“整體型政府”對我國地方政府行政體制改革的啟示

摘要：“整體型政府”是針對新公共管理帶來的“碎片化政府”問題，在英美等西方國家興起的一種政府改革新理念。“整體型政府”將使原有的“碎片化政府”管理模式帶來的組織僵化、資源浪費、整體效能低下等問題得到較好克服。“整體型政府”改革為地方政府采取多元化改革措施提供了支持。當前，我國地方政府大部制改革存在著溝通和協調問題。以整合和協調為核心的“整體型政府”理論對于完善我國地方政府行政體制改革具有重要借鑒意義。

關鍵詞：整體型政府；碎片化；大部門體制

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2013）02-0069-06

隨著網絡化、信息化的快速發展，以專業分工、功能分化、層級節制等為特點的政府管理模式日益暴露出弊端。在20世紀90年代，以英國為代表的西方國家從中央到地方興起了一場“整體型政府”改革。目前，我國地方政府運作中出現的“碎片化”問題日漸顯現，阻礙了服務型政府建設。“整體型政府”治理方式對這些問題的克服具有借鑒意義。本文擬對“整體型政府”的新理念及其對我國地方政府改革的借鑒價值作一些探討。

一、“整體型政府”的概念及內容

“整體型政府”起源于英國，最早由佩里·希克斯進行系統論述。1997年，英國新工黨為了克服新公共管理方法造成的政府權力“空心化”等問題提出“整體型政府”改革，較好地克服了新公共管理帶來的資源浪費、整體效能低下等問題。其他西方國家相繼圍繞“整體型政府”進行了多元化的改革，為世界范圍內的政府再造提供了新的視角和方向。“整體型政府”是在數字時代，對傳統官僚制和新公共管理改革形成的“碎片化”政府管理模式進行深刻反思而提出來的。它主要是指通過橫向和縱向的整合、理念和行動的協調來實現政府整體優化精簡的治理新模式。整體化治理能排除相互破壞與腐蝕的政策情境，更好地使用稀缺資源，促使風險管理者在特殊的政策領域和網絡中一起工作，產生協同效應，為公眾提供無縫隙的公共服務[1]。“整體型政府”的核心思想主要有如下方面。

（一）機構和職能的“整體化”整合，形成“大部制”模式

整合是“整體型政府”的一個重要特征和概念。整合主要是對政府相近職能和部門或者機構進行重新分工和調整，主要涉及的內容有：1.逆碎片化和大部門式治理，把一些功能相近和雷同的機構重新組合成部門化的組織，取消一些準政府機構，重新在以往被鼓勵進行無限制競爭的地方機構這一微觀層面建立合作的、以社區為基礎的結構。2.重新政府化和加強中央過程，把以前改革過程中將一些外包給私人部門的公共部門的活動重新交由公共部門進行，對新公共管理碎片化改革產生的重復多頭的等級結構作出回應。3.集中采購和專業化，極大地壓縮行政成本。4.利用新的信息技術，提高一些具有公務支撐功能的服務提供鏈的生產力。5.以“混合經濟模式”為基礎的共享服務，鼓勵較小的部門和機構共同使用一些服務支撐功能或一些與政策相關的服務。6.網絡簡化[2]。

（二）部門間的“整體化”協調，實現跨部門協調

協調是管理活動的基本環節之一，是領導者的一項基礎性職能。隨著網絡技術和行政環境的變化，協調被重新重視，被賦予新的意義。在“整體型政府”的語境中，協調是指在信息、知識和決策方面，理解相互介入和參與的必要性，并非定義不精確的行動[3]。希克斯指出，整體型治理在協調層面可以通過三種策略來實現：整體性的考慮（要考慮到戰略發展對他者的影響以及他者對戰略發展的影響），對話（信息交換）和共同性的計劃（臨時的共同計劃或者共同工作）[4]。在保留部門的社會現實條件下，公共目標的實現需要實行公私部門之間、政府與非政府組織之間、中央與地方之間的跨部門協作。協調不僅存在于組織之間，也存在于組織內部，如參與跨部門的計劃或項目的各部門之間的協商以及聯合提供公共服務的專業機構之間的協商。改革中無論是機構的合并還是職務的重新調整都伴隨著協調。從一定程度上說，“整體型政府”的推行是整體協調而非等級命令的結果。

（三）組織行為的“整體利益”導向，政府回歸公共性

新公共管理是一種管理主義的研究途徑，圍繞特定的功能對組織進行設計和管理。它過分追求“3E”的價值目標，片面追求效率，不惜把一部分人排除在公共服務的范圍以外，排除在民主行政之外。而“整體型政府”更注重包含自由、平等、公平、正義等基本價值的民主行政，旨在通過整合與協調等方式為公眾提供均等化的公共服務，滿足公眾的個性化需求。“整體型政府”更強調對結果的實現進行負責和管理，以責任和公共利益為導向，使用預算購買組織所需要的服務內容和功能。“整體型政府”調和了工具理性和價值理性的關系，使政府的行政理念和職能回歸公共性。

（四）融合多元文化差異，培育“整體性”行政文化

“整體型政府”的行政文化是一種融合文化差異的和諧的行政文化。它在組織層面注重培養牢固而統一的整體性價值觀，強調團隊建設、責任共享和組織參與性，強調以信任、價值為本的管理與合作。在個人層面，“整體型政府”關注公務員作為社會個體的需求，加強公務員培訓，注重整體環境下公務員的自我發展，允許存在不同的文化價值觀。希克斯認為，“整體型政府”行政文化的形成是在識別顧客信仰、態度、價值、習慣的基礎上制定方案，提出預防性措施。它通過文化審核，鼓勵基于多元價值觀、交互行為等建立起共同的文化，樹立權力分享理念，建立共同的規范和價值體系。“整體型政府”需要有合作的心理和合作的經驗為前提，同時需要新的組織文化作為支撐。一方面要提高公務員的適應性與靈活性，另一方面要培養集體感、共同價值觀以及相互信任的意識；既要發揮他們的自主性，又要保證不超越自己的職權。這樣做確實不容易，從文化的視角來看，一旦公共組織進行改革，就必須接受能否與已有文化相融合的考驗[5]。

二、“整體型政府”在西方國家地方政府改革中的實踐經驗

美國、加拿大、荷蘭、新西蘭、澳大利亞等國在聯邦和州政府進行了“整體型政府”改革。這些國家在政府改革的具體實踐活動中，依據本國國情，積極創新，進行了形式多樣的 “整體型政府”改革，使得“整體型政府”呈現出國別特色并擁有以下共性。

（一）整體優化的組織結構：設置專門的改革執行機構

任何改革的推行必須有對應的權力和機構來保證改革的順利進行。“整體型政府”理論以再造官僚制為組織載體，在不取消專業化分工的前提下進行組織設計和創新，既按照傳統的自上而下的層級結構建立縱向的權力線，又根據新興的各種網絡結構建立橫向的行動線[6]。 從縱向看，西方國家地方政府的“整體型政府”改革普遍通過部門或職能的重新整合或者增設一個新的機構來實現縱向部門之間的協調與合作，使改革不只停留在組織的金字塔頂層。中央和地方政府依據專業化分工原則設置專門的行政改革機構，從垂直方向理順部門職權，使得改革從中央機構落實到地方基層政府。從橫向看，跨部門之間成立協調機構或組織可以實現地方公共服務的聯合與合作，為實現“一站式”公共服務提供相應的權力和職能。為適應環境的復雜化、多變化，地方政府重組或合并職能相近的部門，優化部門的職能和地位，能更好地為公眾提供服務。如1994年，英國保守黨將設在環境部等三個部門中的地域辦公室合并成一個獨立的區域政府辦公室，專門負責區域事務。布萊爾上臺后于1998年頒布《區域發展處法案》，并以此為依據成立區域發展代理局和區域議事廳，這三個部門成為英國區域政府的三個核心部門[7]。

（二）橫向協調的組織職能：賦予新公共管理措施新的目標和內涵

“整體型政府”不是對新公共管理的徹底否定，而是對新公共管理的修正，在關注縱向協調的同時，重新重視被以往改革所忽略的部門或組織之間的橫向協調。西方國家的這場改革充分利用新公共管理改革中行之有效的手段，糾正其過于經濟化的行為目的。例如，績效評估并不是“整體型政府”的獨創，但是“整體型政府”之下的績效評估具有以往不同的內涵，其核心差異在于它圍繞政府的戰略目標，把執行機構和決策機構的績效統一起來進行測定和管理，更加關注公共服務的整體性產出，具有整體性、戰略性。而新公共管理更多地是對執行機構的服務質量進行測評，關注的是本部門的產出以及績效目標的設定，具有分散性、局部性[8]。地方政府改革通過制定統一的績效目標和績效評估標準，實現橫向的跨部門協調，使各部門、非政府組織、私人部門達到目標一致和利益協調，為公民提供整體化服務。

（三）法律化的組織政策：為改革提供保障

任何國家的改革都具有一定的強制性。任何利益的獲得都是以犧牲一部分人的利益為代價的，任何改革的實施都有反對的聲音，改革必須有法律這一強制性的武器作為保障。“整體型政府”改革也不例外，尤其是在改革環境瞬息變化的地方政府改革中。服務于公眾需求的第一線的基層政府僅被賦予改革權力是遠遠不夠的，相關政策措施的法律化可以使任何行動都有法律依據和權力保障，改革才能夠順利地貫徹實施。在西方國家的改革過程中，改革政策決議的法律化可以靈活應對改革中的突發狀況，可以約束改革執行者的行為，為改革的實行提供一定的依據和標準。

（四）網絡化的改革手段：多主體參與的伙伴關系

網絡技術的發展和應用為“整體型政府”改革提供了技術平臺。在地方政府跨部門橫向整合中，網絡為“一站式”公共服務提供了強大的技術支撐。政府作為一個獨立的系統要時刻保持對外部環境變化的敏感性。組織要對社會環境的變化作出適時調整，伙伴關系便是“整體型政府”改革實現橫向跨功能邊界的組織協調的一個基本工具。伙伴關系是指兩個或兩個以上的組織或機構分享共同議程協同工作，同時保持著自身的目標及其活動的獨立性[9]。伙伴關系揭示了“整體型政府”治理結構中資源整合和政策協調的邏輯，是政府應對網絡環境變化的一種改革措施。地方政府的“整體型政府”改革為適應日益多元化和個性化的公眾需求，強調政府在合作組織中的主導作用，同時將部分公共服務職能讓渡給企業、非政府組織，吸引和調動各方力量參與地方公共服務的供給，滿足日益多元化、個性化的群體要求。

三、大部制語境下“整體型政府”對我國地方政府行政體制改革的啟示

大部制改革與“整體型政府”改革具有一定的契合性。職能相近部門的整合是“整體型政府”改革結構整合的措施之一。大部制改革引入“整體型政府”理論，對改革中存在的問題以及塑造我國地方“整體型政府”具有重要借鑒意義。

（一）我國地方政府行政體制的“碎片化”

碎片化問題在我國并不是一個新問題。自建國以來，“部門分割”便一直是政府管理體制的突出問題。改革開放后，中央和地方針對部門林立問題實施大部制改革。但是，大部制改革有其自身局限性，地方政府的大部制改革依然存在部門簡單加減的“物理變化”問題。其深層次原因有以下幾方面。

1.地方政府機構設置的“碎片化”。“整體型政府”以科層制的組織體系為載體，既注重縱向等級結構的一致銜接，又注重橫向部門的協調。隨著新公共管理和信息技術的發展，管理幅度擴大和管理層級減少的扁平化組織結構廣受歡迎。在我國行政管理體制中，地方政府包括省、市、縣、鄉鎮四級政府，層級過多。大部分地方政府的機構設置過分具體，部門林立，無法與上級政府實現縱向對接，加之橫向部門之間缺乏溝通，信息殘缺和遞減現象經常出現，下級部門有選擇地進行信息反饋，致使政策制定和執行不能真正反映人民大眾的需求。不同層級政府和不同政府部門往往根據各自需要執行上級部署，常見基層政府領導如法炮制政策文件、重要講話，最后不了了之。當中央部門的改革政策向下推行的時候，基層政府沒有對應的機構承接貫徹改革措施，使改革流于形式。

2.地方政府職能和部門的“碎片化”。皮埃爾·卡藍默指出，眼下的治理與科學生產體系一樣，基于分割、隔離、區別。職權要分割，每一級的治理都以排他的方式實施其職權。領域要分割，每個領域都由一個部門機構負責。行動者要分割，每個人特別是公共行動者都有自身的責任領域。對明晰的追求，出發點是好的，即需要區分權力、明確責任，但是當問題相互關聯時，當任何問題都不能脫離其他問題而被單獨處理時，這種明晰就成了效率的障礙[11]。我國地方政府行政體制中的職能細化和部門功能具體化使行政效率得到局部提高，但是由于權力和公共資源配置的不合理，部門職能界定模糊，預算改革致使財政部門化，使得部門追求自身利益最大化，表現出泛政治化的利益訴求話語和利益謀求行動，忽視了整個組織的使命，在為公眾服務時就出現“政出多門”、“多龍治水”等現象。因此，部門作為利益主體出現，過多地從本部門本行業的利益出發，過于強調、維護或謀取本部門的利益，使政府代表的公共利益天平發生傾斜，成為我國政府內部價值整合的最大障礙[12]。

3.地方政府行政價值的“經濟化”。政府作為一種特殊組織，同時具有組織的一般特性。我國地方政府作為“理性經濟人”追求自身利益的行為特性，使得地方政府和部門的運行具有“公司化”的邏輯。在社會主義市場經濟體制下，政府的職能是提供公共物品和服務。“經濟化”的官員晉升模式，導致地方政府領導片面追求政績，盲目增加投資拉動GDP增長，公共權力過分介入市場，公務員的行政價值理念發生扭曲，導致地方政府行政行為的“經濟化”；過分注重本級政府的利益，過分堅持和宣傳自身的行政價值和行政觀念，忽視了政府作為一個整體的存在；下級對上級的服從往往只是象征性的，對于上級的部署精神，下級往往從思想上就不認同，只是表現出表面上的認同或者順從，在一些跨部門協調的工作事務上，領導人淪為調解員而不是專門的決策者。地方政府在改革中唯經濟發展馬首是瞻的行政理念導致了經濟化的行政行為，致使改革成為“走麥城”。

4.地方公共服務多元供給主體利益的“碎片化”。伴隨新公共管理運動的興起，為應對行政體制僵化、行政效率下降等政府運行中的問題，市場化模式政府備受推崇和擁護，將市場化運作機制引入政府，使政府得到“減負”， 行政效率得到一定提高。但是在服務提供過程中，私人企業追求利益最大化的商業本質，政府跟蹤監督機制的缺乏，改變了公共服務的質量和效率。政府在政策和財政上對私人企業的傾斜和誘惑，導致政府各部門、非政府組織和私人企業等供給主體為了爭取資金和政策優惠而進行合作參與公共服務競標。但是在競標成功后，各自本身利益的根本沖突和政府利益補償機制的缺失導致公共服務項目的“貌合神離”。

（二）“整體型政府”對我國地方政府行政體制改革的啟示

自2008年以來，中央進行大部制改革后，部分地方政府也進行了大部制改革，收到了良好效果。但是部門簡單合并，內部運轉不協調，相互扯皮，公民社會發育不良等問題依然存在。西方國家推行的以協調和整合為核心的“整體型政府”改革對我國地方政府的行政改革有很大的啟示。

1.理順縱向權力結構關系。西方發達國家“整體型政府”改革在對地方政府組織結構進行整合時，強調地方層級一體化即采用“一站式”服務，把地方各個層級的政府工作人員連接在一個組織整體內，建立伙伴關系，進行聯合治理。我國地方政府機構改革要徹底整合碎片，應該把地方政府當作一個整體來看待，實行對職能相近部門進行合并和重組的大部制改革，統一權力并重新配置，機構設置要上下對口，減少地方層級，在基層政府進行撤鄉并鎮，整合基層政府職能和部門，一切權力收歸政府統一協調，從根源上消除產生“碎片”的可能性，使地方治理權力一條直線直插到底，使地方政府行政體制具有整體性。在我國以發展經濟為核心特征的發展型政府中，大部分改革的實施都是自上而下的。地方政府的一體化行政體制改革要對機構及其權力進行重新調整和整合，增設專門負責執行改革的機構，便于根據具體情況靈活執行政策，避免地方政府的大部制改革流于形式。地方政府組織結構的重組要在行政決策權、執行權、監督權相對分離的情況下，更加注重三權之間的協調。

2.整合橫向組織職能。“整體型政府”強調以結果為導向進行職能劃分，以為公民服務和需要為基礎，通過協商、聯合、整合和合作等整體性方式對政府職能和部門進行整合和協調。我國地方政府行政體制改革要根據社會發展的趨勢劃轉、歸并、拆分相應的政府職能，實現橫向政府職能整合，但同時必須繼續進行政府職能的轉變和定位，既不能拋棄對經濟的推動作用，又不能過分干預，避免地方政府大部制改革中簡單的職能加減現象。職能的整合必然帶來部門之間的重組和協調，要明確部門之間的職責，實施統一的績效目標和績效評估標準來協調部門之間的利益，制定跨部門的協調合作機制。要整合各部門之間的信息資源、業務流程，實現部門之間的信息共享和協同，構建網上政府，為“整體型政府”改革奠定科技基礎。要保證政策的可持續性，把政策資源和決策權力收歸政府，統一分配，使部門保留政策執行權力，使政府資源得到最優配置和最大化輸出，促進地方經濟良好可持續發展。

3.培育以服務為導向的整體性行政文化。文化作為一種隱性力量，往往在一定程度上決定了改革的成敗。一定組織的改革必有一定的組織文化相適應。登哈特認為，公共部門的行政人員應該具有以下的行為特色：對于組織價值的承諾；服務公眾；授權和分享領導；務實的漸進主義；奉獻公共服務[13]。“整體型政府”改革不僅是組織結構的整合，更是公務員價值觀念和組織文化的整體性重構。公務員作為政府機構中的唯一動態因素，是政府改革成敗的核心和關鍵環節。從國外的實踐看，在公務員隊伍中塑造共同的文化、培育共同的倫理精神和價值體系，是進行跨部門合作的前提。我國地方政府“整體型政府”改革要培養公務員以人為本、為人民服務的行政理念、責任意識和團結精神，轉變行政人員的經濟化行為。我國地方政府公務員薪酬制度改革要賦予地方政府更多靈活管理的權力來實施獎懲激勵，建立主動型公務員隊伍，推動地方服務型政府建設。

4.整合網絡資源，提供“一站式”服務。隨著網絡技術和信息社會的發展，我國地方政府初步實現了辦公網絡化。但是，地方政府職能交叉、部門林立，網絡資源相對分散。網絡技術為地方政府實現“一站式”服務提供了重要的技術平臺和手段。整合政務流程，打破部門界限，建立統一數據庫，實現信息共享，整合不同部門和層級間網絡資源，簡化網絡，實現公共服務的“一站式”勢在必行。我國地方政府的大部制改革更應該強調部門之間的協調合作、協同治理。一方面，要強調內部聯合治理，整合部門網絡信息資源。一些地方政府將分散的行政許可等服務集中到行政服務中心，為公眾提供“一站式”服務，避免公民在各個部門之間疲于奔命，為“整體型政府”改革提供了重要平臺。一些地方政府在合作中尋求雙贏的新型府際關系，實現了環境等公共問題的區域化管理。另一方面，要強調政府作為一個獨立系統與外部環境的互動與合作。從外國實踐看，伙伴關系的理念已經深入政府改革過程之中。我國地方政府改革要實現政府、非政府組織、私人部門、公民個人等多方合作，實現公共資源的最優配置。在發展政府與多方合作的關系中，要建立健全合作協調機制和利益補償機制，協調社會組織、私人部門的目標與公共利益相一致。政府不僅要提供市場和社會的參與空間，確認公共服務供給主體的機構，還要進行過程管理和結果控制，發揮政府的主導作用，為公民提供無縫隙服務。

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責任編輯：林華山