代建制管理的問題及對策

代建制是我國政府對投融資體制進行改革的產(chǎn)物，是非經(jīng)營性政府投資項目領(lǐng)域推行的一種新的項目管理模式。2004年7月16日國務(wù)院頒布了《關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)[2004]20號），在該決定中的第三條第五款明確規(guī)定：對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”。

代建制是指通過招標等形式，選擇專業(yè)化的項目管理單位（代建單位），負責(zé)項目的投資管理和建設(shè)實施的組織工作，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和進度，項目建成后交付使用單位的制度（項目建設(shè)管理模式）。

1.國家倡導(dǎo)推行“代建制”

在傳統(tǒng)管理模式下，政府投資項目的投資、建設(shè)、管理、使用四位一體以及實行自營性、臨時性、分散性的管理方式帶來了諸多問題。代建制是改革政府投資項目管理模式的一種有益探索，其初衷主要是解決政府部門基建專業(yè)管理方面經(jīng)驗不足，容易出現(xiàn)超規(guī)模、超標準、超投資的“三超”問題以及因缺乏有效的運作及監(jiān)管機制，孳生腐敗問題。目前，代建制模式在上海、北京、深圳等地普遍推行，并得到認可。

2.“代建制”的現(xiàn)狀及問題

（1）代建市場發(fā)展不完善

現(xiàn)階段的代建企業(yè)由下面三種單位轉(zhuǎn)化而來：①由原來政府部門負責(zé)基本建設(shè)的人員組建而成，并在各自系統(tǒng)開展代建業(yè)務(wù)；②由投資咨詢、造價咨詢、建設(shè)監(jiān)理、招標代理等咨詢單位拓展業(yè)務(wù)來從事代建業(yè)務(wù)；③是由具有總承包資質(zhì)的勘察設(shè)計和施工單位轉(zhuǎn)變而來。

在建設(shè)工程領(lǐng)域，技術(shù)服務(wù)類企業(yè)（如監(jiān)理、設(shè)計、勘察、咨詢等）良莠不齊、形式各異，代建單位也不例外，有掛靠的、出租資質(zhì)的、也有接到業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)包的，凡此種種，在社會上形成不良影響。

代建單位作為專業(yè)化、社會化的項目管理單位，應(yīng)具有較強的技術(shù)、組織和管理能力。一些代建單位在技術(shù)、管理水平以及數(shù)量上，難以滿足大范圍推行代建制的要求，增加了政府投資項目的潛在風(fēng)險。

（2）代建單位服務(wù)費偏低

目前，在實施代建制的相關(guān)文件中沒有明確設(shè)置代建費的標準，代建單位服務(wù)費主要是參照執(zhí)行財政部《關(guān)于切實加強政府投資項目代建制財政財務(wù)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》（財經(jīng)建函[2004]300號）第四項“項目代建單位代建管理費開支標準和核算辦法”中的意見：建設(shè)單位自行確定項目代建單位和政府設(shè)立（或授權(quán)）產(chǎn)生的代建單位，其代建管理費由同級財政部門根據(jù)代建內(nèi)容和要求，按不高于基建財務(wù)制度規(guī)定的項目建設(shè)單位管理費標準嚴格核定。政府招標產(chǎn)生的項目代建單位，其代建管理費標底由同級財政部門比照基建財務(wù)制度規(guī)定的建設(shè)單位管理費標準編制。所以目前代建收費一般參考“建設(shè)單位管理費”。通過套用建設(shè)單位管理費標準所確定的代建管理費，沒有客觀地反映代建單位的工作內(nèi)容、責(zé)任和風(fēng)險，缺少相應(yīng)的成本費用支出、利潤獲得和風(fēng)險報酬考慮，取費標準明顯偏低。

同時，相關(guān)文件中也沒有明確設(shè)置代建費的取費下限，導(dǎo)致各代建單位在投標中出現(xiàn)無序競爭的現(xiàn)象，使代建管理費用一降低再降，所簽訂的代建合同普遍存在承擔(dān)義務(wù)多、收費少、管理責(zé)任大、權(quán)力小等情況，造成了代建單位責(zé)權(quán)利的不對等，影響了代建制的發(fā)展。

（3）工程界面劃分不明確

一建設(shè)項目總投資中的建筑安裝工程費、建設(shè)工程其他費、預(yù)備費等由政府發(fā)改委批復(fù)；二辦公家具及工器具購置費由財政部門批復(fù)并通過政府統(tǒng)一采購。作為代建單位如何劃分好工作界面，徹底分清楚哪部分屬于建安費，哪部分屬于財政支付費用，從而滿足委托單位及使用單位的最終需求，存在難度。

（4）代建單位法律定位不明確

迄今為止，“代建制”概念的權(quán)威闡述，沒有能夠?qū)嵸|(zhì)性地解決代建單位在項目建設(shè)期間，作為建設(shè)期項目法人應(yīng)當履行相應(yīng)職責(zé)和權(quán)力的法律定位問題。因而，代建單位仍然處于被動局面，只能作為被委托一方，受制于委托合同，聽命于建設(shè)單位或投資主體，在實施過程中難以充分發(fā)揮全方位、專業(yè)化的項目管理服務(wù)優(yōu)勢，難以在項目各參建單位中確定起主導(dǎo)地位，也就難以對工程實施進行統(tǒng)一指揮和調(diào)度，使得代建單位充其量只能是事實上的“工程監(jiān)理”或作為代言人而已。

代建單位往往處于弱勢地位，責(zé)任、權(quán)力、義務(wù)不對等。代建制實踐過程中，代建人履行職責(zé)的法律環(huán)境和行業(yè)管理制度尚不健全，也就是說，在國家基本建設(shè)程序中沒有法律授予的地位。因此，客觀上無法得到各級政府和建設(shè)相關(guān)管理、備案部門，如規(guī)委、建委、環(huán)保、消防、質(zhì)檢等方面的認可，實際操作過程中遇到很多困難。在辦理各種工程建設(shè)手續(xù)的過程中，其身份難以被有關(guān)行政管理部門認可，代建單位迫于無奈，不得不依附和求助于使用單位。

（5）業(yè)主觀念沒有完全轉(zhuǎn)變

有些使用單位為了部門的利益，對于代建工作存在一定的抵觸情緒，不是自覺自愿接受項目代建，而是在代建過程中或是不積極主動配合，不履行應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；或是不愿放棄自己的權(quán)力，利用甲方身份超越權(quán)限干涉代建單位的正常工作。一些使用單位在將責(zé)任轉(zhuǎn)移給代建人之后，并不想將所有建設(shè)過程的權(quán)利全部交給代建人，對于施工承包、設(shè)備和材料選購等仍時常將自己的意愿強壓給代建人，使代建人很難做到真正意義上的獨立、公正。

3.“代建制”實施的幾點建議

（1）提升代建單位資質(zhì)，提高從業(yè)人員素質(zhì)，增強代建企業(yè)核心競爭力

建設(shè)工程項目“代建制”管理是個系統(tǒng)工程，需要多專業(yè)、多要素、多資質(zhì)的協(xié)同和集成。根據(jù)國家建設(shè)部《建設(shè)工程項目管理試行辦法》第三條規(guī)定：項目管理企業(yè)應(yīng)當具有工程勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、造價咨詢、招標代理等一項或多項資質(zhì)。作為“代建制”企業(yè)，具備多項資質(zhì)，可以發(fā)揮企業(yè)綜合專業(yè)優(yōu)勢，有利于代建業(yè)務(wù)的開展，有利于提供全過程、全方位的管理與服務(wù)。

代建制企業(yè)屬于“智力服務(wù)業(yè)”，它與其它產(chǎn)業(yè)的主要區(qū)別在于它的成果是在從業(yè)人的知識、經(jīng)驗和智力中產(chǎn)生的，為此從業(yè)人員的素質(zhì)極為重要。應(yīng)鼓勵員工參加技術(shù)職稱評審和考取注冊執(zhí)業(yè)資格，并積極為各類人才脫穎而出搭建平臺（如：參加各類培訓(xùn)班、研討會或組織探討交流、專題講座等），創(chuàng)造條件。既豐富從業(yè)人員知識結(jié)構(gòu)，也研究解決執(zhí)業(yè)中遇到的疑點難題，拓寬視野，提高員工的實務(wù)能力和綜合素質(zhì)。從而適應(yīng)業(yè)務(wù)多元化及客戶需求多、要求高的新形勢，培養(yǎng)復(fù)合型、全方位、高素質(zhì)的專業(yè)人才。

（2）完善代建監(jiān)管機制，加大監(jiān)管力度

實施“代建制”后，各部門在職責(zé)范圍內(nèi)開展嚴格的監(jiān)管工作，可以阻止各類違規(guī)操作行為，杜絕腐敗問題的發(fā)生，但仍存在項目利益被侵犯的可能，因此仍需要構(gòu)建全面的監(jiān)管機制。

①政府部門的監(jiān)管：各監(jiān)管部門應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，加強對代建單位及代建工作的認識，在原有監(jiān)管職能的基礎(chǔ)上，逐步構(gòu)建起針對代建項目的監(jiān)管機制。充分利用信息化手段，實施過程監(jiān)管和遠程監(jiān)控，監(jiān)理共享信息平臺，降低監(jiān)管成本。

②使用單位的監(jiān)管：使用單位主要監(jiān)督設(shè)計、施工、監(jiān)理、主要材料和設(shè)備的招標工作；監(jiān)督代建項目的工程質(zhì)量和施工進度；監(jiān)督代建單位對政府資金使用情況。

③行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管：行業(yè)協(xié)會對代建單位的職業(yè)道德和工程業(yè)績、資信情況進行監(jiān)管，對于違反行業(yè)秩序的單位進行處罰和限制。

④代建單位自身的監(jiān)管：代建單位以及現(xiàn)場項目部要制定自我監(jiān)督的職責(zé)，從維護單位聲譽，提升行業(yè)影響力，提高管理效益角度出發(fā)，加強對現(xiàn)場管理人員的監(jiān)管。

⑤公眾的監(jiān)督：公眾對代建項目在辦理審批手續(xù)、招標、采購、建設(shè)管理過程中的違法違規(guī)行為進行監(jiān)督。

此外，在監(jiān)管機制系統(tǒng)中建立一套與之匹配、行之有效的監(jiān)管程序至關(guān)重要，沒有明確的程序，監(jiān)督機制將難以落實到實處。

（3）規(guī)范代建費用標準，保障代建單位的合理收益

“代建制”收費是一個比較敏感的問題，盡管在政府投資項目代建中，代建單位應(yīng)該不以盈利為主要目的，但合理的代建費用是代建制得以健康發(fā)展的基礎(chǔ)條件之一，應(yīng)給予支持和保障。

財政部《指導(dǎo)意見》規(guī)定：建設(shè)項目實行代建制，除使用單位前期工作發(fā)生必要的費用經(jīng)批準可列支外，任何單位不得再列支建設(shè)單位管理費。由此可見，前期費用應(yīng)該是代建費用的重要組成部分，也是合理收費。

另外，財政部《指導(dǎo)意見》還規(guī)定：代建管理費要與代建單位的代建內(nèi)容、代建績效掛鉤。財政部門要制定專門的辦法加強對項目代建單位建設(shè)管理工作的考核，實行獎優(yōu)罰劣，獎勵資金可從項目結(jié)余資金中開支。在建設(shè)部頒布的《試行辦法》中，也規(guī)定：業(yè)主方應(yīng)當對項目管理單位提出并落實的合理化建議按照相應(yīng)節(jié)省投資額的一定比例給予獎勵，獎勵比例有業(yè)主方與項目管理企業(yè)在合同中約定。由此可見，代建收費的組成內(nèi)容，還應(yīng)該包括獎勵資金。

因此，“代建制”的收費除參考建設(shè)單位管理費外，還應(yīng)包括項目前期費用和獎勵資金。

代建管理費是智力勞務(wù)報酬，高素質(zhì)的管理團隊能使項目以最合理的投入發(fā)揮最大的經(jīng)濟效應(yīng)。支付適當?shù)馁M用來保證政府工程的質(zhì)量、進度、資金得到有效控制，對于政府投資方來說，實際上是一項極為經(jīng)濟的投資。

制定代建取費標準，并在招投標時不以代建費為主要評價標準，以代建單位的類似業(yè)績和信譽、項目經(jīng)理、擬投入的項目管理機構(gòu)的人員配備、財務(wù)能力、代建方案等各種綜合因素評標。

（4）完善代建法制建設(shè)，確定代建單位的法律地位

“代建制”是政府投資體制改革中的一項具體制度，實施代建制的主要目的，是在政府投資的非經(jīng)營性建設(shè)項目中，引入市場主體作為代建單位，通過簽訂合同使代建單位對項目的投資、進度、質(zhì)量、安全和環(huán)境等控制目標承擔(dān)民事責(zé)任，以代建單位的管理代替行政管理，從而克服政府投資工程中管理機構(gòu)臃腫、專業(yè)化程度低、腐敗滋生、超概算、超規(guī)模、超工期等弊端。但由于目前代建制處于起步階段，國家沒有立法，致使代建項目的法律主體不明確，關(guān)系不清，因此有必要設(shè)立《建設(shè)項目代建法》，充分明確代建制的含義、政府投資項目實行代建制的范圍、代建制組織管理、代建單位的資格條件及選擇、代建合同的性質(zhì)、代建合同三方的權(quán)利義務(wù)、代建項目組織實施程序、代建項目建設(shè)管理的監(jiān)督檢查等。

（5）地方政府實施規(guī)范管理

政府管理部門應(yīng)建立起一整套的管理制度，主導(dǎo)“代建制”的健康發(fā)展。

①市場準入制。對代建企業(yè)應(yīng)該設(shè)置一定“門檻”，以保證代建質(zhì)量。這些“門檻”一般應(yīng)包括：注冊資金，以證明其承擔(dān)風(fēng)險能力；技術(shù)力量，以證明其管理能力；代建記錄，以證明其實際能力。同時，根據(jù)代建企業(yè)的相關(guān)數(shù)據(jù)確定其資質(zhì)等級。

②招投標制。對代建企業(yè)的選擇應(yīng)采用招投標制。這些制度應(yīng)包括：a）強制性規(guī)定，對于由政府財力，或主要由政府財力，或由政府擔(dān)保建設(shè)工程，以及市政公共設(shè)施建設(shè)工程，強制性規(guī)定必須實行“代建制”，并通過招投標選擇代建人；b）禁止性規(guī)定，參與投標的代建人，必須與招標人，以及以后的工程承包商、材料供應(yīng)商等沒有任何資產(chǎn)和人事方面的牽連；c）平臺設(shè)置，可以共用現(xiàn)有的建筑工程招投標平臺，但其評標方法等應(yīng)根據(jù)代建特點重新設(shè)定。

③信用記錄制。代建的特點，決定了代建人的誠信度的重要性，建立代建人的信用記錄，有利于政府管理，也有利于建設(shè)方的選擇。記錄內(nèi)容應(yīng)包括：已代建項目狀況，主要內(nèi)容有工程規(guī)模和數(shù)量、質(zhì)量評定、審計結(jié)論等；不良紀錄，包括是否有被各種處罰的記錄、是否有企業(yè)單位或人員職務(wù)犯罪，或造成他人職務(wù)犯罪的記錄等。

④行業(yè)管理制。隨著政府職能轉(zhuǎn)變、國企改革和代建市場的發(fā)展，代建企業(yè)必將走向行業(yè)管理的道路，在代建制發(fā)展的初期就未雨綢繆，建立起行業(yè)管理制度，不但能使代建制健康發(fā)展，還可以帶動整個建筑領(lǐng)域的行業(yè)管理，從而扼制因不正當競爭所產(chǎn)生的職務(wù)犯罪案件。

從各地改革實踐來看，“代建制”的推行，對于加強和規(guī)范政府投資項目的管理發(fā)揮了作用，特別是在強化前期工作、引入市場運作機制、提高建設(shè)管理的專業(yè)水平、抑制長期存在的“三超”問題，防止腐敗孳生等方面，確實取得了較為明顯的成效。作為政府投資建設(shè)的項目由“自建制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按ㄖ啤币殉蔀橐环N必然趨勢，它的成效毋庸置疑，目前代建制仍然在發(fā)展探索中。

（作者系上海三凱建設(shè)管理咨詢有限公司）