中國官員財產公示問題研究

摘要：官員財產公示制度是權力制約的制度化。學者、官員與民眾基于不同利益訴求，對官員財產公示制度存在爭論。我國官員財產公示制度要做好頂層設計，界定并實現其底線、中層和高層價值。制度設計是我國官員財產公示制度的未來走向。建立我國官員財產公示制度需要漸進式、日程化的設計。

關鍵詞：財產公示制度；權力制約；權力腐敗

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2013）02-0075-05

上世紀90年代以來，腐敗進入高發期，官員腐敗呈現出多層次、多樣化的發展趨勢。從世界范圍來看，各國政府試圖通過增強公眾對政府的監督來預防腐敗。建立健全官員財產公示制度是這項工作的重要載體。官員財產公示制度是指一定范圍內的國家公務人員，依照有關規定向相關部門如實匯報自己包括親屬在內的財產狀況，并接受公眾監督的制度。中國共產黨在新的國際國內環境下，將以官員財產公示作為重要手段，逐漸把反腐倡廉納入科學化和制度化的軌道。

一、官員財產公示制度：權力制約制度化的結果

公共權力的產生是社會發展到一定階段的必然產物。公共權力雖來源于人民，但是權力有著自我膨脹和擴張的本性，為確保權力來源于人民和服務于人民，必須對權力進行必要的控制和監督。進入到現代社會以來，政府權力不斷增大并表現出兩面性。它既能夠確保社會資源的最大化利用，及時處理不斷出現的復雜問題，保障社會生活的正常運行，同時又由于政府權力的無所不入，容易對公民權利造成一定程度的威脅，甚至有可能對公民權利造成一定程度的侵害。在這種情況下，“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”[1]。

（一）官員財產公示是制約政治權力向經濟領域非法擴散的努力。在我國，公務員群體是政府權力的行使者，是社會資源的分配者。正如西方公共選擇學派所認為，政府中的集體或個人作為“經濟人”，總是會考慮自身的成本、收益對比，從而最大限度地追求自身利益的最大化，這正是公務員腐敗的原因所在。公務員腐敗嚴重降低了政府公信力，損害了人民利益，已經成為世界各國面臨的嚴峻問題。在世界各國進行的反對腐敗斗爭中，財產公示作為一種杜絕和懲治腐敗的基本手段被世界各國采用。我國現行財產申報的主要依據是1995年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布的《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》和2001年中紀委和中組部聯合發布的《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》。但從實踐效果來看，這兩部規定的實施并沒有達到預期效果，財產申報制度基本上流于形式。面對愈發嚴重的腐敗形勢，人民對于官員財產公開制度建立健全的要求愈發強烈。官員財產公示制度是遏制公共權力轉化為私人財富的有效手段。

（二）官員財產公示制度是權力制約的制度化。官員財產公示是公眾對公務人員權力進行制約的有效途徑。官員財產公示制度的目的不是實現體制內的自我監督，而是從制度層面引入體制和權力體系之外的社會監督，用這種強制性的措施來監督官員的財產變化，從而預防腐敗。

二、官員財產公示爭論：在學者、官員與民眾利益訴求之間

從我國財產申報制度的發展歷程來看，我國已經初步建立了財產申報制度。但是從實踐效果來看，官員財產只申報不公開，這對預防和懲治腐敗的作用極其有限。近年來，民眾對建立公務員財產公示制度的呼聲越來越高。然而，從利益博弈的視角出發，各種利益主體的需求差異性顯現。學者、民眾和官員之間存在不同的利益訴求和價值導向，對于該制度的建立既有支持的聲音，也有反對的聲音，最終導致官員財產公示制度推進艱難。

（一）學者訴求：踐行政治文明理念的努力

學者群體肯定了這一制度本身的積極價值。他們認為，官員財產公示制度是預防腐敗的有效手段，也是現代政治文明的必然要求，能有效減輕官員尋租行為的發生。“我國國家工作人員是人民的公仆，如實進行財產申報并進行公開，接受人民監督，是保證人民群眾知情權、監督權的必要形式。因此，實行財產公開從根本上說是發展社會民主政治的要求，是政治發展的需要。”[2]但是，學者們對于這一制度本身所帶來的社會、經濟和政治后果以及公示時間都有著不同的聲音。部分學者認為，腐敗問題已經成為阻礙我國發展和社會穩定的最嚴重問題之一，官員財產公示制度作為預防腐敗的源頭性制度，其實施勢在必行，并且越快越好。另一部分學者認為，現在我國正處于社會發展的轉型期，是發展的關鍵時刻，穩定高于一切，如果此時建立這一制度，大量貪官被曝光，必然會引起社會的動蕩。1993年，韓國閃電推行官員財產公示制度。在這場史無前例的反腐風暴中，數千名官員受到懲處，他們包括國會議員、法院院長、部門長官、空軍和海軍總長等高官顯要，一度造成政局恐慌和社會不安定。1977年，香港廉政公署成立三年間，為嚴懲警察腐敗，采取了嚴厲的措施，兩百多名警察入獄，最終導致了1977年香港警員上街游行示威。姜明安認為，實施官員財產公示制度必須滿足三個方面的條件：一是制定基本法律制度，如公務員法、行政處罰條例；二是政局保持穩定；三是官員腐敗面不是太大，官員財產公布出來不會引起動蕩。目前，前兩個條件已經滿足，而第三個條件是個未知數，因此不可冒進[3]。

（二）官員訴求：自我利益與現實困境的表達

公務員群體被普遍認為是獲利較多的團體，成為當前社會的既得利益群體。官員反對建立財產公示制度主要基于以下兩個原因。一是官員現實困境帶來的倫理角色沖突。在現實生活中，公務員有著雙重身份，既是普通公民又是公共利益和公共權威的代表。作為普通公民，他們有著自身的利益追求，會本能地追求自身利益的最大化；而作為公共價值的分配者，又要最大限度地實現公共利益。人類趨利避害的本性使得他們總是存在獲取自身利益最大化的驅動力。同時，官員有著與普通民眾相同的隱私權，乃至于一些官員在面對官員財產公示制度時會提出“老百姓為什么不公布財產狀況”的問題。這種倫理角色沖突造成了官員對財產公示制度冷漠甚至反感。二是維護既得利益帶來的阻礙。官員財產公示意味著官員群體在任職過程中獲得的不合理或者不合法利益的暴露。對于官員而言，這將會使他們面臨丟官失財甚至入獄的危險。在這兩種觀念的催使下，官員群體對財產公示制度總體持反對態度。

（三）民眾訴求：關注自我保護和社會公平

民眾是建議實行官員財產公示制度的主力軍。隨著部分官員的落馬，官員的財產問題也被暴露出來。社會貧富差距的增大使得民眾更加關注社會公平和正義問題，更加關注官員財產問題。2008年5月，有媒體曾就“公眾最希望政府公開的信息是什么”進行調查。結果顯示，有77. 5%的人選擇了“官員財產情況”[4]。民眾認為官員財產公開可以使每一個民眾都知道官員的財產是否與現實收入相符，進而判斷官員是否有腐敗行為的發生。“陽光是腐敗之敵，燈光是效率最高的警察，如果把情況放到桌面上讓大家有目共睹，那么大家都有能力對之是否恰當作出評判。”[5]官員的權力是人民授予的，官員腐敗行為損害的是公共利益和全體人民的利益。民眾渴望信息公開來保護自我利益，財產公示是非常重要的一環。

三、官員財產公示制度的頂層設計：界定并實現多層價值

（一）頂層設計：立足于現代的政策理念

2011年以來，“頂層設計”成為中國政治領域的新名詞。黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》第一次使用該詞。作為工程學術語，“頂層設計”（Top-Down）原指一項工程“整體理念”的具體化。該術語從自然科學領域移植到社會科學領域，借指以全局視角，自上而下地對社會的各層次、各種要素進行統籌考慮，確定目標并為其制定正確的戰略，是一種關于治理的重要思維方法。近年來，中央提出“要更加重視改革頂層設計和總體規劃”，更具有針對性。當前的改革已經進入“深水區”，僅僅依靠基層改革已經難以解決“硬核”問題，因而必須訴諸于權力更大、視野開闊的頂層設計。它更具框架性和根本性，不失為一個重要路徑。中國的官員財產公示制度就是基層難以推動的眾多改革之一。近年來，地方關于財產公示制度的創新值得推崇，如新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南瀏陽等地都有各自的探索，但是至今未見成功的完整范例。地方的創新精神十分寶貴，但是官員財產公示制度改革如果不能納入頂層設計，如果不能將自下而上和自上而下的改革結合起來，恐怕難以從根本上解決問題。因此，推進以“公共權力”的制約和以監督為核心的政治行政體制改革，推進官員財產公示制度改革，有賴于頂層設計的推動。

（二）頂層設計的底線價值：反對公權腐敗，確立規范化政府

底線價值是頂層設計最基本的出發點。反對公權腐敗是官員財產公示制度頂層設計的底線價值。隨著改革開放的深入，國家公職人員面對的誘惑越來越多。從近些年官員腐敗的案例來看，官員腐敗的主要表現形式是用自己手中的權力為自己謀取經濟利益。腐敗己經成為中國最大的經濟損失、社會污染和政治挑戰，嚴重抵消了政府推動經濟發展的政策努力，刺激了虛假繁榮的“泡沫經濟”，扭曲市場競爭和產權制度，導致分配不公與機會不均；侵蝕國家的政治體系，導致人事、領導和決策的體制劣變，亦即國家能力與管理權能弱化；敗壞社會風氣和道德水平；引發人力資源的浪費和社會流動機制的變形，造成民間社會組織的畸形發展和社會無序[6]。公職人員財產狀況公開能對官員收入情況以及財產、消費情況進行比對，有利于從源頭上避免官員利用公權力謀取私利，對于審查過程中出現的不明財產或者是與收入所得不相符的消費行為在得不到合理解釋時均被判定為非法所得。官員財產公示制度有利于從源頭上遏制以權謀私行為的發生，規范公職人員的行為，保持領導干部的純潔性，建立規范性政府。

（三）頂層設計的中層價值：提高自我執政能力，再造執政合法性

近些年來，政府面臨著公信力下降的問題，面臨著不同程度的合法性危機。合法性意指人們內心的一種態度，這種態度認為政府的統治是合法的和公正的[7]。一般來說，人民對政府感到滿意和信任，政治進程就會有相對平穩的發展，相反，如果民眾對政府感到失望和不信任，那么政治進程就會發展緩慢、停滯不前乃至于倒退。造成政府公信力下降的因素有很多，有人民與政府理念上的差異，同時一個很重要的原因是政府內部的官員腐敗行為違反了公共利益，造成了人們對政府的不信任。從這個角度來說，政府想要重塑自身執政的合法性，提升自我執政能力，必須從公務人員廉政建設開始，推進官員財產公示制度。

（四）頂層設計的高層價值：推進政治權力陽光化運行

上世紀90年代以來，腐敗現象在世界范圍內愈演愈烈，成為各國政府最為關注的問題。對于我國而言，反腐斗爭關乎黨和國家的生死存亡，反腐勢在必行。行政學者哈特認為，政府公共行政人員應具備權責并重的道德責任，享有權利者應盡義務乃是最起碼的道德作風；行政官員應發自內心啟動公共服務的召喚、信守立國精神，并成為無私奉獻的道德楷模[8]。公共政策是公共服務的核心體現，公共政策的制定是否可行，是否達到預期效果，是政府執政能力的重要體現。要制定出科學民主的決策，就必須提高政策和政務的透明度，讓民眾充分參與到日常政治事務中來，自覺地執行政府所制定的公共政策。官員財產公示制度詮釋了政務公開和公民參與思想，體現了政治權力陽光化運行的原則。

四、我國官員財產公示制度的未來走向：制度化設計

目前，我國正處于經濟社會飛速發展時期，綜合國力明顯提高。相對于經濟改革發展，政治改革相對滯后。我國曾先后出臺多個文件，試圖實現體制內官員財產申報，個別地區也先后推出財產申報政策，但最終絕大部分探索流于形式。從當前環境看，如何通過借鑒國外經驗來建立真正符合中國國情的官員財產申報制度，完成官員財產公示制度的制度設計，使得這一制度真正起到預期效果是值得深思的問題。

（一）官員財產公示制度是中國政治發展與政治文明進步的必然結果。當前是我國社會轉型的重要時機，也是構建社會主義和諧社會的關鍵時期。在這一時期，我們面對的社會問題越來越多，造成社會不安定的因素越來越多。部分掌握社會資源分配的公職人員擁有灰色收入和非法收入是普通群眾無法衡量的。這在一定程度上加大了社會動蕩發生的可能性。消除這些矛盾要依托政治改革，保障人民知情權、參政議政權權、監督權等權利。官員作為人民的公仆，如實地進行財產申報和公開，是保障人民知情權和監督權的重要形式。因此，實行官員財產公示制度是中國政治發展和政治文明的必然結果。

（二）官員財產公示制度對于現有矛盾具有框定和妥協的作用。有學者認為，官員財產公示制度能否實行，關鍵在于公眾與官員能否達成一種“妥協”，即民眾是否愿意寬恕官員的腐敗行為，赦免他們的“原罪”，官員是否愿意犧牲自己的財產隱私權，公開他們的財產。“原罪”一詞語來源于基督教，原指天生具有的、洗脫不掉的罪行。我國官員的“原罪”意指我國公職人員在任職期間的腐敗罪行。韓德云建議在官員財產申報制度正式實施前給官員3年過渡期，如官員主動糾正并上繳全部灰色收入，可豁免其紀律處分，并視情況由行政監察部門建議司法機關減輕、免除相關刑事責任。“中國懲治和預防腐敗重大對策研究”課題組組長王明高提出，建議對在實施“反腐敗法”之前的規定時期內退還不法收入的，不論干部職級，不論問題大小，一律免除黨紀、政紀處分，不追究法律責任，原政治、經濟、生活待遇不變；對沒有按期退還不法收入的，政治上一律開除公職，并存檔備案，永不敘用；經濟上沒收全部非法所得，并處以高額罰金；法律上按刑法的最高標準處罰。妥協是解決沖突、實現和諧的一種調節機制，是現代社會政治生活必需的一種公共理性。布坎南說過，“沒有一項政治制度可以滿足所有人的愿望，面對不可避免的沖突，人類只有兩種選擇，要么暴力，要么妥協”。英國政治思想家阿克頓說過，“妥協是政治的靈魂，如果不是其全部的話”。政治內在地需要妥協，改革也內在地需要妥協精神[9]。

（三）官員財產公示制度是隱形利益顯性化的解決之道。現在我國社會的各種矛盾基本上屬于人民內部的非對抗性矛盾。造成這些矛盾的原因很多，有思想觀念的原因，有社會結構變化的原因，有區域經濟發展不協調的原因。隨著社會發展，公民開始擁有更為強烈的政治訴求，民眾要求建立公平正義的社會，要求保障自己當家作主的權利成了這個時代的最強音。任何違背公民意愿、侵犯公民權利的行為都會招致人民的不滿。我們通常將其叫做隱形社會矛盾。這種消極情緒并不經常顯露出來，在特殊事件激發的情況下，這種不滿情緒就會爆發出來，造成社會的動蕩和不安。如何解決隱形社會矛盾成了當務之急。腐敗作為誘發這類矛盾的重要原因，需得到足夠的重視。官員財產公示制度通過將官員非法所得財產上交，建立和完善利益平衡、補償機制，能將隱形利益顯性化，從而解決隱藏的社會矛盾。

（四）官員財產公示制度是公示體系逐步生成的結果。配套設施不完善是我國官員財產公示制度面臨的又一難題。近年來，我國金融機構已經全面實行聯網。2000年，國家頒布《個人存款賬戶實名制規定》，開始實行儲蓄賬戶實名制，摸清官員存于金融機構的金融資產條件已經具備。在這種環境下，許多腐敗官員不敢將自己財產存入金融機構，而是以其他方式存在。北京大學廉政建設研究中心的研究表明，過去10年逃往北美和歐洲等地的中國腐敗官員高達1萬多人，攜帶出逃款項更達6500億元人民幣以上[10]。在這種形勢下，形成一種配套公示體系成為亟須解決的問題。這一體系須包括與國內金融機構、房管局和國際反腐組織等多個機構的合作。首先，要做好對官員金融機構金融資產的監管，一旦出現大數額的變動便自動通知有關部門。其次，要做好固定資產的登記，并做好不定期審查工作。再次，要加強與國際反腐組織等國際組織的合作，一旦出現貪官外逃情況，立即啟動貪官引渡、資產追回的補救工作。

從發達國家的經驗來看，官員財產公示制度的建立不是一蹴而就的，而是經歷了一個從建立到完善的一個相當長的過程。在我國這種特殊國情下，官員財產公示制度要取得預期效果，并且不破壞社會穩定團結，需要有漸進式的、日程化的設計。這種日程化的設計可分為以下幾個方面。一是官員財產公示主體的逐漸擴大。官員主體可以由地區性或者是特定級別的官員擴展到整個公職人員團體。二是官員財產公示內容逐漸擴大。公示可以由官員工資收入、固定資產等擴展到家庭范圍，包括配偶及子女的工資以及各項收入。三是官員財產公開范圍逐漸擴大。公示范圍可以由最初的單位政務網公開擴展至媒體、互聯網以及報刊的公開。

參考文獻：

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責任編輯：林華山