民主與效率的關系：基于社會治理模式變遷的考察

摘要：民主與效率是社會治理關注的核心問題。社會治理中的民主與效率的關系是一個歷史范疇，受制于政治與行政關系的演變。從總體趨勢看，在由農業(yè)社會向工業(yè)社會、再向后工業(yè)社會演進的過程中，先后出現(xiàn)了等級統(tǒng)治、科層管理與網(wǎng)絡治理三種社會治理模式，民主與效率的關系亦呈現(xiàn)出潛隱、沖突、協(xié)調三種不同形態(tài)，在一定程度上折射出社會治理價值觀念的變遷規(guī)律。民主與效率的關系由沖突向協(xié)調轉變，對現(xiàn)階段中國社會治理價值觀念的優(yōu)化具有重要的借鑒意義。

關鍵詞：民主與效率；社會治理；等級統(tǒng)治；科層管理：網(wǎng)絡治理

中圖分類號：D035-0 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2013）04-0040-05

公平與效率是與效率搭配使用的最常見的二元表達式，相比之下，民主與效率的使用頻率較低，公平與效率所受的關注程度遠勝于民主與效率。從本質上說，公平與效率是資源配置關注的核心問題，民主與效率是社會治理關注的核心問題，而資源配置是社會治理的基本內容，公平與效率是民主與效率在資源配置中的具體表現(xiàn)。所以民主與效率是更具戰(zhàn)略價值的研究課題。

有種近乎常理的觀念認為。民主與效率天然就是相互沖突的。實際上，民主與效率的關系是一個歷史范疇，在等級統(tǒng)治、科層管理與網(wǎng)絡治理三種社會治理模式中存在不同的形態(tài)。在農業(yè)社會的等級統(tǒng)治中，由于民主政治缺失、效率尚未獲得其完整形態(tài)等原因，民主與效率的關系處于潛隱形態(tài)：在工業(yè)社會的科層管理中，由于效率的階段形態(tài)與民主相悖，以及政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)價值相異且存在交互關系等原因，民主與效率的關系處于沖突形態(tài)；在后工業(yè)社會的網(wǎng)絡治理中，由于效率的高級形態(tài)與民主的目的趨于一致，以及協(xié)商民主、團隊合作、社會資本等治理工具的運用等原因，民主與效率的關系處于協(xié)調形態(tài)。民主與效率的關系由沖突向協(xié)調的轉變，對推動中國社會治理價值觀念從“效率主義”向“民主與效率整合”轉變具有重要的借鑒意義。

一、等級統(tǒng)治：潛隱的民主與效率關系

等級統(tǒng)治在此用以指涉農業(yè)社會的社會治理模式，即社會治理采用等級制的組織結構，社會治理活動的本質和表現(xiàn)形式都是統(tǒng)治行為。首先，農業(yè)社會的社會治理組織是等級制組織。其主要依據(jù)如下：其一，存在一定形式化的層級結構。層級結構根源于血緣關系的親疏遠近，并以統(tǒng)治者的權威命令或者慣例等形式固定下來。社會治理組織在很大程度上可以認為是家庭、氏族等初級群體的副本，等級制亦往往以個人社會地位的層級結構形式出現(xiàn)。其二，缺乏現(xiàn)代意義上的專業(yè)化結構。社會治理組織的發(fā)育程度較低，只孕育出初級的等級制組織結構，未能在專業(yè)化的意義上孕育出現(xiàn)代組織結構。其三，運行方式的人格化。社會治理組織的運行，很大程度上出于統(tǒng)治者的個人意志，具有較大的隨意性。尚不具備法制化、規(guī)范化的特征。總之，農業(yè)社會的社會治理組織遠未達到科層制組織的高度，它只是一種等級制組織。其次，農業(yè)社會的社會治理活動在本質與形式上都是統(tǒng)治行為。恩格斯認為，國家是“這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面而又無力擺脫這些對立面”時的產(chǎn)物。國家解決這些矛盾與沖突的基本手段，是政治統(tǒng)治與社會管理。值得關注的是，在農業(yè)社會中，政治統(tǒng)治與社會管理功能是含混的。社會管理不僅在本質上由政治統(tǒng)治所規(guī)定，甚至在形式上也不能取得獨立性。正如亨廷頓所說。“在中世紀的政府和都鐸時代的政府之內，功能的專門化發(fā)展并不充分。……都鐸時代的英國政府是一種‘權力（即功能）混合的政府’”，政治統(tǒng)治統(tǒng)攝了社會管理功能。

在農業(yè)社會的等級統(tǒng)治中，社會治理中的民主與效率的關系處于潛隱形態(tài)。究其根源，一是由于缺乏制度基礎與生活基礎的支撐，等級統(tǒng)治中的民主政治缺失；二是由于效率從根本上說是現(xiàn)代性的產(chǎn)物，在農業(yè)社會中，效率甚至連其完整的初級形態(tài)都不具備。

等級統(tǒng)治缺乏民主政治的制度基礎。等級統(tǒng)治，不論是君主專制、貴族統(tǒng)治還是中世紀的神權統(tǒng)治，都強調統(tǒng)治者或統(tǒng)治集團對權力的獨占性，在這三種政權形式中，最高統(tǒng)治權的獨占者分別為君主、貴族和教皇。等級統(tǒng)治還強調權力運行方式的人格化，以暴力為保障，要求被統(tǒng)治者無條件地遵從，更多顯示的是不民主甚至殘暴的一面。民主作為人類政治生活的一種組織方式，它強調公民對公共事務的平等參與，尤其是對政治決策的平等參與。很顯然，在等級統(tǒng)治中，統(tǒng)治者對權力的獨占性和權力運行方式的人格化，是與民主不相容的。

等級統(tǒng)治缺乏民主政治的生活基礎。一般來說，民主是一個適用于陌生人社會的概念。確切地說，公共領域是民主得以產(chǎn)生的生活基礎。在農業(yè)社會，古典公共領域被家庭領域所吞沒，并且直到文藝復興時期，它才以新的面貌出現(xiàn)。農業(yè)社會實際上是一個只有“私”，卻沒有“公”的社會，表面上為“公”的事物，其實質還是“私”的。馬克斯·韋伯準確地把握了這種特征，認為農業(yè)社會的“政治團體徹底為一種領主和他的封臣之間的純粹個人關系的體制所取代”。正是由于這種“私”的特征，農業(yè)社會的等級統(tǒng)治中缺乏民主政治的生活基礎。

效率從根本上說是現(xiàn)代性的產(chǎn)物，是在現(xiàn)代化進程中逐步獲得其完整形態(tài)的。效率的完整形態(tài)包括初級形態(tài)、基準形態(tài)和高級形態(tài)。其初級形態(tài)為時效，是人們關于效率的一種樸素觀念；其基準形態(tài)為技術效率或投入一產(chǎn)出比，這是工業(yè)社會對效率的標準定義；其高級形態(tài)為社會性效率，這是后工業(yè)社會對效率的規(guī)范。

在農業(yè)社會中，效率尚未獲得其完整形態(tài)。時效這種效率的初級形態(tài)在農業(yè)社會的治理中僅有不完整的體現(xiàn)。比如要幾個月時間可以完成河流的疏浚，要幾年時間可以完成大型宮殿的建造等等。這種時效觀念，只是一個模糊而非明確的概念。其根源在于農業(yè)社會的時間一般與特定空間相聯(lián)系，或者是根據(jù)有規(guī)律的自然現(xiàn)象來加以判定的，直到工業(yè)社會機械鐘的發(fā)明與推廣，造就了一種“虛化”時間的統(tǒng)一尺度。社會治理才有了統(tǒng)一的、精確的時間控制。因此，在農業(yè)社會的治理中，作為效率的初級形態(tài)，時效也是發(fā)育不完善的。技術效率則完全是工業(yè)社會的產(chǎn)物，比率計算對數(shù)字的精確性要求與工業(yè)社會的理性化過程密不可分。齊美爾認為，“貨幣經(jīng)濟導致的實際生活的計算性，……把世界轉化成一道數(shù)學題，根據(jù)數(shù)學公式將世界的每一個部分連結起來”。只有在這種前提下，技術效率才有可能產(chǎn)生，并擴散到社會治理領域之中。與技術效率內在的理性化要求相反，農業(yè)社會的社會治理更多地是依賴于樸素的經(jīng)驗積累，理性化的想法與行為只是個別現(xiàn)象。社會性效率在現(xiàn)代技術水平下尚難納入效率范疇進行測定，更遑論農業(yè)社會了。

二、科層管理：沖突的民主與效率關系

科層管理在此用以指涉工業(yè)社會的社會治理模式。即社會治理采用科層制的組織結構，社會治理活動在本質上是管理行為。首先，工業(yè)社會的社會治理組織是科層制組織。馬克斯·韋伯稱為科層制的組織形式在社會治理中取得了統(tǒng)治地位。與農業(yè)社會的等級制組織相比，科層制組織的主要特征包括：以法理型權威為基礎，以成文制度為行動依據(jù)。并在權力層級基礎上橫向發(fā)展出精密的專業(yè)化結構。其次，工業(yè)社會的社會治理活動在本質上是管理行為。在邁向工業(yè)社會的過程中，行政系統(tǒng)從政治系統(tǒng)中分離了出來。這是政治現(xiàn)代化的重要標志之一。與結構分化相應，社會管理從政治統(tǒng)治功能中獨立出來：國家層面的事務歸屬于政治統(tǒng)治，由代議機關與政黨等政治系統(tǒng)來運行，而社會層面的事務則歸屬于社會管理，由行政系統(tǒng)來運作。因此，工業(yè)社會社會治理活動的性質主要由管理而不是政治給定，它的本質是管理行為。

在工業(yè)社會的科層管理中，社會治理中的民主與效率的關系處于沖突形態(tài)。究其根源，一是效率的階段形態(tài)與民主相悖，為民主與效率之間的沖突提供了歷史前提；二是政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)的價值相異，使民主與效率之間的沖突成為可能：三是政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)交互關系的發(fā)生，使民主與效率之問的沖突由可能變?yōu)楝F(xiàn)實。

效率的階段形態(tài)與民主相悖，為民主與效率之間的沖突提供了歷史前提。從歷史演變的邏輯看，效率的階段形態(tài)與民主相悖需要以民主與效率的真實存在為邏輯前提。工業(yè)社會催生了民主與效率。民主作為政治生活的一種重要價值。在文藝復興中得到張揚，并在工業(yè)化過程中得以付諸實踐，成為現(xiàn)代民族國家基本的政治形態(tài)與價值訴求：效率的階段形態(tài)，包括基準形態(tài)和初級形態(tài)，亦在工業(yè)社會的理性化過程中逐步發(fā)育成熟。但是，工業(yè)社會巾效率的階段形態(tài)是與民主相悖的。技術效率是效率的基準形態(tài)，也是工業(yè)社會中效率的主導形態(tài)，它強調價值中立，因而拒斥民主等“價值既涉”的觀念：時效是效率的初級形態(tài)，主要在技術效率難以實現(xiàn)的領域起作用，它也在一定程度上拒斥民主觀念，“時間與人數(shù)定律”是其合理性的辯護。

政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)的價值相異，使民主與效率之間的沖突成為可能。在政治系統(tǒng)中，民主是首要的價值訴求，政治統(tǒng)治采取的活動準則是民主制。工業(yè)社會中的民主制主要包括：政治官員由公民選舉產(chǎn)生；選舉自由、公正和定期進行；公民有權對政治事務自由發(fā)表意見；社團自治。政治系統(tǒng)運行的內在邏輯在于，通過選舉更換官員以避免獨裁，通過公民參政、社團自治以體現(xiàn)“主權在民”的價值和實現(xiàn)并保護民主。在行政系統(tǒng)中，效率是首要的價值訴求。威爾遜認為，效率是管理領域里的終極價值。馬克斯·韋伯明確提出，工業(yè)社會中的行政組織原則包括：法制化原則，組織中各職位權力的邊界都南法律加以同定化；等級化原則，職務等級按照集權體制進行安排；非人格化原則，工作領域與私人領域嚴格分離；專業(yè)化原則，組織存在精細的橫向分工，組織成員需要深入的專業(yè)化培訓。行政系統(tǒng)運行的內在邏輯在于，通過工具理性來達至效率的初級形態(tài)與基準形態(tài)，進而實現(xiàn)社會管理的高效率。由此可見，在政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)出現(xiàn)結構分化的前提下，存在兩類不同的行為主體，且在民主與效率價值訴求上各執(zhí)一端，表明科層管理模式潛藏著民主與效率的沖突。

工業(yè)社會前期，由于政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)的相對獨立運行，民主與效率之間的沖突并不突出。此間，代議制民主能保障政治民主，而又不造成過多的效率損失；政府“守夜人”角色也能保障社會管理效率，而又不過多地侵犯民主價值。從理論上看，如果政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)不存在交互關系，民主與效率在政治統(tǒng)治與社會管理中各自發(fā)揮作用，就不會存在民主與效率的關系問題。

工業(yè)社會中后期，由于政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)發(fā)生了交互關系，民主與效率之間的沖突由可能變?yōu)榱爽F(xiàn)實。20世紀中期，“行政國家”現(xiàn)象凸顯，表明政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)交互關系顯性化。這種交互關系主要有兩種方式：一是行政系統(tǒng)對政治系統(tǒng)的介入；二是政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)控制與反控制關系的建立。這兩種方式都不同程度地導致了民主與效率之間的沖突。首先，行政系統(tǒng)對政治系統(tǒng)的介入會導致民主與效率之間的失衡。在哈貝馬斯看來，從19世紀末開始，行政活動范圍便開始大規(guī)模擴張，“守夜人”時代自治的公共領域被國家化了，公共領域開始轉型。由于民主是現(xiàn)代工業(yè)國家的基本信條，因此，公共領域自治由政治統(tǒng)治層面認可，并由“守夜人”政府角色所保障。行政權力的擴張，從表面看是國家對社會的介入與征服，從深層看則是社會管理的效率訴求對政治統(tǒng)治的民主訴求的侵犯。這種侵犯會導致民主與效率價值訴求之間的失衡，到工業(yè)社會后期，這種失衡已經(jīng)嚴重到影響行政系統(tǒng)社會管理的合法性。其次，政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)控制與反控制關系的建立，意味著民主與效率之間的直接沖突。從社會分工看，行政系統(tǒng)獨立于政治系統(tǒng)，但從主權角度看，行政系統(tǒng)仍是政治系統(tǒng)的組成部分。古德諾認為，因為政治功能對民治政府永遠是第一位的，“政治必須對行政有一定的控制”。這就要求效率服從于民主。工業(yè)化國家通常采取“環(huán)式民主”的模式，即通過從行政機關對立法機關負責，到立法機關對選民負責的循環(huán)，來實現(xiàn)行政機關對選民負責，以體現(xiàn)民主，在工業(yè)社會后期，南于行政權力的擴張和行政決策與執(zhí)行范圍的擴大，行政機關甚至獲得了（行政）立法權，而議會地位卻在下降，議會對行政的控制能力受到削弱。政治系統(tǒng)的控制與行政系統(tǒng)的反控制，直接反映了民主與效率之間的沖突。只要科層管理不變，這種沖突必然會伴隨著行政權力的擴張和政治權力對行政權力控制要求的增強而不斷加劇。

三、網(wǎng)絡治理：協(xié)調的民主與效率關系

網(wǎng)絡治理在此用以指涉后工業(yè)社會的社會治理模式，即社會治理采用網(wǎng)絡化的組織結構，社會治理活動本質上是合作行為。首先，后工業(yè)社會的社會治理組織是網(wǎng)絡化組織。一般認為，西方發(fā)達國家從20世紀晚期開始步入了后工業(yè)社會，即貝克所言的風險社會。“在風險社會中，不明的和無法預料的后果成為歷史和社會的主宰力量”，科層管理中的行政控制、工具理性難以獨立承載社會治理任務。網(wǎng)絡治理在此背景下登上了歷史舞臺。發(fā)端于20世紀70年代末80年代初的新公共管理運動，通過公共服務市場化改革等措施，將大量的公共服務提供職能轉移至企業(yè)、社區(qū)、非營利部門和公民等非政府主體，從而形成了網(wǎng)絡狀的治理結構。網(wǎng)絡化組織成為網(wǎng)絡治理的組織形態(tài)，它是對科層制組織的深刻變革。其次，后工業(yè)社會的社會治理活動本質上是合作行為。社會治理活動在農業(yè)社會和工業(yè)社會是通過權力等級自上而下的命令實現(xiàn)的，在后工業(yè)社會則是通過政府與社會協(xié)同治理中的合作實現(xiàn)的。政府力量與社會力量的合作，是政府對后工業(yè)社會復雜環(huán)境進行理性權衡的結果，也是民主發(fā)展的必然結果。

在后工業(yè)社會的網(wǎng)絡治理中，社會治理中的民主與效率的關系處于協(xié)調形態(tài)。究其根源，一是社會性效率這種效率的高級形態(tài)與民主的目的趨于一致，民主與效率可以形成“伙伴關系”；二是社會治理決策與執(zhí)行活動中，網(wǎng)絡治理借助協(xié)商民主和團隊合作、社會資本等治理工具來實現(xiàn)民主與效率的協(xié)調，為民主與效率沖突的消解提供了實踐基礎。

在網(wǎng)絡治理中，社會性效率與民主的目的趨于一致，民主與效率可以形成“伙伴關系”。后工業(yè)社會中的效率更多體現(xiàn)為新公共行政學派所倡導的社會性效率，它強調公共利益的實現(xiàn)，具有較強的公共性色彩。不少學者亦明確提出，公共利益的實現(xiàn)應該包括在效率的形態(tài)中。而民主的目的是實現(xiàn)人民的利益，社會治理中民主的目的即為公共利益的實現(xiàn)。效率形態(tài)的變革，使高級形態(tài)的效率與民主的目的趨于一致，民主與效率的關系由沖突走向協(xié)調由此成為可能。

在社會治理決策活動中，網(wǎng)絡治理借助協(xié)商民主來實現(xiàn)民主與效率的協(xié)調。首先，協(xié)商民主是網(wǎng)絡治理中的決策模式，它是社會治理中最能實現(xiàn)民主價值的方式。民主“就是通過信息交流與共識來治理，在此過程中，公民通過與政府的協(xié)商使之直接對公民負責”。協(xié)商民主主張讓公民直接參與到公共事務決策中，并讓政府直接對公民負責。因此，與“環(huán)式民主”相比，它能更好地實現(xiàn)民主。其次，協(xié)商民主可以是高效率的。協(xié)商民主能更好地實現(xiàn)社會性效率，因為它“提升公共決策理性質量的前景”與維護社會公平的能力是其他模式難以比擬的，它能確保社會治理去做“對的事情”，即確保治理活動符合公共利益。協(xié)商民主亦能實現(xiàn)民主與時效一定程度的均衡，因為社會治理本質上是地方性的，協(xié)商民主所涉共同體的規(guī)模是有限的，在這種情況下，決策既是民主的，也是有利于提高時效的。

在社會治理執(zhí)行活動中，網(wǎng)絡治理借助團隊合作、社會資本等治理工具來實現(xiàn)民主與效率的協(xié)調。首先，團隊合作能保證民主與技術效率的協(xié)調。團隊合作體現(xiàn)了組織人本主義，同時拒絕領導或專家獨裁，從而解決了執(zhí)行活動中的民主問題。與科層管理通過統(tǒng)一命令、標準化與專業(yè)化來追求執(zhí)行活動中技術效率的思路不同，斯托克認為，通過團隊合作，找到“最佳的方法”去執(zhí)行，才是實現(xiàn)效率的更優(yōu)之選。其次，社會資本是民主與效率的黏合劑。普特南認為：“社會資本……指的是社會組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡，它們能夠通過推動協(xié)調的行動來提高社會的效率”。從結果來看，科層管理與社會資本最終都能夠提高社會管理效率，不過與科層制的強制與命令相比，社會資本通過多元主體的相互信任、規(guī)范與網(wǎng)絡來推動合作，無疑是民主和人性化的。

四、小結

基于社會治理模式變遷的考察，民主與效率的關系是歷史的產(chǎn)物，受制于政治與行政關系的演變。從總體趨勢看，在由農業(yè)社會向工業(yè)社會、再向后工業(yè)社會演進的過程中，先后出現(xiàn)了等級統(tǒng)治、科層管理與網(wǎng)絡治理三種社會治理模式，民主與效率的關系形態(tài)亦由潛隱、沖突走向協(xié)調（詳見表1）。該過程在一定程度上折射出了社會治理價值觀念的變遷規(guī)律，對于緩解中國工業(yè)社會中社會治理領域民主與效率的沖突，對于在基層民主治理等特定場域中努力實現(xiàn)民主與效率的協(xié)調具有重要的借鑒意義。

需要說明的是，時至今日，只有西方發(fā)達國家成功經(jīng)歷了完整的農業(yè)社會、工業(yè)社會和后工業(yè)社會的變遷過程，所以本文中的相關論述主要以西方發(fā)達國家作為參照。中國在經(jīng)歷了漫長的農業(yè)社會后，開始進入由農業(yè)社會向工業(yè)社會的轉型時期。其社會治理模式具有復合性和不確定性特征，本文依據(jù)其場域適應性進行適度的參照。此外，本文探討的是社會治理中的民主與效率的關系，而國家政治統(tǒng)治中的民主與效率的關系，往往以目的一工具邏輯為軸，進行著均衡一失衡或者協(xié)調一沖突的循環(huán)運動，當然這已在本文討論的范圍之外。

（責任編輯 劉龍伏）