回到常識：土地問題的中國真相

近些年來，土地私有化或者委婉地說“賦予農民對土地充分的財產所有權”一直是學術界一個很有影響力的說法。盡管官方及其所屬的政策研究界對土地私有化并沒有明確認同，但土地私有化這種看法因其背后在學術界占據主導地位的權力話語的支持而漸有另一種政治正確的涵義，即使是官方也對各地基層開展不同形式的固化使用權的土地“確權”實踐予以鼓勵。然而，中國的土地問題真的就是一個所有權問題嗎？或者說，土地私有化能從根本上解決中國的三農問題嗎？全國不同區域面臨的土地問題都是一樣的嗎？土地僅僅是一種物質生產資料嗎？回答這些問題，應該回到常識，回到中國的現實，而不是從一個預設的價值立場或者書齋里的想象出發。

在中國，從土地的功能或者說用途的方面去認識土地問題可能更加簡單。可以從三個層面理解：

第一， 作為農業生產資料的土地。

土地首先是用來生產食物等基本生活資料的，在一個農民大國，這應該是一個常識。而土地資源稀缺造成中國人地關系緊張的基本國情，這應該也是一個常識。所謂“中國以全世界七分之一的土地養活了全球四分之一的人口”正說明了這個問題。所以，如何實現單位土地面積糧食產出的最大化，以養活更多的人口，是中國需要面對的最核心的問題。幾千年來，中國通過擴大土地面積（開墾荒地、山地），引進高產作物，興修農業水利等，意圖解決這個問題，但事實上，幾千年的中國歷史都沒有解決這個問題，這是馬爾薩斯定律所決定的，毫無辦法，從時間上說這個問題是改革開放以來才解決的，說到底也就是近幾十年的事情。那么，這與土地的所有制有什么關系嗎？是我們所慣常理解的實行了家庭承包制的生產關系變革的成果嗎？這個問題要具體地、歷史地分析。大量的經驗觀察和研究表明，在給定的自然和技術條件，以及農業勞動的機會成本為零或很低的情況下，土地的產出水平同土地的所有權狀況無關，而只同農業生產的組織方式有關，這是由農業生產的生物學特征所決定的。鑒于此，由于不存在農業勞動組織方式上的規模經濟，在農業生產的各種組織方式中，農戶經營的效率反而是最高的。

但是，要注意上述的約束條件：

1.自然條件。這里主要指氣候，傳統農業對氣候依賴較大，所謂“靠天吃飯”。當然人類可以通過對水利條件的改善影響氣候的制約因素，但興修水利遠遠超出農戶家庭經營的能力范圍，這里就凸顯農業生產組織方式的重要性。一般情況下，跨農戶達成集體合作普遍面臨動力不足的困境，有家族宗族等內聚力基礎的村莊共同體可能會好些，但合作范圍也仍然有限，要達成大范圍跨農戶的合作，內在就趨向資源的強制性壟斷，這是建國后土地集體所有制產生的邏輯所在。所以，撇開超經濟的理由，單純從農業效率講，集體化確實有其合理性。人民公社時期的農田水利建設的成就是不容否認的，一些設施直到現在還在發揮作用，建國后，除了三年“災荒”時期，糧食產量也保持一定的增長勢頭，但人口的過快增長和工業化對資源的過度汲取大大抵消了這種增長。當然，集體耕作制度由于監督的高成本而導致的激勵失靈，確實很難保證農民對土地投入充分化以達到對土地產出潛能的充分動員。經驗觀察似乎支持了這一點，集體化時期，農民的自留地產量就比集體的土地產出高很多，這是也農村家庭承包制改革的最重要的經濟學理由。但也有人持不同看法，認為在“隊為基礎”的熟人社會，監督成本還是很低的，不存在農民生產積極性的投入不足構成對農業產出的根本性影響?？偟膩碚f，單純從農業產出來說，集體的生產組織方式對農業生產條件的改善而造成的增收，與農民勞動的激勵機制的低效造成對農業產出的負面影響，應該是并存的。孰輕孰重，要具體分析。集體耕作制度的不合理之處主要不是在經濟方面，而是非經濟方面，即對資源的過量汲取以滿足工業化需求，以及對農民自由選擇權的限制所造成的不公平、不公正。

2.技術條件。在涉及到技術這個約束條件的時候，所有制及生產的組織形式的重要性就更加小了。技術條件，包括化肥、科學育種、農藥及農業機械化等。如上述，將改革以來30年的農業增長與農村改革建立某種相關性，在學術界和意識形態領域都具有政治正確含義。實事求是地說，農村改革之初，釋放的政策優勢對農民生產積極性的提高從而對農業增產有促進作用，但技術進步，其中主要是化肥、農藥和育種技術的進步起到的作用可能更大。西方國家直到18世紀，糧食問題也都沒有解決，后來是通過殖民緩解這個問題，到20世紀60年代的綠色革命才徹底解決之。中國在集體化時期除了水利建設，在農業技術的進步上也非常關注，那時候每個農村公社都有科技試驗田，但這個技術進步有一個過程，并有區域差異，像沿海地區在使用化肥上有近水樓臺的優勢，到70年代糧食產量就已經很高了。上世紀七八十年代之交，技術進步取得突破和擴散，恰好適逢農村改革，農業產量大幅度增長，這里其實是綜合因素在起作用，所謂“一靠政策、二靠技術、三靠投入”，并不能全歸功于承包制所代表的生產關系變革。但因改革初期的農業增長奇跡，政策研究部門產生了路徑依賴，一直想在生產關系的變革上努力，農業減產了，就覺得一定是生產關系哪個環節出了問題。這實際上是個認識誤區。那么，在這種技術突破的前提下，不僅所有制，生產組織方式都更顯得不那么重要，是國家，還是集體農場這樣的公有企業，還是資本家經營，還是農戶經營，農業的產出不會有明顯區別?，F在農村的市場化服務也達到相當水平，農戶的有效耕種面積可以擴大。當然，也有人指出，現代機械化的耕作技術內在要求規?；庞行?，對水利設施等長期投資似乎也有一定的土地私有產權需求。但即使單純從土地產出而論，這種觀點也是似是而非的?，F行土地制度對土地大規模流轉本身并無多大限制，土地租約的長期化也足以打消土地長期投資的憂慮。實際上，農業比較效益低，資本的規?；洜I未必比農戶更有效益，種植效益高的經濟作物，市場空間也畢竟有限，再說，中國農村面臨的也從不是純粹的農業效率問題。

3.農業勞動的機會成本。當農業勞動的機會成本為零或很低時，農戶的投入一定是充分的，不管是自己所有還是租來的，這沒有問題。但是機會成本增大了呢？現行的土地制度下，農民會選擇拋荒，低效經營，或者有償、無償流轉，更多的還是會選擇兼業經營，如外出務工+家庭農場，就像中國歷史上的家庭農場+家庭副業。當然，如果私有化了，農民可以買賣土地，如一些學者認為的進而可以取得進城資本，從而也加快土地規模化集中。但這個問題要注意：

（1）從農業生產來講，土地無論是可以買賣還是租賃在誰手里，土地的產出是不變的，現行的土地制度也沒有實質性阻礙土地的規?；M程，阻礙規?；牧碛性颍@個上面已述；

（2）鑒于中國的產業發展階段及其在全球分工中的位置，城市化能夠有效吸納農民的數量是有限的，且有波動性，土地私有化可能造成的大量農民進城而失去退路的風險不是聳人聽聞。

第二，作為工業化、城市化載體的土地。

改革開放以來，伴隨快速的工業化、城市化進程，農村大量土地被征用，產生了很多失地農民，因征地拆遷補償不公或強拆造成的悲劇和群體性事件也一直是媒體和社會關注的焦點。為了平衡18億畝土地紅線與高歌猛進的工業化、城市化進程的沖突，國家出臺了耕地占補平衡政策，于是一些地方政府為了取得土地指標，以新農民建設為名，對農村開展村莊整治，又造成新一輪的沖突。對于這個土地征用拆遷造成的社會矛盾的根本解決之道，主流的看法仍然也是要賦予農民更多的土地權利（如私有化），讓農民分享城市化的收益。這里顯然是把問題簡單化了，對此要分別認識：其一，賦予農民更多的土地權利不僅無助于問題的解決，還會產生新的問題。從權利的實踐特征來說，權利是爭取來，并非一紙法律就能確定。權利既能被賦予，就能被收回。準確地講，不是土地確權能夠阻止政府的“掠奪之手”，而是政府的“掠奪之手”被限制才有土地確權的結果。即使由當前土地的集體所有、農民承包過渡到人們期待的農民所有，也絲毫不會增加農民在土地征用中對政府的談判砝碼，正像歷史上中國革命通過土改將土地分配給農民，又訴諸合作化、集體化將土地所有權收歸一樣，相反，如果農民擁有更多土地權利導致土地能夠自由買賣，可能只會讓農民失地“失”得更加徹底，并把風險轉嫁到城市和全社會。其二，并不是所有土地都能產生巨額的增值收益，只有沿海發達地區和大城市郊區的農民才能搭上城市化的便車。這應該是一個常識，但常為人們所忽略，似乎所有的土地都能產生非農化使用的收益。中西部地區的農村土地，即使是私有化了也賣不了多少錢，也基本不會有被非農化征用的機會（除了高速公路建設導致的少許土地占用），退一步說，即使放開法律的限制，那也會由于供給的無限增加而致價格大幅度降低。實際上，不管是中西部還是沿海發達地區和大城市郊區的農民都是希望土地被征用拆遷的，關鍵是補償費用問題。給失地農民予以補償當然是應該的，這個沒有疑義，但土地的增值是基于一定區位地理基礎的工業化、城市化帶來的，政府、資本、被征地拆遷農民、外來務工人員等都參與了財富的增值。理論上說，全國人民都有權分享工業化、城市化的收益，局部的利益可由地方政府、開發商和被征地拆遷農民來分享，全局的利益則只能由中央政府來平衡。所以，根本的問題是土地增值收益在相關主體間的分配份額和分配方式問題。像現在這樣，政府和開發商拿大頭，拆遷補償偏低誠然不行，但由部分被征地拆遷的農民坐地發財成為土地食利階層也同樣不合理，現實中發生的一些地區農民的房屋土地被征用拆遷而得到天價補償帶來的非理性消費現象很值得反思。

第三，作為文明載體的土地。

農業不是一般的經濟活動，還有其文明傳承、社會文化和歷史作用等。一定的生產、生活方式構成了文明的具體內容。土地的所有權性質和耕作經營乃至居住生活方式的不同對農民的意義從而對文明樣式的塑造機制是不一樣的。中華文明是建立在土地的村社所有及小農經濟的基礎之上的。由各自擁有一塊土地的自耕農組成的鄉村社區，既是農民生產、生活之所，也是農民生存的意義所在。中華文明之根就在這里。盡管現代化進程會逐步整合、吸納、改造鄉村文明，這需要一個過程，而且鄉村文明本身也有其獨立的意義。在此期間，保持傳統鄉村文明的基礎不被徹底摧毀、破壞是很重要的，對社會穩定和文明傳承都有益處，而目前以兩級產權構造為主要內容的土地所有制度就是一個重要的載體。讓農民當一名大農場的雇工，與讓農民擁有一塊土地自行耕種；讓農民可以隨時賣掉土地離開，與讓農民始終在鄉村有一塊份地，分別兩相比較，其意義完全不同，值得思考。更何況當前還有1億多農村“剩余”勞動力無法被現代城市就業體系吸納，派生了農民的兼業化需求，鄉村是其謀生之所，也是其最終的歸宿，保留一個能夠兼容農民的兼業化和價值再生產需求的有彈性的土地制度非常有必要。

綜上所述：在中國的土地管理制度的選擇上，要回到常識，綜合考慮糧食產出，工業化和城市化用地需求，農民的就業，農村社會穩定甚至中華文明的傳承等因素。

（1）耕地的保護底線必須堅守。18億畝的數字某種程度上只是個象征，實質上是最嚴格的耕地保護制度，不僅數量有嚴格的控制，質量也要保護，如對土地用途的管制，制止破壞性的開發等，這個必須堅持，不容動搖。有一種代表性的觀點認為，房價推高的一個主要原因是土地供給不足，在全球化的今天，既然別國的生活用品可以依賴中國制造，中國的部分糧食也可以從土地資源更豐富的巴西、美國進口。該觀點甚至大膽提出如果自然土地實在供應不夠，可以通過把一畝地蓋成50層樓、每層都人工種上糧食，這樣一畝地就變成了50畝地農田，以此推理下去，5億畝農地可以人工變成20億畝種植地用了，所以，18億畝紅線是基于過時的觀念和理解，應當放棄。對這種奇談怪論，不理也罷。

（2）在耕地保護的前提下，主要問題就是考慮土地在可持續條件下的最大化產出問題。溫鐵軍先生曾一再指出，由于資源稟賦的制約，中國歷來并無類似于西方的純粹“農業”經濟問題。那么，如上述，在給定的自然和技術條件下，農業產出主要取決于勞動力的充分投入，以家庭為單位的農戶經營是最有效率的方式，土地的所有制反而不是問題。農業技術取得突破以后，所有制和生產的組織方式都不是關鍵因素。但鑒于現實的國情，目前的村社共有、農戶長期承包制度更有彈性，原因：一是現行土地制度沒有實質性影響土地流轉和規?；洜I，沒有影響農民勞動積極性的投入和技術的規模化使用，甚至也沒有影響宅基地的實質性交易。至于小產權房的法律地位問題，實質上還是土地增值收益的分配問題；二是中國人地矛盾仍然很突出，大批剩余勞動力仍然將長期在農村生活，還要開展家庭的兼業經營，現行土地制度有利于這種經營方式，也能容納黃宗智提到的隱性農業革命涉及的勞動、資本雙密集的農業生產方式。目前，從農業生產說，面臨的最大問題并非土地所有權問題，而是兩點：一是農業污染帶來的非可持續發展，二是“最后一公里的公共品供給”。這倒是需要著力解決的，但超出了土地制度的范圍。

（3）現行的土地制度安排要有利于農村社會的穩定和鄉村文明的傳承。鑒于中國在全球分工中的位置難以短期改變，中國工業化、城市化進程中存在的風險系數是很大的，加之中國的社保制度也不夠健全，土地作為農民福利的保底還有其實際價值，農村作為中國現代化進程中的穩定器與蓄水池的作用不得不考慮，即使已經進城并落腳的農民也不要急于剝奪其村社的土地分配權，這可以視為是一種歷史補償。顯然，現行的土地制度是有利于農村穩定的，也為保留、傳承中華文明提供了合理的載體。

（4）至于土地征用帶來的社會矛盾，不要想當然認為私有化就能解決，問題的關鍵是要明確土地增值收益如何分配這個核心。對這個問題要避免任何意識形態化、道德化的價值預設，而是要秉持實事求是的理性態度。目前來說，現實中的一些制度創新還是有積極意義的，如地票制度，通過市場化機制讓相對偏遠地區的農民也能參與土地收益的分配。但也不必對此夸大。國家對此應有一個科學合理的制度安排，給利益各方一個良好的預期，不能讓地方政府既要馬兒跑，又要馬兒不吃草；也不能縱容、姑息“會叫的娃兒有奶吃”的現象。任何制度設計都要充分考慮到中國式的基層治理的復雜性。

總之，解決中國的土地問題（包括三農問題甚或中國問題），不可能一“私”就靈，也沒有其他錦囊妙計。人地關系緊張這一基本國情及中國所處國際環境的復雜現實直接規定了當下的制度安排，以及制度變革的空間。也許，未來的生物、能源等新技術革命能夠突破資源瓶頸，從而擴大解決問題的空間，但那也一定又會產生新的問題。

（作者單位：中國人民大學）