計程序不合法、審計內(nèi)容不全面、手段單一、人才結(jié)構(gòu)不合理等突出問題。

一是審計程序不合法。政府投資審計是審計法規(guī)定的法定審計，《審計法》第二十二條規(guī)定“審計機(jī)關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計監(jiān)督”，同時，《審計法》還規(guī)定，審計機(jī)關(guān)根據(jù)審計項目計劃確定的審計事項組成審計組，并應(yīng)當(dāng)在實施審計三日前，向被審計單位送達(dá)審計通知書；遇有特殊情況，經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)，審計機(jī)關(guān)可以直接持審計通知書實施審計。審計機(jī)關(guān)按照審計署規(guī)定的程序提出審計機(jī)關(guān)的審計報告，在法定職權(quán)范圍內(nèi)作出審計決定或者向有關(guān)主管機(jī)關(guān)提出處理、處罰的意見。也就是說，政府投資審計項目必須列入審計機(jī)關(guān)年度審計工作計劃，出具審計通知書，審計完成后必須出具審計報告，對違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行為，依法應(yīng)當(dāng)給予處理、處罰的，還應(yīng)當(dāng)下達(dá)審計決定。但是有的審計機(jī)關(guān)在具體操作過程中，上述法定程序沒有得到很好執(zhí)行，還存在不列入審計機(jī)關(guān)年度計劃、不出具審計通知書、不出具審計報告或不下達(dá)審計決定等違法行為。有的地方政府要求審計機(jī)關(guān)在投資項目的各個環(huán)節(jié)介入審計，把審計看作是項目建設(shè)的參與者，處處依賴審計，事事要求審計人員參與，一些重大事項甚至直接請審計人員決策、定奪。在當(dāng)前的司法實踐中，因政府投資審計程序不規(guī)范、不統(tǒng)一問題而涉訴的審計機(jī)關(guān)，其敗訴的幾率相當(dāng)高。

二是審計內(nèi)容不全面。為進(jìn)一步加強(qiáng)政府投資項目審計工作，規(guī)范政府投資項目審計行為，提升政府投資審計質(zhì)量和成效，充分發(fā)揮審計保障國家經(jīng)濟(jì)社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能，審計署制發(fā)了《政府投資項目審計規(guī)定》，規(guī)定審計機(jī)關(guān)政府投資審計重點審計以下內(nèi)容：履行基本建設(shè)程序情況、投資控制和資金管理使用情況、項目建設(shè)管理情況、有關(guān)政策措施執(zhí)行和規(guī)劃實施情況、工程質(zhì)量情況、設(shè)備、物資和材料采購情況、土地利用和征地拆遷情況、環(huán)境保護(hù)情況、工程造價情況以及投資績效情況。除重點審計上述內(nèi)容外，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注項目決策程序是否合規(guī)，有無因決策失誤和重復(fù)建設(shè)造成重大損失浪費等問題；應(yīng)當(dāng)注重揭示和查處工程建設(shè)領(lǐng)域中的重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟(jì)犯罪線索，促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)；應(yīng)當(dāng)注重揭示投資管理體制、機(jī)制和制度方面的問題。當(dāng)然，在具體到某一個項目審計時，根據(jù)項目的特點和具體情況上述審計內(nèi)容會有所側(cè)重，但主要的諸如建設(shè)程序、投資控制和資金管理使用情況、項目建設(shè)管理情況、有關(guān)政策措施執(zhí)行和規(guī)劃實施情況、設(shè)備、物資和材料采購情況、土地利用和征地拆遷情況、工程造價情況不可或缺。審計署也要求各級審計機(jī)關(guān)更加注重工程質(zhì)量情況和環(huán)境保護(hù)情況的審計，在真實性、合法性審計的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)更加注重檢查和評價政府投資項目的績效，逐步做到所有審計的政府重點投資項目都開展績效審計。但是相當(dāng)一部分審計機(jī)關(guān)在政府投資審計中，片面理解或各取所需，有的只進(jìn)行財務(wù)收支審計，有的單純做工程結(jié)算審計，還有部分審計機(jī)關(guān)對審計職能缺乏準(zhǔn)確的定位，美其名曰創(chuàng)新，幾乎項目建設(shè)的每個階段，每個環(huán)節(jié)，都可以看到審計人員的身影，直接介入招標(biāo)、預(yù)算編制、價格確定、變更簽證等，混淆了項目單位的管理職責(zé)、中介機(jī)構(gòu)的審核職責(zé)與審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)。使審計機(jī)關(guān)既當(dāng)運動員、又當(dāng)裁判員，審計的獨立性受到影響，增加了審計風(fēng)險。

三是審計技術(shù)方法單一。目前投資審計范圍廣泛性、審計對象復(fù)雜性，需要有豐富的審計技術(shù)和手段，如果僅局限于對資料的核查、采用常規(guī)的取證手段，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)審計的需要。近年來雖然引入了計算機(jī)的技術(shù)方法，利用項目單位數(shù)據(jù)庫的相關(guān)資料導(dǎo)入AO進(jìn)行檢索、分析，或是利用各種造價軟件對造價進(jìn)行復(fù)算，只不過是減輕了人工檢查、復(fù)算的工作量。對其他領(lǐng)域的相關(guān)技術(shù)尚未全面引入政府投資審計工作中，也沒有與傳統(tǒng)審計領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)相結(jié)合，形成一種組合創(chuàng)新。以審計隱蔽工程簽證為例，大量工作需要通過現(xiàn)場踏勘核實資料反映事項的真實性及數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，而由于審計機(jī)關(guān)并非專業(yè)的檢測機(jī)構(gòu)，由于時間的限制，現(xiàn)場踏勘時除常規(guī)的的測量、清點、計算外并無其他特殊工具及先進(jìn)手段，因此對于大量隱蔽工程的數(shù)據(jù)（如地基加固、河塘回填等）及部分非實體參數(shù)的數(shù)據(jù)（如材料的強(qiáng)度、配合比等）均難以通過有效的手段加以核實，而對于一些為實體施工而增加的施工措施，由于一旦施工完畢后就無法復(fù)原其本來面目，更是難以辨別其真?zhèn)巍?/p>

四是人才結(jié)構(gòu)不合理。審計水平高低與審計質(zhì)量好壞成正比，與審計風(fēng)險成反比。一方面當(dāng)前審計人員的專業(yè)知識不足，經(jīng)驗和能力缺乏。工程審計涉及的面很廣、政策性強(qiáng)、技術(shù)難度大，專業(yè)性很強(qiáng)。不同性質(zhì)不同規(guī)模、不同地點的建設(shè)工程各具特色，專業(yè)水平要求高，審計人員單獨完成審計工作相當(dāng)困難。另一方面由于工程審計人員缺乏，個別審計機(jī)關(guān)只有一兩個工程審計人員，存在一人審到底、一人說了算、一人拍板、一人決定的弊端。個別審計人員沒有保持應(yīng)有的職業(yè)關(guān)注，對審計過程中發(fā)現(xiàn)的疑點未進(jìn)行深入或擴(kuò)大范圍的審查，直接導(dǎo)致審計風(fēng)險的產(chǎn)生。個別審計人員長期與工程老板打交道，面臨的誘惑很多，在處理同被審計單位的關(guān)系時不夠慎重，違反審計程序、審計規(guī)范、審計紀(jì)律等規(guī)章制度，造成詢私舞弊、隱瞞審計情況。再者近幾年政府投資項目規(guī)模較大，任務(wù)重與審計力量不足的矛盾比較突出，引入社會中介機(jī)構(gòu)審計也是目前通行的做法。但部分社會中介機(jī)構(gòu)為了得到審計業(yè)務(wù)，追逐企業(yè)利潤，盲目降低投標(biāo)報價，致使不合理低價中標(biāo)，審計質(zhì)量也就根本無法保障。另外社會中介機(jī)構(gòu)人員流動性大、人員的業(yè)務(wù)水平和人員構(gòu)成良莠不齊，加大了審計機(jī)關(guān)對審計質(zhì)量監(jiān)管的難度，潛在風(fēng)險急劇擴(kuò)大。

固定資產(chǎn)審計具有政策性強(qiáng)、技術(shù)要求高、業(yè)務(wù)知識涉及面廣的特點，為加強(qiáng)和規(guī)范政府投資審計行為，提高工作效率、保證審計質(zhì)量，防范審計風(fēng)險，提出如下建議：

一、健全法規(guī)體系，出臺審計操作規(guī)范。目前的審計機(jī)關(guān)開展政府投資審計所依據(jù)的一些法規(guī)和規(guī)范已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，因此必須加強(qiáng)法治化建設(shè)，為政府投資項目審計創(chuàng)造良好的執(zhí)法環(huán)境。審計署出臺了《政府投資項目審計管理辦法》以加強(qiáng)對政府投資項目審計管理，規(guī)范政府投資項目審計行為，提高審計質(zhì)量。在此基礎(chǔ)上，地方審計機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行深入調(diào)研和廣泛聽取意見，盡快出臺適合各地實際情況的政府投資項目審計法規(guī)和規(guī)范。這些法規(guī)和規(guī)范應(yīng)該明確政府投資審計的程序、內(nèi)容及重點，突出規(guī)范審計程序，列明各種政府投資審計項目必需的程序，包括審計機(jī)關(guān)外部協(xié)調(diào)的程序，也包括審計機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的程序；要突出審計人員不得參加影響審計獨立性的活動，不得參與被審計單位的管理活動，不應(yīng)作為建設(shè)項目的參與者、執(zhí)行者簽署任何文件；強(qiáng)調(diào)審計內(nèi)容是對政府投資項目從立項設(shè)計到竣工決算的一系列活動，包括設(shè)計、概算、預(yù)算、招投標(biāo)、施工、監(jiān)理、竣工決算等內(nèi)容的審計監(jiān)督。

二、合理配置資源，創(chuàng)新審計技術(shù)方法。打鐵還需自身硬，人員素質(zhì)的高低是做好審計工作永恒的話題。人員素質(zhì)不僅指審計人員的思想道德素質(zhì)，要有無私奉獻(xiàn)、不畏困難、敢于碰硬的工作作風(fēng)，還有過硬的業(yè)務(wù)素質(zhì)。業(yè)務(wù)素質(zhì)的積累源自于不斷的學(xué)習(xí)和實踐，對固定資產(chǎn)投資審計而言，我們一方面希望審計人員具有綜合知識，了解建設(shè)項目建設(shè)的全部過程，熟悉國家建設(shè)項目的法律、法規(guī)，精通工程專業(yè)技術(shù)，是復(fù)合型審計人才；一方面又不可能要求所有的審計人員都是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，要求審計人員對各類工程專業(yè)知識均熟練掌握。因此要加強(qiáng)對審計人員的針對性培訓(xùn)實踐，有效整合審計資源，根據(jù)項目的重要性程度及專業(yè)特點，合理配置專業(yè)技術(shù)力量。要立足審計實踐需要，積極探索審計技術(shù)創(chuàng)新。審計技術(shù)創(chuàng)新在提升審計成果水平、拓展審計手段、提高審計工作效率、增加審計的權(quán)威和公信力方面大有作為。要建章立制，確保創(chuàng)新工作有章可循、規(guī)范有序。在審計實踐中通過借助高校和科研單位智力資源或社會力量合作開展技術(shù)創(chuàng)新等模式，為審計技術(shù)創(chuàng)新提供有力的組織保障。針對技術(shù)創(chuàng)新特點制定有針對性的考核激勵機(jī)制，充分調(diào)動審計人員技術(shù)創(chuàng)新的積極性。進(jìn)一步加大審計技術(shù)創(chuàng)新的資金投入，從多方面為審計技術(shù)創(chuàng)新提供經(jīng)費保障。

三、完善內(nèi)控制度，強(qiáng)化審計問責(zé)制度。質(zhì)量是審計項目的靈魂，加強(qiáng)對審計質(zhì)量的控制，既是防范審計風(fēng)險的內(nèi)在舉措，又是其根本目的所在。為了加強(qiáng)全員、全過程審計質(zhì)量控制，明確審計責(zé)任，在固定資產(chǎn)投資審計中，針對審計質(zhì)量責(zé)任、審計職業(yè)道德、審計人力資源、審計業(yè)務(wù)執(zhí)行、審計質(zhì)量監(jiān)控五個要素建立有效的審計質(zhì)量控制制度，并通過審計業(yè)務(wù)質(zhì)量檢查等方式對審計質(zhì)量控制制度的建立和執(zhí)行情況進(jìn)行檢查和評估。此外，審計組成員、審計組主審、審計組組長、審計機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門、審理機(jī)構(gòu)、總審計師和審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)充分履行各自的工作職責(zé)，通過分級質(zhì)量控制，多道程序把關(guān)，有效防范審計風(fēng)險，促進(jìn)審計質(zhì)量的提高。對于審計人員泄露審計期間知悉的被審計單位秘密，造成重大社會影響；存在重大違規(guī)問題和案件線索，審計人員應(yīng)當(dāng)查出而未能查出、應(yīng)當(dāng)報告而未報告、應(yīng)當(dāng)處理處罰而未處理處罰以及違返黨風(fēng)廉政建設(shè)規(guī)定、審計紀(jì)律，造成重大社會影響的，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制，追究相關(guān)人員責(zé)任。（作者單位：江西省審計廳）