站在“羊背”上的思考

澳大利亞的績效審計萌芽于20世紀80年代初，90年代初正式提出績效審計概念。目前聯(lián)邦審計署績效審計已占到全部審計項目的80%，州審計署一半以上，平均花費資源和取得成果都接近50%，在社會上的影響遠勝于傳統(tǒng)的財務(wù)審計。各內(nèi)審機構(gòu)也在積極探索開展績效審計，項目比重不斷擴大。審計署編制了比較全面的績效審計指南，《審計長法》對績效審計的對象、組織方式、報告征求意見、報告發(fā)送范圍等進行了明確規(guī)定。績效審計就是要形成一種意見，評價所采取的措施在機構(gòu)內(nèi)部達到什么水平，涉及的范圍、功能是否被有效管理和發(fā)揮，是否達到一種有效的結(jié)果。

澳大利亞對政府績效審計非常重視，民眾對審計報告關(guān)注度高，維多利亞州審計署每年都要安排30個以上的績效審計項目。如2011年安排了29個主要是社會關(guān)注度比較高的政府部門、企業(yè)和基建投資項目。其確定項目（選題selecting topics）必須向全體選民公布，征求意見。選題來源一是議會年度安排的重要資金項目、二是民眾關(guān)注度高的事項及部門、三是議會認為政府實施的重點項目執(zhí)行情況。議會和審計署對選擇項目有周密的程序，平時大量收集數(shù)據(jù)并相互比較和篩選，并對潛在選題在審計署內(nèi)部就其重要性和可行性進行自由和充分的討論，并與相關(guān)部委溝通、反饋。澳大利亞政府績效審計的發(fā)展值得我們思考和借鑒。

一、建立績效評價指標庫，提高審計公告力度

1.建立績效審計評價指標庫。澳大利亞的審計機關(guān)在進行績效審計評價時，審計機關(guān)本身不規(guī)定評價標準，不設(shè)計評價指標，一般通過數(shù)據(jù)分析和采用各行業(yè)各部門現(xiàn)有的技術(shù)標準或指標進行評價，以保持審計評價的獨立性和公正性。目前，國內(nèi)的績效審計評價中碰到的最大困難就是如何尋找合適的評價指標。很多行業(yè)有自己的評價指標或已制定的技術(shù)標準，但在審計機關(guān)需要對其進行績效評價時，審計人員因不熟悉該行業(yè)的情況，往往難以找到合適的指標，對于該行業(yè)是不是已有技術(shù)標準也不清楚，因此審計機關(guān)有必要建立統(tǒng)一的績效審計評價指標庫。指標庫對國內(nèi)所有審計機構(gòu)開放，績效審計人員可以按照需要到指標庫里尋找和選用，這樣能大大提高審計效率，也有利于審計質(zhì)量的提高。

2.加速審計報告公開進程。澳大利亞經(jīng)驗告訴我們，公開審計結(jié)果，有利于社會公眾對政府機構(gòu)的績效和改進情況進行監(jiān)督。以我國審計工作發(fā)展現(xiàn)狀結(jié)合國外審計經(jīng)驗，我國應(yīng)加快落實“五年規(guī)劃”提出的審計結(jié)果公告制度，將所有審計結(jié)果，除涉密內(nèi)容和不宜對外披露內(nèi)容外全部對社會公告。例如：可采取在報刊上公布內(nèi)容摘要、在網(wǎng)站公布全文等方式，大力加強審計部門網(wǎng)站建設(shè)，將其建成審計信息資源庫，成為審計部門聯(lián)系其他相關(guān)單位和社會公眾的橋梁。

二、突出績效審計選題，圍繞社會關(guān)注熱點

在澳大利亞績效審計過程中，預(yù)備階段就是進行績效審計的選題，確定審計的范圍和內(nèi)容。在選擇審計項目時，主要從兩個方面來考慮：一是預(yù)料可以通過審計在提高責任性、經(jīng)濟性、效率性和效果性方面最大程度地增加其價值的行為；二是在可獲得的審計資源限制下保證適當?shù)母采w面。結(jié)合我國當前開展績效審計的實際，在選題時應(yīng)注重以下幾個方面：

一是要突出重點。開展績效審計應(yīng)注意突出重點，緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展中的焦點問題、群眾關(guān)注的熱點問題、公共管理中的難點問題，突出對重點部門、重點資金和重點問題的審計，如對本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展及環(huán)境保護有很大影響、事關(guān)群眾切身利益、資金規(guī)模較大的建設(shè)項目、公共設(shè)施、專項資金等。對這些重點領(lǐng)域，績效審計要有針對性地切入，統(tǒng)籌兼顧，并區(qū)別輕重緩急，及時反映改革發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題，為政府加強依法行政、提高執(zhí)政能力服務(wù)。

二是要明確目標。績效審計的根本目標在于促進被審計單位改善管理，提高效益。因此，在選擇績效審計項目時，必須事先考慮到所選項目是否具有一定的改進空間，能否通過績效審計得出明確結(jié)論和提供管理建議，并促進政府部門改進工作，從而實現(xiàn)增值且能獲得預(yù)期社會經(jīng)濟影響。因此，應(yīng)該盡量選擇那些能夠最大限度地提高被審計單位利用和管理公共資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性的審計項目。

三是要考慮實際。在考慮績效審計項目時，必須充分考慮審計項目的可操作性。對績效審計環(huán)境和基礎(chǔ)條件不具備的項目，不能輕易被列為績效審計項目，如：由于部門單位職能不清、項目或資金預(yù)期目標不明確而可能導(dǎo)致難以進行績效評估的；審計取證范圍和資金涉及面過寬、缺乏被審計單位合作支持、數(shù)據(jù)獲取和分析難度過大的；審計研究問題的專業(yè)性和復(fù)雜性過強，而審計人員的專業(yè)技術(shù)知識水平、綜合分析管理能力等還比較欠缺，又沒有外部專家的技術(shù)支持的；審計機關(guān)不具備完成項目所需的人力物力，在項目實施時間上有苛刻限制等等。

三、積極轉(zhuǎn)變審計理念，努力探索審計方法

澳大利亞的政府績效審計啟示我們，要實現(xiàn)審計工作的科學(xué)轉(zhuǎn)型，必須更新理念，拓展績效審計的方法。

1.在審計內(nèi)容上：從澳大利亞績效審計的內(nèi)容來看，績效審計的內(nèi)容是十分豐富的，并不僅僅局限于一個單位的經(jīng)濟效益的評價，而是對一個部門或單位某一方面職責的履行情況進行評價或?qū)Χ鄠€部門或單位的相同或相似職責的履行情況的評價。我們應(yīng)該在績效審計實踐中開闊思路，增強信心，選好項目，然后根據(jù)工作重點和物質(zhì)、人力資源，確定目標、范圍、方法，有條不紊地進行效益審計工作。

2.在技術(shù)方法上：澳大利亞的績效審計方式是在評估可能產(chǎn)生的影響和風險的基礎(chǔ)上進行的審計，具體方法有詢問法、調(diào)查法、觀察法、統(tǒng)計分析法、成本分析法等。而國內(nèi)的審計方法還比較單一，沒有總結(jié)出特定的技術(shù)方法，因此，國內(nèi)開展績效審計有必要借鑒澳大利亞的績效審計技術(shù)，學(xué)習(xí)采用澳大利亞現(xiàn)有的、成熟的績效審計方法，最關(guān)健的是：績效審計要由制度基礎(chǔ)審計轉(zhuǎn)變?yōu)轱L險導(dǎo)向?qū)徲嫞诖_定績效審計項目風險水平的基礎(chǔ)上，決定審計的深度和范圍，減少經(jīng)驗判斷的隨意性，使審計結(jié)果更有價值，更加客觀公正。

（作者單位：江西省審計廳）