論政府在高校自主招生改革中的職能轉變

摘要：當前我國高校在自主招生工作中存在著一系列難題，包括自主權無法擴大，自主招生積極性不高，培養意識不強，自主招生工作缺乏系統的組織、研究和評估，政府過于重視對權力的控制，但忽視對權力的監督，自主招生效率低，規模擴大存在困難等。從新公共管理的角度分析，造成我國高校自主招生難題的主要原因在于政府成了招生、考試和錄取這一系列公共服務的唯一提供者，忽視了自主招生的制度建設，在公共管理中出現了角色錯位。今后政府在自主招生改革中應轉變職能，從直接提供公共服務轉變為間接提供公共服務，進一步擴大自主招生規模，加快專業考試機構和招生機構的建立，出臺和完善相關法律法規，并放松規制，賦予高校在一定范圍內真正的自主權。

關鍵詞：政府；高校；自主招生；新公共管理2001年，南京地區的東南大學、南京理工大學和南京航空航天大學嘗試自主招生，首開我國高校自主招生之先河。2003年，教育部正式啟動高校自主招生改革試點工作，當時參加自主招生試點的高校有22所， 2012年增加到88所。隨著越來越多的高校參與試點，自主招生在我國人才選拔中發揮的作用日益擴大，影響力也在不斷增強。十余年來，高校自主招生為我國選拔了許多優秀人才，對于豐富我國人才評價手段起到了不可忽視的作用，但也存在一系列難以解決的問題。在高校自主招生改革過程中，政府所扮演的角色決定著高校自主招生改革的基本走向和成效。本文將從新公共管理的角度，著重探索政府在高校自主招生改革過程中的角色定位，為加快高校自主招生改革，解決高校自主招生難題提供參考。

一、我國高校自主招生的基本模式及困局

（一）我國高校自主招生的基本模式

從我國高校自主招生改革試點工作的發展歷程來看，十余年來我國高校自主招生改革試點的基本模式如下。

在招生比例上，自主招生數量原則上不超過年度高校招生計劃的5%。

在招生方式上，采取中學、專家推薦和個人自薦相結合的方式，以中學推薦為主。如北京大學實行的中學校長實名推薦制，清華大學在“領軍計劃”和“自強計劃”中實施的中學推薦制等。

在招生程序上，主要包括網上報名、資格審核、筆試、面試、參加高考五大步驟。其中，前四個步驟由高校負責，筆試和面試結束后，高校確定錄取候選人，候選人須參加高考，視其高考成績是否達到省招辦和高校的要求，由省招辦向所報高校以提前批的方式投檔。教育部規定，自主招生錄取候選人必須參加高考，且分數達到與所報考高校同批次錄取分數線，方可投檔。

在錄取方式上，目前有兩種情況：一種是學生參加高考后，高校視學生的考試成績，給予一定的分數優惠政策，如北京大學給予相應專業錄取線下降60分的優惠政策進行錄取；另一種是復旦大學、上海交通大學將高考成績作為參考，沒有硬性的要求，但考生仍然要參加統一考試。

由上可見，我國高校自主招生是統考統招模式下的自主招生，高校通過自行組織考試、面試等方式確定的錄取候選人必須參加高考并填報志愿，由省招辦向高校投檔方可錄取，高校擁有的自主招生權是一種有限的自主權。

·招生與考試·論政府在高校自主招生改革中的職能轉變（二）我國高校自主招生的困局

1.試點高校數量逐年增加，但自主招生權力十余年未有擴大

從2003年到2012年，我國高校自主招生試點規模逐年擴大，但這種規模的擴大僅限于參與自主招生高校數量的增多，從最初的22所增至目前的88所。參與自主招生改革試點學校數在增加，并沒有帶來高校自主招生權力的相應擴大。具體體現在以下幾個方面。

首先，決定高校是否能進行自主招生試點的權力在政府。教育部歷年發布的《關于做好高校自主選拔錄取改革試點工作的通知》明確提出，“開展自主選拔錄取改革試點的高校由教育部確定”，高校不能擅自進行自主招生。

其次，自主招生的比例難以突破5%的限制。2003年，教育部辦公廳發布《關于做好高等學校自主選拔錄取改革試點工作的通知》（簡稱《通知》），提出“自主選拔錄取招生人數控制在試點學校年度本科招生計劃總數的5%以內”； 2005年，《通知》進一步提出“試點高校自主選拔錄取招生人數原則上占其年度本科招生計劃總數的5%，考生人數較多且生源質量好的高校可以有所擴大”；2009年改為“生源較好的學校如擬適當擴大自主選拔錄取人數，須經我部（高校學生司）同意”；到了2012年，對于高校自主選拔錄取的比例，教育部的提法依然是“試點高校自主選拔錄取人數一般不超過本校年度本科招生計劃總數的5%”。可見，教育部對高校自主招生規模的控制一直以來都十分嚴格，盡管近年來有所松動，但依然無法完全突破5%的限制。

第三，自主選拔與統考統招依然緊密聯系在一起。十余年來，高校自主選拔出來的候選人均必須參加高考，分數達到主管部門和高校的基本要求，經過省招辦向高校投檔，高校方可錄取。可見，高校并沒有自主錄取學生的權力。

由以上幾個方面可以看出，我國高校自主招生經過十余年的發展，盡管參與自主招生改革試點的高校逐年增加，但高校擁有的招生自主權并未擴大。

2.高校進行自主招生的積極性不高，培養意識不強

首先，高校參與試點的積極性不高。由于政府對高校自主招生權力的嚴格控制，高校處于被動地位，進行自主招生試點成了完成政府交代的任務。其次，當前高校通過自主選拔出來的學生特色不鮮明，甚至出現“推良不推優”的情況，對于高校來說，進行自主招生或者不進行自主招生，對高校原有的辦學活動和人才培養并沒有造成實質的影響，在這樣的情況下，高校缺乏主動參與自主招生試點和改善自主招生工作的積極性。第三，高校單獨培養自主選拔學生的意識不強。到目前為止，鮮有高校為自主招生選拔進來的學生制定與統招學生不同的培養計劃。筆者搜索2012年參加自主招生試點的88所高校的招生簡章發現，只有清華大學和復旦大學等少數高校制定了較為明確的自主招生后續培養方案，其余大部分高校均沒有對自主選拔的學生提出單獨的培養計劃。可見，高校對于自主招生招收什么樣的學生，如何進行培養，尚沒有形成一個清晰的認識。

3.高校自主招生工作缺乏系統的組織、研究和評估

高校實施自主招生十余年來，一直是各自為戰，盡管近年來出現了 “四大招生聯盟”，即“華約”、“北約”、“卓越”和“京都”，但“四大聯盟”依然屬于自發組織的大學招生考試，這種考試組織尚沒有建立固定的組織模式，缺乏專業性，而“四大聯盟”以外的高校，更處于獨自作戰的狀態。在當前模式下，高校自行組織的考試常常受到社會的質疑。許多人認為，高校組織的考試，并不見得比統一高考更科學，高考畢竟實施了幾十年，其信度和效度經歷了長期的檢驗，為高校提供的信息更為可靠，這也是為什么目前的自主招生不能完全拋棄高考成績的重要原因。除了考試活動缺乏系統的組織以外，對自主招生工作的研究與評估也十分不足。十余年來，政府鮮有委托相關機構對自主招生工作的成效和存在的問題進行過系統研究，高校自主招生缺乏科學的指導，處于散漫發展的狀態。

4.重視對高校自主招生權力的控制，但忽視對權力的監督

實施自主招生改革以來，原來由政府壟斷的招生權部分地讓渡給了高校和中學，但政府在下放這部分權力的同時，并沒有建立起相應的監督機制，制度的缺陷使高校和中學產生尋租行為。為遏制自主招生過程中的腐敗現象，政府對自主招生的比例、自主招生的投檔和錄取都控制得十分嚴格，但是，這種對自主招生權力和規模的嚴格控制也限制了社會對高校自主招生行為的監督力度，為腐敗的滋生提供了溫床。當前，能夠參與自主招生的中學十分有限，自主招生受眾范圍過小，正如中國農業大學校長何炳生所說，迄今為止的自主招生與99.9%以上的考生沒有直接關系[1]。這就造成了社會對高校自主招生行為的監督乏力，而社會監督的缺失恰恰是造成自主招生過程中存在腐敗現象的重要原因。顯然，只重視對權力的控制，不重視對權力的監督，不能從根本上解決自主招生的腐敗以及由此帶來的不公平的問題。

5.高校自主招生效率低，規模擴大存在現實困難

盡管政府限定自主招生的比例僅為本年度學校招生總數的5%，但很多學校的招生數均達不到這一比例。某雜志調查了2005年8所重點高校的自主招生錄取率，分別是北京大學（75.4%），清華大學（76.4%），南京大學（46.7%），南開大學（40.2%），浙江大學（41.6%），北京交通大學（37.5%），北京林業大學（48.8%），廈門大學（32.5%）。[2]造成這一結果的主要原因在于自主招生沒有全面放開，能獲得自主招生報名資格的生源有限，一旦學生高考成績達到更好高校的錄取線，很有可能會放棄原來申請的學校。可見，要提高高校自主招生效率，就要進一步擴大自主招生規模。然而，在當前自主招生模式下，招生、考試、面試等工作均由高校自己承擔，由于人力物力的限制，想要擴大規模幾乎是不可能的。

二、新公共管理視角下我國高校自主招生問題的原因分析（一）新公共管理理論的主要觀點及其在高校自主招生中的應用

新公共管理理論是對凱恩斯主義經濟學主導下的政府管理模式的批判和反思，上世紀西方經濟發展的實踐表明，政府對經濟的全面干預并沒有帶來預期的效果，相反，許多國家經濟發展陷入停滯。一些學者開始反思政府對經濟的干預行為，主張公共部門私營化，公共服務市場化，提倡公共部門之間以及公共部門與私人部門之間的競爭，藉此提高政府服務的效率和科學性。新公共管理的主要觀點包括：以市場為導向，將私人部門的管理方式引入公共部門；提倡某些公共部門民營化；由注重工作過程的投入轉向注重結果和產出；注重授權，包括組織授權、個人授權和社區授權；將政策職能和管理職能分開，實現職業化管理；放松規制，強化政府使命感等。[3]

高校自主招生是一項公共管理活動，主要涉及到政府、高校之間如何進行合理的分工，以便更好地為社會提供高校招生服務。因此，高校自主招生制度具有公共管理活動的基本特征。首先，高校的招生權是一種公權力，與國家利益和社會發展緊密聯系在一起；其次，高校招生服務作為一種公共產品，具有俱樂部產品的特點，即這種產品在供給大于需求時，不具備競爭性和排他性，但當供給小于需求時，就具有強烈的競爭性和排他性。在我國，具有強烈競爭性和排他性的公共產品主要由名牌高校提供，而一般本科院校和高職高專，則只要求達到俱樂部門檻（一定的準入條件）即可入學。我國的高等教育資源一度是稀缺資源，政府長期以來用行政手段控制著這一產品的分配權，于是出現了統考統招的高校招生制度。在高等教育進入大眾化發展階段后，高校提供的招生服務不再完全是具有強烈競爭性和排他性的公共產品，因此，對于這些公共產品的提供和分配應該打破原有的計劃機制。新公共管理理論認為，政府的主要職能是向社會提供服務或保證提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供，政府應該根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。[4]公共管理學家歐文·伊·休斯認為，官僚制未必是政府產品和服務的唯一提供者，私營部門推行的靈活管理體制已經被政府所認同和采納。政府可以通過補助、規制和合同等方式間接地提供公共物品和服務。[5]基于新公共管理理論，政府在自主招生過程中的主要職能是保證向社會提供招生這一公共服務，但這不意味著這一服務必須由政府提供。在政府干預出現難題的時候，應該注重授權，將部分職能交給非營利性機構來保證高校招生服務的有效提供。

（二）我國高校自主招生問題的原因分析

從新公共管理的觀點來看，當前我國高校自主招生改革遭遇瓶頸的主要原因在于政府對高校招生、考試和錄取權力的嚴格控制，政府成了高校招生、考試和錄取這一系列公共服務的唯一提供者，不愿意將公共管理的權限交給高校和專業機構。同時，傳統官僚制的缺陷，如過于重視成本控制，過于重視高校招生的效率等，已經不適應教育發展的要求。一方面，信息化社會的全面推進使公眾參與公共事務的可能性大幅度增加，越來越多的受教育者希望政府能夠提供更好、更科學、更公平、更合理的大學招考服務。另一方面，隨著我國人口結構的變化，適齡高中畢業生的數量呈現持續下降的趨勢。有研究預計，從2016年開始，我國高等教育的規模將逐步縮小，但是，近十幾年的高校擴招使大部分高校都大大擴張了辦學規模，生源不足勢必造成高校開始搶奪生源以維持生存，屆時，由政府統一分配招生計劃，統一組織考試和統一進行錄取將失去意義。

政府對高校自主招生越位管理，一方面是受到我國長期以來實行的計劃體制的影響，另一方面還因為社會對高校自主招生工作存在顧慮，即一旦賦予高校更多的招生自主權，將會帶來高校和中學的尋租行為，使優質高等教育資源成為特權階層的專利，損害教育公平。但是，政府卻忽略了幾個問題：首先，當前的自主招生模式中，政府對高校招生權力的限制并沒有杜絕尋租行為的產生。由于政府下放了部分權力，但并沒有建立起相應的權力監督機制，為尋租行為的產生留下了空間，這也是近年來自主招生備受質疑的主要方面。其次，實施自主招生改革試點十年以來，政府一直實行對高校招生權的限制，卻沒有致力于構建有利于高校開展自主招生的環境和條件。眾所周知，高校要真正實行自主招生，必須有幾個條件的支撐：第一，要有專業的考試機構來組織大學入學考試，為高校錄取學生提供可靠的參考；第二，有相應的招生機構為高校和入學申請者提供各項服務，一方面減輕高校的招生工作量，另一方面也能為申請者提供更加詳實、全面的招生信息；第三，要建立完善的監督機制來約束高校和中學的行為；第四，要建立起誠信的社會體系。顯然，政府在上述幾個方面的工作是十分欠缺的。如果說政府在高校招生和考試這一公共管理領域存在越位管理，那么，政府在政策引導、機構建設、研究評估等方面則是缺位的。

三、新公共管理理論視角下政府在高校自主招生過程中的職能轉變在新公共管理理論視角下，政府在管理高校自主招生工作中的角色錯位是造成當前我國高校自主招生工作存在諸多問題的主要原因。由于政府在管理上的越位和缺位，我國當前還不具備完全放開自主招生的條件，因此，有不少學者認為，只有等到條件成熟了，才能真正放松對高校招生自主權的限制，當前我國自主招生試點工作應該維持現狀。誠然，高校自主招生改革不可能一蹴而就，擴大高校自主招生權并不是把權力一放，就任其自由發展。但是，高校自主招生改革也不能因為害怕問題而裹足不前，原因在于：第一，高校實施自主招生既是我國高等教育體制改革的重要內容，是我國社會經濟發展的需要，也是我國高校招生改革的方向。第二，高校自主招生實踐與自主招生環境的完善是相輔相成的，只有不斷在改革中總結經驗，發現問題，才能促進制度的完善。如果我們在實踐層面過于保守，將導致自主招生改革停滯不前，過去十余年的高校自主招生改革試點工作已經證明了這一點。毫無疑問，這將嚴重影響我國的高等教育體制改革步伐，進而影響我國高等教育朝著健康的道路發展。基于上述分析，政府應盡快推進以下幾方面的工作。

（一）進一步擴大高校自主招生規模，擴大社會參與和監督

高校自主招生要真正實現公平公正，必須進一步擴大招生規模。招生規模的擴大，不僅體現在參與試點的高校數量的增加，還應體現在自主招生比例的增加和招生對象的擴大。應改變目前嚴格控制招生比例、將自主招生限制在特定區域的做法，提高高校自主招生比例，擴大自主招生覆蓋面，讓更多地區的中學獲得高校自主招生的參與權，使更多的學生擁有通過自主申請獲得大學入學的機會。只有擴大自主招生規模，提高社會參與度，才能帶來更廣泛、更有效的社會監督，使高校自主招生不再是部分特權階層的專利，而高校也只有在能夠接受社會公眾監督的過程中，才能不斷總結經驗，提高自主招生的科學性。

（二）加快專業考試機構和招生機構建立的步伐，為高校實施自主招生提供基礎

由于高校人力物力有限，單靠一己之力，無法提供大規模招生和考試服務，目前我國高校的自主招生缺乏專業機構的支持是造成自主招生亂象叢生的重要原因。專業考試機構和招生機構擁有一支專業的隊伍，如美國的大學入學考試主要由兩個機構來承擔，一個是由美國大學理事會主辦，教育考試服務中心承辦的SAT考試，另一個是由大學考試中心舉辦的ACT考試。兩個考試機構均是非營利性專業機構，每年舉行多次考試，SAT為每年七次，ACT為每年五次。學生參加的SAT考試和ACT考試均可以成為其進入高校的參考，高校參考兩個成績中的哪一個由高校自己決定。英國則擁有專業的大學招生機構——英國大學招生中心委員會。該機構負責全國近百所大學的招生工作，為國內大學招生提供服務，一方面減輕了英國大學的招生工作壓力，另一方面也使高校招生服務更加科學和高效。我國高校自主招生改革應致力于建立專業的招生機構和考試機構，首先在一兩年內，先成立一個非營利性的、獨立于政府部門的專業考試機構，組建一支專業的考試測量隊伍，承擔大學入學考試工作。專業考試機構一年可舉行多次考試，學生可以選擇成績最好的一次作為申請進入大學的成績證明，多次考試不僅保證了考試的公平性和科學性，也為高校選拔人才提供了更為詳實和可靠的依據。在專業考試機構運作逐漸走上正軌之后，再創造條件，鼓勵新的專業考試機構建立，形成兩個或兩個以上專業考試機構相互競爭的格局，提高大學入學考試服務質量和科學性。同時，還應該響應市場需求，成立為廣大高校和學生服務的大學招生機構，一方面減輕高校的招生負擔，另一方面為學生提供全面、詳實的招生信息。

（三）加快制定高校招生法、考試法等法律法規，為高校自主招生的推進建立良好的環境

要規范高校的自主招生行為，避免尋租行為的產生，必須建立起健全的監督機制。因此，政府在高校自主招生改革中扮演的角色不應該僅僅停留在開放部分高校的部分招生比例作為試點，并依靠限制試點規模和權限作為遏制腐敗的手段。政府的迫切任務是盡快出臺高校自主招生法、考試法等相關法律法規，明確規定高校、中學、學生等利益相關者的基本權力和責任，對違反招生法、考試法的行為提出明確的懲罰措施，使高校自主招生和考試工作有法可依，為社會監督提供法律手段。只有這樣，才能為高校自主招生創立一個良好的發展環境，促進高校自主招生改革不斷深入。

（四）賦予試點高校在一定范圍內真正的招生自主權

針對目前我國高校自主招生過程中的自主權不足的情況，政府應進一步下放權力，在自主招生比例內賦予高校真正的招生自主權。自主招生的主要功能在于招收到適合自身發展需要和特色的人才，發現偏才、奇才和怪才，避免其因為考試總分的弱勢而被埋沒。要想招收到這樣的人才，就需要打破當前將自主招生和統考統招捆綁的做法，賦予高校更大的自主權。首先，應盡快放松政府對自主招生錄取候選人參加統一考試的限制。高校是否參考學生的高考成績，以及高校如何參考高考成績，應由高校自己確定。其次，應適當放松政府對錄取候選人投檔權的限制。本文在前面的內容中已經對此進行過論證，要對高校的招生權進行約束，根本途徑是建立起約束高校招生權的監督機制，而非一味地限制高校的自主權。對限制權力的過多關注在一定程度上阻礙了監督機制的建立，使制度漏洞的填補變得更加困難。因此，政府在對高校自主招生改革的態度上，應轉變側重點，把改革的重點從對權力的規制轉移到建立和完善監督機制的軌道上來，賦予高校真正的招生自主權。只有這樣，高校自主招生改革才能沿著正確的軌道繼續前進。

參考文獻：

[1]曾令奇.教育公平視野下的高校自主招生問題[J].現代教育科學，2012（2）.

[2]劉進，沈紅.高校自主招生——中俄比較與啟示[J].清華大學教育研究，2008（5）.

[3][4]王定云，王世雄.西方國家新公共管理理論綜述與綜合實務分析[M].上海：上海三聯書店，2008.44，43-45.

[5]Owen E. Hughes： Public Management and Administration： An Introduction， London： Macmillan Press Ltd.，1994，Pp.1-2.

（責任編輯陳志萍）