論省域視角下的高等教育質量保障

摘要：省級政府統籌高等教育發展、保障高等教育質量是今后我國高等教育宏觀管理的重要趨勢，這是高等教育管理體制改革的必然要求，是區域自主性增強對提升高等教育質量的需求，也是由高等教育區域發展不平衡決定的。省域高等教育質量保障是一個具有廣泛內涵的概念，需要從提升省級政府統籌能力、制定區域發展戰略、優化布局結構、提升教學質量等多個層面推進。

關鍵詞：省域；高等教育質量；質量保障保障和提高高等教育質量是當前我國高等教育發展的首要目標。自《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）提出“全面提高高等教育質量”以來[1]，質量問題成為高等教育發展的核心話題，中央、地方和高校都致力于提升高等教育質量。從目前情況看，高等教育質量保障主體是教育部，教育部主導的普通高校本科教學質量評估對我國高校教育質量的提升具有較好的推動作用。但在我國高校中，全國性高校僅占少數，大部分是地方性高校，并且這些地方高校所處的省域間發展水平差異較大，中央統一的質量政策難以兼顧這種差異。因此，高等教育質量保障的重心應該下移，加強省級政府對高等教育質量的調控。《教育規劃綱要》提出要“加強省級政府教育統籌”，這是省級地方促進自身高等教育發展的契機，相關問題值得認真研究。

一、高等教育質量保障：意義與主體

高等教育質量的提升包括質量建設和質量保障兩個方面，二者相互關聯、相互促進，質量建設是質量保障的基礎，質量保障是質量建設的促進手段。在政府政策層面，更應該強調質量建設和質量保障的一體化，并且在未來應更加注重質量保障。“20世紀80年代以來，歐洲、美國、日本等國家都在積極開展高等教育質量保障運動，通過立法、建立健全質量保障組織機構、質量評估與撥款相結合等種種措施，加強高等教育質量保障。”[2]而在我國，1999年后的擴招引發的質量思考使得質量保障體系建設受到重視。在2005年教育部直屬高校工作咨詢委員會第15次會議上，教育部長明確提出高等教育重心轉移的工作思路：“我國高等教育要將工作重心由前一階段重視規模發展，轉向更加注重提高質量。”此后，我國在高等教育質量保障方面也進行了積極探索，取得了一定成效。隨著我國高等教育進入“后大眾化階段”，質量問題的表現形式和質量保障要求都發生了新的變化：高等教育質量不再僅僅是對教學質量的考量，而是擴展到高等教育結構、體系等宏觀層面，甚至延展到社會環境契合度等外圍因素，高等教育質量越來越體現為高等教育體系的整體質量，體現在合理性、協調性和可持續性等方面。因此，高等教育質量保障也不能只停留在教學質量保障方面，而應該擴展到整個高等教育體系。基于此，高等教育質量保障的意義和重要性就顯得更加突出。

高等教育質量保障的主體包括政府、社會和高校。政府主要從宏觀層面對高等教育系統、高校整體或某一方面的教育教學水平和質量進行促進、評估和保障；社會則是從中介和第三方的角度客觀獨立地對高等教育系統、高校教育教學質量進行促進、評估和保障；高校主要是針對自身發展水平和教育教學質量進行自我評估，發現問題，及時改善，并為外部評估提供基礎。在這三個主體中，前兩者屬于高校外部質量保障，后者屬于內部質量保障。高等教育質量內涵的擴展使得高校外部的質量保障愈加重要，它包括國家、政府、社會對高等院校的教育教學質量進行鑒定與評價，以及對高等院校內部質量保障活動的監督。在我國，政府在高等教育質量保障主體中居核心地位，雖然近年來對社會保障的呼吁日益高漲，但在短期內，政府的絕對主導地位還難以改變。

從層次看，我國高等教育質量保障的政府主體又分為中央和地方（省、自治區、直轄市）兩級。中央政府主要針對全國高等教育系統的整體質量、各級各類高校的教育教學質量進行評估、促進和保障；地方政府主要是對本地區高等教育系統的整體質量和各級各類高校的教育教學質量進行評估、促進和保障。在中央層面，質量評估和保障體現的是對高等教育系統和高等教育機構最低質量水平的要求，尤其是在區域發展不均衡的情況下，這種質量評估和保障只能體現全國高等教育發展的基本水平，而不是也難以突出不同地域和類型高等教育機構的特色化質量發展。因此相應地，地方（省級）政府在高等教育質量保障中的主要職責就是在保證全國高等教育最低質量標準得到貫徹的基礎上，結合本地區社會和教育發展特點，依據特色化的高等教育質量標準，促進和保障本地區高等教育系統和高等教育機構的質量提升。

·教育管理·論省域視角下的高等教育質量保障二、省域高等教育質量保障：趨勢與動因

近年來，隨著高等教育管理分權化進程的加快，省級政府高等教育管理權限逐步增加，尤其是《教育規劃綱要》頒布以來，省級政府統籌高等教育發展的趨勢更加明顯，并且這將成為今后高等教育宏觀管理的重要趨勢。

（一）加強省級政府統籌高等教育質量是未來趨勢

長期以來，由于我國中央和地方政府在高等教育管理方面的權責關系不清，導致中央對地方高等教育管得過多、過細，越位、缺位和錯位現象并存，使地方政府缺乏應有的高等教育辦學自主性，甚至養成了依靠中央政府的惰性，使地方高等教育發展缺乏活力和多樣性，質量難以提升和保障。對此，《教育規劃綱要》在指出“提高質量是高等教育發展的核心任務，是建設高等教育強國的基本要求”的同時，還指出要“進一步加大省級政府對區域內各級各類教育的統籌，完善以省級政府為主管理高等教育的體制”，這是未來高等教育管理進一步分權的明確體現。而在各省、自治區和直轄市的教育規劃綱要中，也都對此做出了積極回應。《廣東省中長期教育發展和改革規劃綱要（2010-2020年）》指出：“完善高等教育由中央、省、市三級辦學，中央和省兩級管理、以省為主的體制，加強省統籌力度”；“把提高質量作為教育改革發展的核心任務，樹立科學的質量觀，把促進人的全面發展、適應社會需要作為衡量教育質量的根本標準”[3]。《上海市中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》指出：“要推進高等教育內涵建設，全面提高高等教育質量”；“完善分類指導、部市共建、行業支持、市域統籌的高等教育管理體制”[4]。國家和地方教育規劃綱要的相關規定都表明，加強高等教育的省級統籌將是今后高等教育管理體制改革的重要趨勢，而高等教育質量保障將成為省級政府高等教育管理的核心任務。

（二）加強省級政府高等教育質量保障的動因

“加強省級政府教育統籌是《教育規劃綱要》關于教育管理體制改革的一項重要內容，也是在新的歷史時期，針對當前教育問題所做的一項創新性制度安排”[5]，是針對高等教育管理體制與社會經濟發展尤其是區域社會經濟發展不適應的矛盾進行的一次深度調整。

1.高等教育管理體制改革的必然要求

我國高等教育管理體制以“在國務院領導下，分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與”為原則，中央政府對全國高等教育具有全局性管轄權，但高等教育統籌協調的基本單位是省（自治區、直轄市），地方高等教育管理權限、地方辦學自主性和積極性，直接關系到高等教育質量提升。進一步調動地方辦學積極性，賦予地方更多的辦學自主權，深化政府高等教育管理體制改革，既是實現全國高等教育基本質量保障的前提，更是結合地方發展水平，實現更高質量水平的必然要求。但由于政治體制、文化慣性、法制不健全、制度路徑依賴等原因，省級政府對高等教育的統籌協調權并未得到充分落實。因此，中央政府進一步下放高等教育管理權限，賦予省級政府更多的辦學自主權和教育責任，以加強省級政府對轄區內高等教育的統籌，有助于建立具有本地區特色的質量保障體系，提高高等教育管理效率，有助于地方政府結合本地區實際更好地向高校放權，實現高等教育的高質量發展。

2.高等教育區域發展不平衡

我國各區域之間的發展極不平衡，同時由于宏觀調控力度不夠，高等教育發展也呈現出區域發展的不平衡狀態，東西部高等教育差距尤其突出。高校數量方面，東部高校密集，重點大學集中，而中西部高校數量明顯不足；受教育投入和分配機制影響，東部高校數量和層次的優勢必然使其獲得的經費、人才等資源更多；相應地，東部高等教育的整體水平和質量要遠高于中西部高校。在這種情況下，只通過中央政府統籌和管理高等教育質量，難以平衡不同區域高等教育發展的需要。中央政府的高等教育質量政策只能保障最低質量水平，而難以有效促進高等教育質量向更高水平提升。要想實現這一點，就必須擴大省級政府對高等教育的統籌，使之結合區域發展水平建立相應的質量保障體系和目標，促進高等教育質量向更高層次提升。

3.區域自主性增強對提升高等教育質量的需求

隨著我國經濟體制和管理體制改革的深入，我國經濟發展格局正日趨區域化、地方化。在各省份社會、經濟自主權不斷擴大的背景下，各地對高等教育的重視和期望也在不斷提升，它們希望通過推進高等教育發展，進一步提升人才水平和質量，為經濟和社會發展提供人才保障，這使得高等教育呈現出地方化、區域化的特點。例如近年來很多省份都提出要建立“高等教育強省”和“人力資源強省”、打造“高等教育高地”的目標，但由于各地區經濟、社會和教育發展水平不同，人才需求的類型、層次和結構也有很大差異，由中央采取“一刀切”的方式，根據統一標準實行統一管理，難免脫離地方實際，影響高等教育質量監控的實效性，也不利于豐富、多樣的高等教育生態的形成。因此，加強省級政府對高等教育的統籌是進一步調動區域自主性，實現高等教育強省、高等教育強國目標的必然途徑。

三、省域高等教育質量保障：目標與策略

目前我國各省的高等教育質量保障處于初步發展階段。雖然各省對高等教育發展充滿積極性，希望建立具有區域特色的高等教育體系，但長期的中央集權管理導致省級政府在高等教育發展方面缺乏經驗。在高等教育質量保障方面，由于對質量觀、質量評估以及相關問題的認識存在不確定性和理解不到位，使省域高等教育質量保障還處于初步的探索階段。

（一）省域高等教育質量保障的目標

省域高等教育質量保障的主要內涵，是指在中央宏觀調控下，以省級政府為主導，以高校為基礎、社會中介機構積極參與，堅持科學的質量觀，通過評估體系等質量保障制度，實現區域高等教育質量的保障和提升。其目標具體包括：落實立法權、規劃權、資產處置權、行政督導權等高等教育統籌協調權力，真正實現省級政府對本區域高等教育的統籌；省域高校的布局和結構較為合理，既能夠反映其在全國高等教育布局結構中的應有地位和作用，又能夠與本區域社會經濟發展需要相吻合；建立和完善具有區域特色的教學質量保障體系；建立兼顧全國統一標準和地方特色的高等教育質量評估體系。

（二）省域高等教育質量保障的主要策略

省域高等教育質量保障是一個具有廣泛內涵的概念，它不僅涉及省域內的諸多問題，還涉及更大區域乃至國家高等教育政策，不僅是高等教育內部的問題，還涉及社會諸多系統。因此，省域高等教育質量保障需要從多個層面進行推進。

1.加強省級政府的高等教育統籌能力

加強省級政府對高等教育的統籌是我國高等教育管理體制改革的重要趨勢。《教育規劃綱要》規定：“加強省級政府教育統籌”，“完善以省級政府為主管理高等教育的體制，合理設置和調整高等學校及學科、專業布局，提高管理水平和辦學質量”[6]。因此，省域高等教育質量保障的主體是省級政府，必須完善“中央和省級人民政府兩級管理，以省級統籌管理為主”的高等教育管理體制，進一步向省級政府下放教育管理權限，提升省級政府統籌高等教育的能力，使之不僅有權統籌，也有能力統籌。為此，各省級政府應加強對本省范圍內各類高等教育發展規劃、省內高校布局、學位授予單位布點、重點學科和專業設置等的統籌力度；成立省級教育研究機構，加強對本省高等教育的研究，提升政府統籌高等教育的基本能力。

2.制定特色化區域高等教育發展戰略

鑒于我國高等教育區域發展的不平衡狀態，《教育規劃綱要》指出要優化區域高等教育布局結構，根據中東西部實際情況因地制宜地統籌區域高等教育發展；促進東部地區高等教育率先發展，支持中西部地區高等教育加快發展。可見，各省統籌本省高等教育的重要任務就是制定符合本省社會經濟發展水平和教育發展狀況的體現區域特色的高等教育發展戰略。目前很多省份都相繼提出了符合自身發展水平和地位的高等教育發展戰略，廣東省提出建設“南方教育高地”，北京市提出“建設結構合理、特色鮮明、質量一流、開放融通的首都高等教育體系”，陜西、湖南等省提出建設“教育強省”目標。各省份需要進一步研究和解決的問題是，如何深入研究本省高等教育發展的具體目標和發展思路，使發展戰略切實可行并行之有效。

3.優化區域高等教育布局與結構

國家高等教育整體布局和結構調整是建立我國高等教育體系的重要措施。各省高等教育布局和結構調整既是國家高等教育體系建設的重要組成，更是本省高等教育發展和社會經濟發展的重要內容。優化高等教育布局和結構是提升本區域高等教育質量的重要措施，主要包括實現本省各級各類高校在區域內的合理布局，實現高等教育內部學科、專業、類型、層次結構的優化。我國多數省份內部也存在高等教育發展不平衡問題，高校多集中在省會等中心城市，中小城市相對薄弱。比如廣東省高校主要集中在以廣州市為中心的珠江三角洲地區，其他區域相對薄弱。因此，促進高等教育在省域內的合理布局，平衡區域內高等教育資源，是優化省域高等教育體系的重要內容，是促進區域社會經濟發展的重要途徑，也是衡量區域高等教育質量的重要標志。而在高等教育內部結構調整方面，因為我們的國家現代化對高層次專門人才需求的多樣性和區域的差異性是世界上不多見的，很難沿用單一標準來衡量不同地域的所有高校，因此，要想切實保障高等教育質量穩步提高，就必須優化結構、辦出特色。各省份應該在國家高等教育分類體系的基礎上，研究適合本區域的高校分類管理體系，引導其他各類高校在不同層次、不同領域辦出特色，爭創一流。根據區域社會經濟發展特點以及在全國高等教育發展中的地位和作用，優化本區域學科專業等結構，重點擴大高技能型、應用型、復合型人才培養規模，加快發展專業學位研究生教育，體現出學科和專業發展的區域特色，這是新形勢下打造高質量的區域高等教育體系的必由之路。

4.建立和完善教學質量保障體系

教學質量保障是高等教育質量保障的主要內容，因此，建立和完善教學質量保障體系是省域高等教育質量保障的核心任務。各省份應該建立和完善以高校為基礎、省級政府發揮主導作用、社會積極參與的開放、多元、全面的區域高校人才質量保障體系。具體包括：充分發揮高校在人才培養中的基礎和核心作用，堅持教學工作的中心地位，發揮經費投入的導向作用，加強各項教學基本建設；鼓勵高校建立科學、長效的內部教學評估與考核制度，建立和完善對院系、專業、課程和教師的教學評價制度；充分發揮省級教育主管部門在人才培養質量保障體系中的主導作用，按照分類指導、分類管理的原則，制定不同類型院校和專業的質量標準和質量要求；改革高校評估方法，建立和完善符合本區域高等教育發展的評估指標體系和評估模式；以協同創新為途徑，積極發揮社會各高等教育利益相關方在高等教育質量保障體系中的作用；建立區域畢業生就業信息系統，加強高等教育質量的后續保障。

參考文獻：

[1][6] 中共中央，國務院.國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/edu/2010-07/29/c_12389320.htm，2010-07-29/2012-10-04.

[2]盧曉中，劉志文.中國高等教育質量政策的特點及其走向分析[A].潘懋元.大學教育質量的理論與實踐研究[C].廣東高等教育出版社，2009.88.

[3] 廣東省中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）[EB/OL].http：//www.gdhed.edu.cn/main/www/126/2010-10/118684.html，2010-10-26/2012-10-08.

[4]上海市中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）[N].中國教育報，2010-09-09（5）.

[5] 顧明遠，石中英.《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》解讀[M].北京師范大學出版社，2010.339.

（責任編輯劉第紅）