西部地區城鎮化發展模式研究

城鎮化是一個國家或地區社會、經濟發展水平與文明度的重要標志，也是人類走向文明和社會進步不可逾越的歷史階段。加快西部地區城鎮化建設，不僅有利于自然生態環境的保護，而且有利于西部地區經濟的快速發展。同時，城鎮化在促進民族文化融合、推動民族經濟發展、維護社會穩定等方面有很重要的意義。

青海具有特殊重要的戰略地位，加快青海發展步伐，保持青海長期穩定，是粉碎分裂勢力的政治陰謀、加強民族團結、維護祖國統一、保障藏區穩定的戰略舉措，也是推進西部大開發，拓展國民經濟新的增長空間，促進區域協調發展的戰略需要。近幾年青海城鎮化的發展速度有所加快，但總體水平仍然落后于東部乃至全國其他地區，甚至落后于自身的經濟發展水平。如何加快實施青海城鎮化，進一步提高城鎮化水平，促進經濟、社會和生態協調穩定發展，是擺在我們面前的一個十分重要的課題。

一、青海城鎮化發展的特殊性

（一）發展環境的特殊性

1 地理環境的特殊性。首先，青海在我國具有極其重要的生態地位，青海地處世界第三極，是長江、黃河、瀾滄江的發源地，被譽為“中華水塔”，生態地位極其重要，可以說，青海的生態環境保護與建設不僅關系到自身的發展，還關系到全國的可持續發展和中華民族的長遠發展。其次，維護藏區穩定的特殊使命。青海地處祖國西北內陸，是藏族聚居地，且多民族多宗教并存，在全國的穩定地位十分重要，青海的穩定關乎到藏區乃至整個西部地區的穩定，確保社會政治穩定始終是青海的首要特殊政治責任。

2 青海民族構成的特殊性。從民族構成方面來說，青海是我國多民族聚居地，民族成分相當復雜，共有54個民族，其中世代居住青海的民族有藏族、回族、土族、撒拉族、蒙古族等16個。根據第六次人口普查數據顯示，全省漢族人口為2983516人，占53.02%；各少數民族人口為2643206人，占46.98%。其中藏族主要集中分布在海北州、海南州、海西州、黃南州、果洛州和玉樹州，回族主要分布在海東市及西寧市。

3 青海文化宗教的特殊性。從文化上來說，青海主要是漢文化、藏文化和伊斯蘭文化比較多，并且相互重疊在一起。青海并存的多種宗教中，最主要的是藏傳佛教和伊斯蘭教，其他還有基督教、天主教等。藏傳佛教在青海流傳最久也最為廣泛，遍及全省各個地區，在藏族聚居區基本上是全民信教；青海信仰伊斯蘭教的主要是回族和撒拉族；道教、基督教、天主教在青海主要為少數漢族人所信奉。

（二）發展道路的特殊性

1 青海城鎮適度規模與合理布局具有特殊性。青海地廣人稀，如果實施大城市戰略，城市化布局難以覆蓋72萬平方千米的國土面積，無法發揮戰略屏障作用。換而言之，青海的城市規模不可能太大，最優城市規模如何確定，既要考慮經濟成本和收益問題，也要考慮青海人口分布對藏區發展穩定的影響。從這一角度講，青海的城鎮化道路顯然不同于內地任何一個省市。

2 青海城鎮化中的城鎮規劃、建設和管理具有特殊性。青海少數民族人口比例近50%，部分地區少數民族人口比較超過80%。多民族共生、多宗教交匯、多語言共存、多文化交融是青海城鎮化中城鎮管理的顯著特征。在城鎮規劃、建設和管理中，既要尊重不同民族的生活習慣，也要促進不同文化的交融，還要特別保護民族、宗教、語言、文化的多樣性，切實維護民族團結。因此，青海的城鎮化道路既具有一般城鎮化的特征，同時體現出鮮明的特殊性。從這一角度講，青海的城鎮化道路更不同于內地任何一個省市。

3 青海城鎮化的動力機制具有特殊性。按照城鎮化的一般規律，世界各國，包括中國內地的城鎮化過程，大都以市場機制為動力，先有“市”后有“城”，市場力量在城市的形成和發展中發揮了主導作用。但就青海實際而言，完全依靠市場力量來推動城鎮化發展，難以兼顧青海地區經濟社會發展和藏區穩定的雙重目標，會大大延緩青海城鎮化的進程。因此，青海城鎮化在充分發揮市場動力機制的同時，更加注重政府行政力量的強力推動。換句話說，青海城鎮化的動力機制應該是在政府行政力量強有力推動的前提下，通過市場機制拉動最大限度推動青海經濟社會的快速發展，必須更多地依靠政府的引導，先建設“城”，后發展“市”這樣的特殊城鎮化道路，缺少可供借鑒的成功經驗，有必要加以深入研究。從這一角度講，青海的城鎮化道路從根本上不同于內地任何一個省市。

二、青海城鎮化發展的模式選擇

青海省的城鎮化發展方向有兩種模式可供選擇。一是“都市連綿區”模式。自改革開放以來，在我國東部沿海地區逐步出現了以沿主要交通干線分布的若干大城市為中心、城市功能互補的城市聚集區，如長江三角洲地區，珠江三角洲地區，京津唐地區，以及以青島為核心的山東半島等，承載了我國極大比重的產業和人口。但這種模式并不適合青海的省情，首先，青海省只有西寧一個大城市，很難形成多核心模式：其次，青海處于大陸腹地的劣勢地理位置，在現代工業中不可能成為國家的發展中心：最后，青海省地域遼闊、人口稀少且分布不均勻，密集型的城市帶難以形成。二是“小城鎮”模式。即結合鄉鎮企業的發展大力發展小城鎮，就近就地吸納農村剩余勞動力，同時實現農業現代化與鄉村城鎮化。這種模式也不是青海省城鎮化道路的最佳選擇。對青海省來說，將有限的精力和財力投向小城鎮建設將導致城鎮化的戰略性失誤。因為，就資源和環境而言，小城鎮所在區域大都是以落后的傳統產業為主，規模較??；城鎮建設中的基礎設施投資大，利用率低：產品市場范圍狹小，且對青海脆弱的生態環境易造成嚴重破壞。

青海省最佳的城鎮化發展方向應以西寧為中心城市，同時帶動中心城鎮的發展，走“以點連線，以點帶面”的點軸開發模式和增長極模式為主的發展道路。其中“軸”是手段和條件，目的是發展軸線的若干“點”，以“點”的擴展滲透帶動“面”的發展，最終形成“面”被連成片的網絡式發展格局，再加以網絡開發模式、綜合開發模式為輔，重點突破，進而帶動全局的道路，來提升青海經濟發展。根據青海省人口、經濟、土地資源和城鎮分布等省情，青海省城鎮化發展模式應該是大中小城市協調發展的“點一軸”漸進式擴散模式，即利用有限的資金、資源，依托已有的交通等基礎設施作為發展軸，對位于軸線上和軸線直接吸引范圍內的城鎮予以重點建設發展，資源予以優先開發，優先發展一批條件較好的大中城市，進而向周邊區域擴展，帶動周邊地區的發展，在條件較好的地域形成若干城鎮帶或城鎮群，最終使得全省城鎮全面發展，推進城鎮化進程。

1 都市圈發展。西寧市所處的青海東部地區城鎮發展較快、經濟基礎較好，城鎮密度大，構建西寧都市圈的條件已經基本成熟。因此，優先建設西寧都市圈，突出西寧在省域城鎮體系中的中心地位，并帶動一批周邊條件較好的城鎮發展。如海東市離西寧很近，有鐵路和高速公路相通，可以以西寧為輻射，以海東市為核心推動城市的市場化改革，優化資源配置構建體制科技創新平臺，注入新的產業，加快工業發展，同時加快東部地區的中小城市發展步伐。

2 城鎮群發展。在全省城鎮密度較大、聯系較強、基礎設施比較完善的區域集中進行建設，形成幾個核心集合即城鎮群。重點推進東部城市群建設，按照“一核一帶一圈”空間布局，強化西寧“核心”城市的聚集輻射帶動作用，加快推進平安、樂都、民和、互助沿湟“帶”城市化進程，著力提升大通、湟中、湟源等1小時“圈”的城市功能。優先發展柴達木城市帶，以格爾木市、德令哈市為中心，烏蘭、都蘭縣城和花土溝、冷湖等城鎮為節點，城鎮職能主要是地域性礦產資源開采加工基地型。

3 區域中心城市發展。區域中心城市指的是承擔省域中心城市西寧市輻射、帶動縣域經濟發展的一類大中城市，就目前來看，青海省此類城鎮規模較小，輻射帶動作用不明顯，急需進一步強化其“承上啟下”的作用。加快海東、格爾木等市建設步伐，發揮海東、格爾木作為區域中心城市作用；推動柴達木、環湖地區城鎮群融合發展，形成青海西部的經濟增長極。要大力發展縣域經濟，以縣城為中心，加快縣城基礎設施建設，以帶動鄉鎮所在地的小城鎮發展，形成衛星城鎮。

4 小城鎮發展。小城鎮位于城鎮體系“金字塔”結構的最底層，是城鎮化進程的基礎，在城鎮化過程中具有非常重要的作用。因此，優先建設和加快發展條件較好、規模較大的縣城，增強其對周圍地區的吸引力和輻射力，帶動縣域經濟社會發展，促使其向小城市發展：加大小城鎮基礎設施的建設力度，改善重點小城鎮的投資環境，吸引鄉鎮企業向重點小城鎮集中，著力建設一批重點小城鎮。

總之，選擇西寧為中心帶動周邊中心城鎮，走以增長極模式和點軸開發模式為主，以綜合、網絡開發模式為輔，重點突破，進而帶動全局的道路，是符合青海省的省情，有助于推動青海省的城鎮化和城鄉一體化發展到更高層次，帶動青海省經濟社會的全面發展。

三、青海城鎮化發展的對策建議

城鎮化是一項系統工程，也是一項長期艱巨的工作任務。走什么樣的城鎮化道路，直接關系到地區經濟社會發展的成功與否。因此，要加快青海城鎮化進程，保證青海城鎮化的穩定、持續、健康發展，必須制定并實施切實有效的城鎮化政策。

1 建立投、融資新體制，改變單一的城市建設投資渠道。堅持市場化的改革方面，深化城鎮基礎設施投、融資體制改革，充分發揮各級政府財政性資金導向作用，逐步形成城鎮建設投資主體多元化格局。轉變思想觀念，打破原來城鎮設市建設資金單一的局面，積極探索作為城市固定資產的城市基礎設施在投、融資建設、使用和維護等全過程的體制創新。以市場經濟為基礎，開拓各種融資方式和渠道，籌集城鎮建設資金，彌補單一財政投資的資金供給不足。積極開展城市基礎設施資產化經營。在拓寬建設資金來源的同時，要樹立資產經營意識，盤活現有市鎮建設的資本，促進青?；A設施項目積極發展。通過探索特許權經營、出售股權等方式，鼓勵各種社會資金投資參與市鎮建設。同時，改革城市公用事業的運營機制，實行政企分離，對供水、供熱、環衛等價格形成機制進行改革，以“誰消費，誰付費；誰投資，誰收益”的原則，逐步形成投資經營、回報的良性循環機制。

2 突出地域民族時代特色，做好青海城鎮發展規劃。規劃是龍頭，要突出地方特色，轉變規劃理念，使地域特色、民族特色、時代特色有機融合。一是要強化西寧中心城市功能，提升格爾木、德令哈市檔次，規劃新建4～6個縣級市，培育發展50個左右中心城鎮，形成合理的城鎮體系。二是東部、柴達木、環湖地區基本上按縣域為單位編制城鎮規劃，突出地方特色。建議東部地區要依據縣域整體規劃，根據歷史形成的經濟社會關系，突破鄉鎮行政區域框架，把現有建制鎮拉開檔次，進一步明確不同等級城鎮建設和發展的目標，重點編制中心城鎮詳細規劃。柴達木地區要依托資源優勢和現有城鎮基礎，以循環經濟試驗區新型工業化項目為載體，完善縣城和工礦區居民社區規劃。環湖地區要立足生態保護和現代畜牧業示范區建設，以現有城鎮為基礎，有選擇地建設發展重點城鎮，不宜開發地區的城鎮要適度控制。三是三江源地區生態環境脆弱，相當部分區域基本不適宜人類生活、居住，地廣人稀，經濟單一，不宜以縣域框架編制城鎮規劃。建議立足生態保護，突破行政區域限制，以全地區為單位編制城鎮規劃。城鎮化規劃重點是把散居在生態脆弱區的人口轉移到城鎮，結合生態移民和定居點建設，因地制宜地選擇重點發展小城鎮或者居民社區。

3 注重生態環境保護，促進城市可持續發展。堅持可持續發展戰略，不僅是全球經濟發展和我國經濟發展的重要指導思想，在青海推行城市化過程中更應該堅持這一指導思想。由于自然環境和人為破壞等因素的影響，青海的生態環境比較脆弱，因此，在推行青海的城市化過程中，要在新城的選址、規劃和建設中把生態環境問題放在首位。同時，青海現有的城市，由于各種原因，也面臨著可持續性發展問題，像格爾木、德令哈這樣的重工業城市應該注重工業結構和布局的調整，特別是要限制和取消一些耗水型、高污染的重工業，并加強污染治理技術的改造，節約資源的耗費，提高企業的經濟效益和社會效益。此外，在青海還有一些單一型的資源型城鎮，如花土溝、冷湖等面臨著資源枯竭、城鎮衰退等問題，對這類城市，我們要加快發展城鎮中的其他產業，特別是要搞好第三產業，使多產業間協調發展，使其由單一型城市轉變為多功能綜合型城市。

4 城鎮化與新型工業化互動并進，提高城鎮自我發展和綜合承載能力。城鎮化如何與新型工業化互動并進，關鍵要做到工業產業項目依托城鎮發展，工業產業項目為農村剩余勞動力提供更多就業崗位。具體實施中做到四個堅持：堅持產業規劃與城鎮規劃有機銜接，發揮規劃的綜合調控作用，引導城鎮有序拓展、產業合理布局：堅持產業項目與城鎮建設協調推進，借助產業項目擴展的契機，實施一批重大基礎設施工程，增強城鎮服務功能：堅持園區建設與城鎮發展同步推進，加強園區功能建設，使園區不僅成為現代工業的集中區，也成為城鎮的有機組成部分；堅持產業發展和城鎮經營良性互動，把城鎮作為資產來經營、作為品牌來培育，把環境作為生產力來發展，著力打造“魅力城鎮”品牌。

5 積極發展小城鎮，刺激大、中城市的發展。小城鎮介于大中城市與廣大農村之間，起著農村與城市交流、擴散和輻射的橋梁作用。積極發展小城鎮，推進農村非農化是青海走向城市化的一條實際之路，因此，強化中心鎮功能十分重要。目前青海自然村的平均規模很小（行政村的平均規模大約860人），建制鎮政府所在地的人口也很少，就是多數縣城也沒有達到合理人口規模。建議在現有建制鎮分布的基礎上，根據人口密度、交通狀況、產業發展等實際情況，在全省范圍內規劃出預期人口規模在3萬左右的中心鎮50-60個，集中精力強化這些中心鎮功能，逐步形成具有青海高原特色的以城市為導向、中心城鎮為主體，輻射農牧區村鎮社區的城鎮布局體系。青海農村人口和地域所占比例很大，大、中城市的發育不成熟，小城鎮作為一種補充符合青海區情，能刺激大、中城市的發展并加快其城市化進程的步伐。

參考文獻：

[1]嚴維青，青海轉變經濟發展方式的特殊性及其思考[J]，柴達木開發研究，2011，（04），

[2]張明霞，甘肅省城鎮化道路的正確選擇分析[J]，甘肅省經濟管理干部學院學報，2006，（03）

[3]張安福，郭寧。新疆城鎮化道路的新視角——國家安全與地區發展并重[J]，臨沂師范學院學報，2009，（08）

（作者單位：中共青海省委黨校報刊編輯部）