民國時期“市政”與“國政”的糾纏

摘要：中國的“市政”從一開始就和國家的政治處于一種剪不斷理還亂的復雜關系之中，“市政”在近代中國沒有真正獨立于“國政”，而是依托于“國政”。事實上，這種模式也的確對城市化運動起到了非常巨大的推動作用。但是這種糾纏不清的關系實際上將城市作為了政治的工具，抹殺了城市的主體性，市政要獨立于國政的理想最終落空。

關鍵詞：市政；國政；自治

中圖分類號：K258/K262 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2013）04-0117-05

一

中國自古以來，“重鄉治而輕市政”。進入20世紀后，隨著中國現代化運動的發展，人口已經越來越集中到了城市，各種事務應運而生，紛繁復雜，市政建設提上了日程。傳統的市政觀念以《周禮·地官》為代表——“凡會同師役司市帥賈師而從，治其市政。”這里的“市政”不過是指封建官吏改良集市的事務，是一種附屬于“國政”下的“官治”。而現代“市政”觀念來自西方的MunicipalAdministration二詞，Municipal詞義為“屬于城市地方自治的”，Administration詞義為“行政”。故市政即指城市地方自治的行政。城市市政體系的現代性最重要的兩個特點就是：市政獨立于國政，市民自治而不是官僚治市。1911年11月，江蘇省臨時省議會通過的《江蘇省暫行市鄉制》首次提出了市制的概念。1914年，袁世凱統治時期的北洋政府通告里表達了對巴黎市政的崇尚和學習西方先進城市創辦中國市政的決心，同時，在反思中國歷史時，當局者也認識到，中國古代城市設施也不無發達之處，但“當時未曾把國政市政分開”，“到了前清晚年，都市才一天糟似一天，把一個極好的都城，糟蹋得不成樣子。”這時較早提出了中國需要發展獨立于“國政”的“市政”的思想。1921年2月，孫科主持頒布了《廣州市暫行條例》，廣州市成為中國第一個市。1928年，國民政府頒布中國第一部市組織法——《特別市組織法》和《普通市組織法》，以中央的名義正式將城市納入國家行政序列，中國城市終于有了一個正式的名分，從封建行政體系附庸轉變為一種獨立的政治經濟社會實體，獲得了地方自治和民主政治優先發展的權利。之后，西方市政觀念在中國得到了廣泛傳播。市政的觀念、市政學及與市政相關的法學、行政學、政治學都紛紛隨著留學歐美的知識分子的歸國而被介紹到中國。研究中國市政問題、介紹歐美先進市政理念成為20世紀20、30年代的一股思想熱潮。這時候，出現了一大批富有現代城市規劃思想的市政學者如董修甲、張慰慈、張銳、臧啟芳、白敦庸、楊哲明、殷體揚等人，還有一大批在城市建設中卓有建樹的學者官員，如孫科、石瑛、沈怡、吳鐵城、劉文島、朱啟鈐等人。民國的市政學者們此時信心百倍，誓要在中國探索出一條市政道路。

不過，中國的“市政”有一個特點，它從一開始就和國家的政治處于一種剪不斷理還亂的復雜關系之中，尤其是隨著第一次大革命的展開到南京國民政府成立后，對市政重要性的認識和國民黨的訓政理念、建國思路聯系在了一起。蔣介石說：“吾人革命之目的，在排除障礙，建立新治，俾民眾享受真正的幸福，……建設之事萬端，市政最為先務。誠以都市者，人民之所集中，文化于以胎息，政治效用，切進易，民生福利，非此無從筑其基，民權運用，非此無以慎其始也。”也就是說，蔣介石是把市政建設納入了他的訓政計劃里，市政建設本身成為其實踐訓政理念最終實現以黨治國的一種手段。一些忠實于國民黨的學者也認為：“市政是和人民直接關系的政治，它是改良新社會的思想，提高近代的文化，實現群眾福利，與人民以政治調理，養成其運用四權的能力，實現三民主義，走上大同之路的唯一工具。”在市政建設和訓政之間的關系方面，蔣小秋說得較為詳盡，在訓政時期，要“從事民眾政治上一切建設訓練全班民眾，都得到四權的實習和熟練。”這樣，人民在市政建設過程中就學會了如何履行自己的政治權力，國家才能真正進入到“憲政”階段。“只要訓政時期中。把‘市政’極端開發了，一旦達到了憲政的時期，那種種進步的、完備的、美善的策略，也自然容易做到全部成功了。”許多學者出于對國家全局的思考，也認同了這種思維模式，市政學者董修甲就把市政和國家的大政聯系在一起，認為市政關系著中華民國的國基是否鞏固。他認為，自民國肇基以來，禍亂相循，政局擾攘，皆因國民不能明白自己的權利義務所在，導致市政不修。他專門闡述了市政與同家根基的關系：“欲中華民國基礎穩固，須使利：會安寧，欲使社會安寧，須使國家土地房宇之地價租價，不致飛漲，土地房產，并無糾紛，衛生狀況良好，貧富之間，并不相差太遠。而欲達此四種目的，必須舉辦良好市政。”還有人將市政建設、市民自主意識的提高和民族復興、國家再造聯系在了一起。當時的青島、天津租界在外國人手里經營時，市政建設蔚為大觀，繁盛一時，國民革命軍將其收回后，卻日益腐敗。這種事實使一部分城市主政者認識到，市政建設甚至還關聯著國民革命、收回租界、廢除不平等條約等事業的推進。不僅如此，市政的建設還能夠激發人民的民族自尊、為國獻身等崇高的感情，1928年上海市展充滿了國恥紀念、革命紀念的展覽、標語、口號，“你看這些血和淚的文字，都是些傷心的史料，相信誰看了也要激動愛國的思想、民族的概念。”時人高呼：“今日的上海太令人不滿意了！雖然他有東亞第一大商埠的美名，然而這是我們不足以自豪的啊！因為它是帝國主義者統治的啊！因為它是帝國主義者建設的啊！正足以反映中國人的懦弱無能，正足以表示我們的奇恥大辱，我們要雪這個恥辱，不僅喊出收回租界的口號便算了事，要萬眾一心的力爭，才能達到收回的目的，更要同心同力的努力建設，要自己培養出來的鮮花，才覺得香艷可愛，才顯得出我們自己的本領。”“市政”在這里已經成為了一種進行愛國教育、革命教育的手段。

在同民政府定都南京之后，道路建設常常放在首位，在當時那樣一個既要建設現代文明又要抵御外侮、締造現代民族國家的特殊時代，形成了一種特殊的語境。在學者們的某些散文、詩歌里和一些宣傳市政建設的標語里，道路建設，往往和革命、實現三民主義、天下為公等政治上的含義聯系到了一起。如“心火燒熾了舊的世界，心燈指引了美的人生；我們歡呼啊，跑上自由之路！我們高歌啊，走進幸福之門！”“中國國民志氣洪，墾荒開野事交通；犁盡世間不平地，大道之行天下公！民行解決，革命成功，人群進化，世界大同，青天白日滿地紅！中國國民志氣洪，道路普及中央中：國道完成真改造，公路普遍樂無窮！交通便利，革命成功，人群進化，世界大同，青天白日滿地紅！”這不僅僅是一個文學修辭的問題，它反映出當時的思想界和政界確實已經將路政建設和革命需要、政治宣傳掛鉤。當時甚至有口號高呼：“要使國民革命早日成功，三民主義之早日實現，誰也應當負起筑路的大任，努力的開墾。”中山路、民生路、民族路等以及中山公園在民國大量的出現尤其能說明，當時的國民政府把道路建設和紀念孫中山、向民眾表示自己是三民主義的忠實繼承者聯系在了一起。孫中山逝世五天后，有人就提出：“吾人紀念中山之法，莫如于滬濱國土集資開中山公園，立中山遺像，鐫中山遺言，高標三民主義，名其路日中山路，垂譽后世，永矢弗嬡。”1928年8月12日，南京市中山路破土典禮舉行，市長劉紀文稱修建中山路是“掃除封建工作”的開始，“大道成功，始漸完成總理民生主義中行的問題，總理所著民生主義，衣食住行四者并重，而國民政府建國大綱第二項，亦謂修治道路運河以利民行，誠以道路為人人所共有，其在國家，則猶血脈之在人身。……南京而無完善大道，不惟無以利行者，又何以慰總理在天之靈？此次共筑大道，實秉承總理遺志。建設藝術化之南京，故即以中山名之，示尊崇之意，亦使行此道者咸知先知先覺惠我于無窮也。”路政的政治化，是市政統屬于國政之下的最鮮明體現。

二

不同身份的集團都是通過自己的“文化想象”賦予城市這座空間以意義，城市執政者將城市看成自己進行訓政、實踐三民主義的場所，市政學家將城市視為實現自己現代市政規劃理念的場所。在當時的中國，擁有最多社會權力和社會資源的往往還是掌握政權力量的官方機構。最后，總是擁有最多社會權力的集團能夠最大程度掌握這座空間，塑造出符合自己意志的城市文化。而且，由于近代中國處于一個內憂外患的特殊歷史時代，中國肩負著實現現代化，建立富強文明的民族國家的歷史任務，這就是當時最大的政治，不可能有某種思想學說脫離這種政治。市政建設的理想本身就是當時的統治者和市政學者探索動員民眾、整合各種資源進行現代化運動、建立現代國家的一種嘗試。中國的市政學者多是從國家本位出發而關心市政，這一點和西歐城市市民純粹從城市本位出發有很大區別。因此，在市政建設的實踐中，市政學者們在許多問題上都和執政者們保持了一致，“市政”在近代中國沒有真正獨立于“國政”，而是依托于“國政”。在事實上，以革命理想動員民眾的獻身精神，以革命帶動城市建設的模式也的確對城市化運動起到了非常巨大的推動作用。市政建設運動正是隨著國民革命的開展而興起的，如中山公路就是省港大罷工期間由工人們修成的。在第一期計劃中，約3000名工友參加修建工作，每人僅有津貼兩角，卻只用了不到半年的時間就完成了這一期計劃；第二期計劃中，正值響應國民政府南伐和北伐聲勢，工人群眾踴躍參加，肩扛輸送，中間由于經費幾度波折，至1929年9月竣工，筑路時間不過6個月，“此路之興筑，原承廖先部長之指導，復為我省港罷工中之偉大榮譽。”在北伐戰爭期間，隨著北伐軍底定大江南北，南京、上海、杭州等城市的市政都如火如荼地展開了。蔣夢麟形容后來成為了政治中心的南京“充滿著拆除舊物，建筑新廈的精神。……每月都有新道路和新建筑出現，到處在發展，而且是急速的發展。”鄭州本為通商巨埠，由于連年戰爭，以致市政荒廢，城市狼藉，“幸值北伐成功，訓政開始，市政府成立，歷任市長積極建設，慘淡經營……為期未一載，而已規模畢具，形式一新矣。”沈怡任青島市長期間，教育建設的五大目標里第一個目標就是“培植國家思想”，“青市的教育建設已無微不至。其中皆含有訓練民眾組織民眾的意義。沈氏每論及中國國民性，即以貧窮無知，一盤散沙為憾，所以他對于公務人員、學生、工商界、金融界，以及任何國人集團，時時勉以努力求知，團結一致。”時人總結其治市模式：“經濟建設有推動文化的意義，文化建設發展經濟的功用，二者皆以政治力量促成，即政治經濟文化之三位一體，亦即沈氏之所謂‘政教合一’及‘衛養教’的特殊程序。”在一個由慣于散亂、茍且的鄉治社會走向崇尚法紀、效率的市政社會的過渡時期，沒有政府力量的推動和依托于政治信仰的思想動員，市政建設是不可想象的。

但是，市政與政治的這種糾纏不清的關系帶來了一個很大的負面作用，它實際上將城市作為了政治的工具，抹殺了城市的主體性，最終就必然抹殺市民的主體性，市政要獨立于國政的理想最終必然落空。城市的執政者可以為了政治的目的犧牲市民和城市的利益，而且總是可以以一種冠冕堂皇、正氣凜然的政治理論為自己制造借口。

首先，“政治至上”的理念必然導致在實際建設中為政治而不顧科學。市政建設是一門專業性、技術性很強的現代學問，董修甲說過，市政學“既有政府性質的行政，必須依照政府行政辦法辦理，更有科學性質的事業，又須依照事業辦法辦理。”而統治者在建設中，總是容易秉承“政治至上”的原則。這種理念就必然和市政學者的理想產生尖銳的沖突，在實踐中也會造成違反科學的不智之舉。如1928年南京國民政府在設計中山路時，將其作為舉行孫中山奉安大典的迎梓大道。為了迎梓需要，完全改變了南京原有的城市空間格局，“中山東路及其延伸出城的陵園大道，無情地從明故宮遺址和明孝陵神道中穿行而過，人為地將這兩處重要的史跡一分為二，破壞了它們的完整性與唯一性。”

其次，市政建設在革命名義下展開，追趕西方城市、學習西方文明更具有了政治意義。在實踐中，市政建設不可避免就會流于照搬外國城市文明的物質建設、一味超前和不顧民生實際的盲目擴張、攤大餅等模式，而市政建設“以人為本”的根本宗旨反而被遺忘了。許多實權人物在實踐中遭到了這樣的批評，如楊森，“在諸巨頭中，楊森最勇于建設。在四川市政與馬路，成為軍人中最時髦之點綴品者，實楊森開其端。楊在諸巨頭中頭腦極新，不甚殖產，是其長處。其短處在一意孤行，作事未免操切，而當其從事其理想中之建設時并不顧人民之擔負能力如何。”時人在對浙江路政建設反思總結時說道：“因為我們沒有經驗，我們只好模仿。外國大修汽車路，于是我們也大修汽車路，這種死板的抄襲不是我國工程司獨有的缺點。……負建筑責任者，不但要解決工程的問題。更要注意社會的與經濟的狀況。我們要時刻記得，適宜于英美者未必適宜于我國，在英美各國不素見的建設，或者反是我們所需要的。”

而且，在革命的名義下推動了形象市政泛濫的建設風氣。比如執政者總是認為市政機關必須氣派、豪華，方能顯示政府體面和革命精神。“市行政機關，為地方政令所自出，民眾觀瞻所系，而市政府又為全市最高行政機關，尤須莊嚴雄偉，論地勢須居全市之中心；論建筑須具革命維新之精神，文化美術之氣象；方足喚起全市民眾之觀感，以集中于市政府指導之下，而收改造社會之實效！”1933年沈怡在上海青年會宣傳他的大上海市中心計劃時也表達了同樣理念。這種指導思想很容易造就政府機關以莊嚴神圣的名義行追求豪華、競相攀比之實的惡劣作風，它既是中國傳統以形式至上、形象至上為特征的官場禮儀文化在民國時期變換形式的繼續，又為后來中國政界以維護形象為名熱衷修建豪華大樓、坐豪華車等惡劣風氣開了濫觴。

以這種思路指導的建設在實踐中常常容易發展成國顧人民生計只圖浮華的表面工程大行其道，這些工程的目的已經不再是為了國家的利益，只是打著國家、社會的旗號，或是為了當權者自身特殊的政治目的，或是為了政治黜陟而制造政績，或者純粹就是為了迎來送往而大做表面文章，特別是道路建設。劉郁櫻對此現象深惡痛絕：“假如筑路的動機，不為民眾設想，即使大功告成，也要失掉它的效用。……像丹麥太子來京，某市長為了觀瞻所系而拆屋；又如無錫某縣長，為了紀念吳稚暉而筑路；更有一般軍閥們，為了軍事便利而筑路；官僚們為了搜括金錢而筑路；這些動機，都離開了民眾的立場很遠，我們是應該起來反對的。”1929年南京市因為有外賓到來，工務局決定翻修中山路到獅子橋一帶，市政府當即命令財政局撥款，迅速開工。劉郁櫻不無諷刺地說道：“我希望洋大人多多跑到中國來，因為洋大人會給我們修路，即使不修的話，我們自家也要為洋大人走路而修的。……因為他們修路的動機，不是為的我們老百姓啊！”有位學者非常尖銳地抨擊了路政建設流于形式不顧民生的弊病：“我國各大都市，似有一種共通的弊端，即是市政當局，每于辟路之前，未經詳細的規劃，只有顧慮到工程的設施，多忽視市民生計問題。故道路的開辟只求量的增加，未察其是否需要？……又開路之后，居民的安置問題也當如何處置，此實最切要的問題。如果以馬路長度逐年增加為市政成績個人升官發財的功勞，而使市民蒙巨大之損害時，無寧少此一舉為好。”1930年有人抨擊武漢市政建設：“拆民房、辟馬路、筑公園就算建設？”并質問這些建設“于窮光蛋的小百姓有什么福利”，“不相信僅拆民房、辟馬路、筑公園就能解決民生或代表實業。”有一件事實頗能說明市政理念的扭曲。1931年南京市財政支出總計5，693。039元，其中以建設費占最多數，高達2，616，879元，其次就是行政費，占750，567元。而實業費居然最少，只有6558元，衛生費也只有224，251元，教育文化費只有727，165元。可見，當時的市政建設已經等同于了不停地拆、建、折騰，而真正關系到市民生活的實業、教育、衛生卻甚少受到當局重視。國學大師熊十力也批評：“今日當局只是在都市上修馬路做洋房，種種裝飾，謂之建設已耳。實則每因作一度裝飾事業，而飽其私囊者無數。夫此裝飾都市之事業，無論其藉此肥私與否，要其所為，畢竟無關建設，畢竟不得說名有為，此則有識所共知也。至如千番會議，無非欺騙，不名有為，又何待談？”并對當時的國民黨政府進行了猛烈炮轟：“北洋政府既倒，國民黨起而代之，當局純以空言騙人，裝飾都會，滿貼標語，奢侈空前，貪污因之空前。”這些學界精英們的批判，可堪代表他們為市政建設在現實中偏離了為市民服務的根本精神而演變成當政者為一己牟取私利之手段而無限沉痛的心情。

國政統治下的市政極其容易發展成“官僚治市”而不是“專家治市”。官僚治市的這種模式，常常取決于執政者個人的素質高低。一旦當政者不懂市政規劃，盲目指揮，就必然影響城市建設。這種狀況常常引起學者們深深的不滿。楊森督辦重慶時，就遭到過時人的猛批：“驗諸彼在瀘州永寧道尹任內，及在重慶督辦商埠時期，不是修鄧井鐵路，就是造江北鐵橋，再不然即是建筑渝城后伺坡公園，耗去許多金錢，至今有一件成功事乎？”陸丹林對當時的市長制和“官僚治市”這種模式進行了深深的質疑：“現在之市長，多數為軍人出身，他們對于軍事學識，容許有相當的研究和經驗，可是對于政治，恐怕還是門外漢。市政是專門的事業，固然不是軍人所能懂得，就是懂得政治的人。而不懂得市政的，行政上也感著許多困難。”而且，官僚治市必然將一些舊時代任人唯親、拉幫結派等風氣帶人現代市政建設中，即使是一些頗有作為、聲望卓著的城市管理者也因為避免不了這些官場作派而受到學者詬病。如30年代的南京市長石瑛，當時前往政府實習的青年學生曾惋惜地評價他“道德文章，均受當世推重，政績亦頗不惡，惜用人方面未能盡去封建思想之遺毒，而未人以大公無私。蓋石氏視事之初，即裁員減政，其后復陸續添置，非同鄉不用，今日市府各處吏員，幾半數為湖北陽新沔陽二縣人，陽新石氏原籍，沔陽則張難先之故鄉也（張難先為浙省府主席時，石瑛為建設廳長，二人間關系頗深）。吾人非謂鄂人不可用，古人內舉不避親，且鄂省亦未嘗無賢，茍力能勝任愉快者，雖多用鄉親亦何傷。顧一考實際，鄂人之任職市府者，除少數尚能稱職外，余均學識經驗兩皆缺乏之流，淘汰者雖非盡黃鐘而引用者實類多瓦釜，斯則將來必為石氏盛名之累也。”

三

將市政納入當時國家統治者的政治理想、治國方略之中的城市化模式和學者們的城市自治、市民自治的思想也是明顯存在著矛盾的。一面要學習歐美城市的“自治”精神，建立人權、法制社會，另一方面又把市政建設理解為培養市民為革命獻身的精神。二者之間存在著難以調和的矛盾，這種矛盾是和中國作為一個后發次生型國家的地位分不開的。處于這種地位的中國同時面對著兩大任務——建立獨立的民族國家的革命任務和建立民主、法制、文明的新國家的現代化任務。這兩個任務內部本就存在著互相沖突的一面，在西方世界原本是分階段完成的，現在卻同時都擺在了中國面前。“市政”和“國政”這種糾纏難分的關系正是反映了中國社會的這樣一種特點。在這樣一個社會中，國家的利益始終是高于一切的，那種完全從城市利益和市民個人利益出發的市政在當時是很難獲得發展空間的。如果說，西歐歷史是先有了自治的城市，然后發展出了民族國家，那么，作為后發次生型國家的中國，其現代化途徑就是顛倒的——先建立民族國家，再發展現代城市。因此，“國政”統治了“市政”就是必然之勢了。但是，在這種模式下，傳統的官場習氣、專制集權就極其容易披著現代化的外衣，喊著高尚的口號而強化自己的勢力，最終扼殺現代城市的發展。當時的民國市政正是遭遇了這樣一個困境。

（責任編輯 張衛東）