廉潔政治建設的目標、路徑與可選擇性措施研究

摘要：廉潔政治建設是社會主義民主政治建設的重要內容，是執政黨建設的重要問題，也是社會關注、群眾關心的重大熱點問題。建設廉潔政治要圍繞其內涵、明確其目標、汲取古今中外經驗教訓，加快民主政治建設進程，提高廉潔政治建設科學化水平；要制衡政府權力，加大懲治腐敗力度，促進并實現干部清正、政府清廉、政治清明。

關鍵詞：廉潔政治；反腐敗；權力

中圖分類號：D61 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2013）02-0017-05

黨的十八大報告指出：“反對腐敗，建設廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關注的重大政治問題。這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國”[1]。當前，我國正處于改革發展的關鍵期、社會矛盾的凸顯期和腐敗現象易發、高發、多發期。在經濟社會急速轉型的這種特殊情勢下，廉潔政治建設的任務重要而緊迫。

一、廉潔政治的內涵及建設目標

廉潔是具有豐富內涵的概念。通俗地講，廉是清廉，意指不貪取不應得的錢財；潔是潔白，意指光明磊落的人生態度。從倫理學角度講，廉潔就是社會個體保持自身清白正直、拒斥各種誘惑、防止為外在環境所驅使、玷污的一種性狀，是個體價值觀念、道德操守以及由此所產生的道德行為狀態。從政治學的角度講，廉潔主要是針對有機會接近和已經擁有各種組織資源、特別是掌握和行使公共權力的公務人員的要求，即《辭源》上所講的“公正，不貪污”。

廉潔政治是一個政治學術語，一般指為政清廉。《現代漢語詞典》將其解釋為“使政治廉潔”。 從廣義上講，廉潔政治是指各級黨政機關及其工作人員在具體公務活動中，正確行使憲法和法律賦予的權力，遵紀守法，廉潔奉公，秉公盡職，艱苦奮斗，不以權謀私，不貪污受賄，不貪贓枉法，不奢侈浪費，全心全意為人民服務。其“主體是黨和國家各級機關及其工作人員。核心是全心全意為人民服務。實質是黨和國家機關及其工作人員在國家管理活動中，全心全意為人民服務，做人民公仆，不以權謀私，不貪污受賄，不貪贓枉法，不奢侈浪費”[2]。內涵是公利至上、公平正直、公開透明、遵守法紀。表現狀態“一是政治清明，民主政治充分發展；二是政府廉潔，公共權力規范行使；三是干部清廉，黨員干部廉潔從政” [3]。

建設廉潔政治是社會主義民主政治的重要內容，也是共產黨的一貫方針和孜孜以求的奮斗目標，是馬克思主義政黨同一切剝削階級政黨的本質區別之一。馬克思在總結和評價巴黎公社的經驗教訓時認為，廉潔的人民政府首先要取消一切特權；其次要防止國家和國家機關由公仆變為主人，防止黨內官吏變成在黨內恣意作威作福的官僚；再次要實行政務公開，將官員的工作置于群眾的監督之下。列寧也曾指出，無產階級國家不容許任何人企圖利用手中執掌的政權，將國家政權變為掠奪人民、謀取私利和享有各種特權的壓迫機器，而應成為全心全意為人民服務的廉潔工作機關。毛澤東在黨的六屆六中全會政治報告中指出，共產黨員在政府工作中，應該是十分廉潔、不用私人、多做工作、少取報酬的模范。自私自利，消極怠工，貪污腐化，風頭主義等等，是最可鄙的。在新中國成立以前，毛澤東就提出要肅清貪官污吏，建立廉潔政治并將這一思想體現在了建國初期具有憲法意義的《中國人民政治協商會議共同綱領》之中。該《綱領》第18條規定：“中華人民共和國的一切國家機關，必須厲行廉潔的、樸素的、為人民服務的革命工作作風，嚴懲貪污，禁止浪費，反對脫離人民群眾的官僚主義作風”。

以上論述表明，廉潔政治是共產主義者對執政黨及其黨員、干部提出的基本要求。歷史證明，只要存在公共權力，廉潔政治就是人們的普遍訴求。近30年來，我國的世情、國情、黨情發生了深刻變化，社會也進入到了各類矛盾的多發期、凸顯期，人民群眾對廉潔政治建設的關注度空前提高。這一問題如果得不到有效解決，就很難實現建設“幸福中國”的發展目標，很難落實發展的目的使人信服、發展的過程使人快樂、發展的結果使人幸福的改革設計。同時，黨和政府能否擔當起社會、歷史賦予的責任也就值得懷疑了。所以，建設一個干部清正、政府清廉、政治清明的社會性狀既是馬克思主義政黨的歷史使命，也是經濟社會發展和人民群眾的必然要求。

二、國內外廉潔政治建設的范例與實踐檢視

（一）國外的范例

廉潔政治建設是一個世界性問題。在此方面，一些國家做出了很好的示范，對我國具有積極的借鑒意義。

亞洲新加坡的廉潔程度在國際權威調研機構歷年評價中均名列前茅。其廉政之道可以概括為四個方面。一是通過“忠孝仁愛禮義廉恥”教育，使廉政成為普遍接受和共同信守的政治文化，促成“以德倡廉”，使人不想貪。二是通過“以俸養廉”使公職人員不必通過貪污腐敗便能維持基本或體面的生活，從而達到使人不必貪的目的。三是通過“以規固廉”即建立“公務員選拔和任用制度”、“財產申報制度”、“行為跟蹤制度”，從源頭上約束政府官員的自行處理權，減少腐敗和尋租機會，使人不能貪。四是通過“以法保廉”即通過嚴明立法、嚴格執法、嚴厲懲罰，使其怕付出巨大代價而不敢貪。比如，“由于實行了以公積金代替養老金和退休金的制度，一旦公積金沒收了，所有的保障就會隨之消失，所以大多數人都不敢貪污”[4]。

南美洲的古巴在政治上也比較清明。1996年7月，古巴頒布了《國家干部道德法》，要求國家干部廉潔奉公、誠實正派和不擺排場講闊氣，不搞特殊化，與群眾同甘共苦。同時，“古巴對于執行紀律的情況要求非常嚴格，凡是未完成黨和政府交給的任務，都要追究紀律責任。1994年古巴共處分了3萬黨員，占黨員總數4.5%。2000年處分的黨員人數多達4萬余人。古巴很重視監督工作，從中央到地方，各級政府都設有監督委員會，其工作直接向政府報告。這個機制解決了監督問題的關鍵，即割斷了監督者與被監督者的利害關系”[5]。

歐洲的法國是較為廉潔的國家之一，其廉政體系的理論基礎是孟德斯鳩的分權制衡論、盧梭的人民主權論、托克維爾的社會監督理論。他們認為：人民主權至高無上且不容侵犯，政府的行為必須符合人民的要求，人民要通過各種途徑對其實施限制和監督。廉政體系的主要支柱由議會、行政法院、預防貪污腐敗中心和媒體構成。他們協調穩定地發揮作用，形成了全社會性的反腐敗合力，整體推進了國家廉政建設。同時，法國建立了一整套具體的廉政制度，確立了政務公開原則，實行了公共會計制度，確保了對權力運行的有效制約[6]。

北歐的瑞典向來以廉潔著稱。其通過的《出版自由法》最主要的條款就是政府要“公開所有非涉密的公共文件”，即只要不屬國家機密，政府或公共機構的書面公務資料、公函、財務報告等都必須向公眾和媒體開放。任何公民都有權查閱任何官員、企業高層管理人員甚至王室成員的資產和納稅情況。瑞典因此成為世界上第一個實行政務公開的國家。另外，瑞典“不動產登記制度”規定，任何人購買房子都必須刊登包括房屋所在地點、交易時間、買賣雙方的姓名、交易價格、房屋面積及修建情況的公告，以備公眾了解、查詢購房者財產狀況，甚至連公務員聘請保姆、繳納電視費這樣的小事也必須接受監督。瑞典人認為，百姓給官員發工資，百姓自然就是“老板”，官員是“打工仔”，出于這樣的身份定位，“打工仔”自然不能侵占或浪費“老板”的錢財。

（二）國內的實踐

清正廉潔是中華民族的傳統美德。我國自古以來就有重廉、崇廉、促廉的良好傳統。清正廉潔不僅被視為“國之四維”，而且被視為“仕者之德”。縱觀我國幾千年的歷史，凡是吏治比較嚴明、官風比較清正的朝代，必然繁榮昌盛；凡是吏治混亂腐敗、官風腐化墮落的朝代，必然衰敗不堪，甚至走向滅亡。歷代君主都把“吏治清明”看作是太平盛世的重要條件和特征。與這種認識觀相適應，古代的廉潔政治制度也處于不斷構建和完善之中。一是建立了分權制衡制度，在職官設置上形成權力的分散與相互制約，如“三公九卿”制、“三省六部”制等，在一定程度上推動了古代的廉政建設。二是形成了相對完善的監察制度，形成了兩大監察制度系統即御史監察系統和諫官言諫系統。御史職主要運用彈劾手段進行監察，諫官職主要是對下糾察百官言行違失，對上糾正皇帝決策失誤。三是在選拔官員時特別重視德行操守。漢代實行了以薦舉和考試相結合的察舉制度，隋唐至清末實行了包括“孝梯廉讓”、 “清廉守節”內容在內的科舉制度。四是建立了對貪污、受賄犯罪的嚴懲制度。如戰國的《法經》規定了丞相犀首受金、借假不廉等懲治瀆職罪的法條。《唐律》、《明律》均規定了對枉法者處以“凌遲”甚至“剝皮實草”的法條[7]。

中國共產黨成立以來，無論是在戰爭年代還是在改革開放的今天，對廉潔政治建設高度重視。早在井岡山時期，中國共產黨就制定了《井岡山反腐敗訓令》。在抗日戰爭時期，黨“樹立了為人民服務的價值取向，引導著延安的黨政干部自覺地廉潔奉公，自覺地做人民的公仆。同時還建立了完善的民主選舉、民主監督和罷免制度，為延安黨員干部的廉潔起了制度保障作用，為中國共產黨走向民主政治邁出了堅實的步伐，使得延安出現了只見公仆不見官的局面”[8]。新中國建立后，先后公布了《懲治貪污條例》、《懲戒違法失職公務員暫行條例》等一系列法規。改革開放以來，黨內設立了紀律檢查委員會，政府內設立了行政監察機構。十三屆四中全會以后，黨堅持將廉潔政治建設與經濟建設、社會建設同部署、同落實、同檢查、同考核，嚴肅查處各種腐敗案件，取得了良好的效果，但同時仍然存在諸多亟待解決的問題。

三、廉潔政治建設的基本路徑與措施

（一）加快民主政治建設進程，提高廉潔政治建設科學化水平。實踐證明，沒有政治體制改革的保障，經濟體制改革的成果就會得而復失。深化政治體制改革是鏟除腐敗、保證廉潔政治的根本途徑。當前，我國仍然存在著權力過于集中又得不到有效制約和監督、人民民主權利和合法權益得不到切實保障、人民依法管理國家事務的積極性不高、公平正義得不到充分體現、弱勢群體缺乏必要的安全感等問題。解決這些問題的唯一途徑就是不斷加快民主政治建設進程，否則人民對黨和國家的發展和未來就會失去信心，執政黨的合法性基礎就會發生動搖，廉潔政治建設就必然受到影響。

受幾千年封建傳統觀念的影響，我國社會還存在著民主意識不強、民主素養不高、民主氛圍不濃等問題，影響著廉潔政治建設的進程。推進社會主義民主法治，一是要大力發展民主法治文化。干部隊伍要培養尊重民意、順從民意、科學執政、民主執政的習慣，切實做到問政于民、問需于民、問計于民。真正把民意當做指引、評價、檢驗執政活動的最高標準，當做廉潔政治建設的思想基礎。二是要加強民主思想的宣傳教育，增強人民群眾的主人翁意識，提高社會公眾主動參與公共事務管理的意識和能力。三是要不斷擴大有序政治參與，切實保障人民群眾政治權益。引導公民個人或社會群體合理、合法反映自己的訴求，對政府或者執政黨工作提出批評建議，主動對權力機構及其領導者的行為進行民主監督。四是要完善社會主義法制體系，將現行廉潔政治建設方面的黨紀條規、行政規章上升為國家法律，保證黨和政府受法律約束、依法律辦事、對法律負責，以法律的形式規范廉潔政治建設目標和任務的實現。

（二）依托民主與法治手段制衡政府權力，促進政府廉政建設。一是要通過法治來規制政府權力。政府權力既是與公民利益最密切相關的國家權力，又是最容易被濫用的國家權力。因此，政府廉政建設的重心應放在制約和監督行政權力上。在市場經濟體制下，政府應該是有限政府，政府權力應該是受法律約束的有限權力。政府行使權力必須遵循四項原則：公眾性原則——保證公共權力為公眾服務；民主性原則——公共權力的配置應通過民主程序、公眾參與，不能個人說了算；競爭性原則——在公共權力選配中必須有最低數量的參與者參與競爭上崗；公開性原則——公共權力在運行中遵循公開透明原則，不封鎖信息、暗箱操作。二是著力打造適應時代發展要求的廉潔政府。首先，廉價政府建設要邁出堅實步伐。廉潔政府應該是廉價政府，應該不斷提高政府工作效能，減少政府成本。其次，要建立透明政府，在更高層次、更大范圍內實現政務公開，保障人民的知情權和參政議政的積極性。同時，要注重體察民情，順應民意，接受監督。再次，要加大責任政府的構建力度，全面推行“引咎辭職”和“問責制度”，實現權責一致，防止不作為、亂作為和庸、懶、散等現象。

建立廉潔政府，關鍵在于建立健全決策權、執行權、監督權相互之間科學合理的權力結構和運行機制。應適當分解決策權、執行權、監督權，使決策職能、執行職能、監督職能由不同部門相對獨立行使，努力形成不同性質的權力既相互制約、相互把關，又分工負責、相互協調的權力結構，做到決策更加科學，執行更加高效，監督更加有力，從而保證權力依法運行，最大限度地防止權力濫用現象的發生。同時，要健全程序規則，通過組織立法、程序立法來明確政府機關的法定權限和相應的程序規則，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。

（三）堅持以人為本、執政為民，夯實廉潔政治基礎。以人為本、執政為民是我們黨性質和宗旨的集中體現。建設廉潔政治要求各級黨委政府特別是領導干部，在工作實踐中必須始終體現以人為本、執政為民這一核心理念，主動適應當前利益主體多元化、利益關系多樣化、利益訴求復雜化的新趨勢，從側重監督管理向監督和服務并重轉變，不斷提高實踐黨的宗旨、維護群眾權益的能力和水平。

（四）盡快完善并運行社會廉政評價機制。社會廉政評價是公民參與廉潔政治建設的重要載體，對于創新廉潔政治建設的社會參與機制、破解廉潔政治建設的考核困境、拓寬廉潔政治建設的工作范圍具有重要的現實意義和實踐價值。20世紀后半期，國際社會十分注重發揮非政府組織和民眾在廉潔政治建設中的主體作用，不斷創新廉潔政治建設的社會參與機制。其中“透明國際”的清廉指數和行賄指數、世界銀行的控制腐敗指標、《世界競爭力年鑒》的腐敗指數、商業國際經濟組織的腐敗評價指標成為反映一個國家政府官員廉潔程度和受賄狀況的重要參考[9]。20世紀90年代以來，我國雖然開展了地方政府廉政評價的理論研究和實踐探索，但在評價體系和評價方法等方面還存在著考核內容不夠全面、方法不夠科學、結果運用不夠到位、社會參與不足、“自己評自己”、缺乏公信力、形式主義等問題。要突破這些問題，一是應該構建全國統一的地方政府廉政評價體系。二是提高地方政府廉政評價指標體系設計的合理性。三是提高廉政評價主體的多元化水平。四是落實《中華人民共和國政府信息公開條例》，扎實推進地方政府廉政建設信息公開。要按照“公開是常態，不公開是例外”的原則，將應該公開且與權力制約和監督相關的政府信息及時有效地公開，方便公眾和社會組織對政府的廉政狀況進行客觀、系統地評價，促進地方政府廉政評價的科學化。

（五）不斷加大懲治腐敗力度，嚴懲腐敗分子。懲治是預防的基礎，沒有懲治，教育就沒有說服力、制度就沒有約束力、監督就沒有威懾力。嚴肅查辦腐敗案件、嚴厲懲處腐敗分子是強化廉潔政治建設的重要手段。應該以“零容忍”的態度和“露頭即打”的原則始終保持高壓嚴打態勢，從腐敗易發多發的工程建設、房地產開發、政府采購、礦產開發、證券金融等領域和環節入手，以查辦發生在領導機關和領導干部中的案件為重點，嚴肅查辦利用人事權、司法權、審批權謀取私利，貪污賄賂，為黑惡勢力充當“保護傘”以及造成國有資產嚴重流失的案件。要減少、遏制、消除腐敗案件易發多發現象，為營造風清氣正的經濟社會發展環境創造有利條件。

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[8] 廖建平.論中國共產黨延安時期的廉潔政治的條件和啟示[J].文史博覽， 2011，（9）：37.

[9] 胡楊.社會廉政評價：經驗與趨勢[J].鄭州大學學報（哲學社會科學版）， 2009，（2）：31.

責任編輯：周潞資