“城中村”：城市化中的階段特征與破解理性

導讀：“城中村”是我國城市化（城鎮化）進程中出現的一種特殊的社會現象，其存在的諸多問題，已經成為制約城市化進程和城市可持續和諧發展的主要瓶頸。加大社會保障和困難救助力度、完善外來人口綜合服務管理、加快“城中村”多元配套改造、創新“城中村”科學開發機制、健全“城中村”管理法律法規，是當前破解“城中村”困局的有效路徑。

引言

“城中村”是我國城市化（城鎮化）進程中出現的一種特殊的社會現象，其存在的諸多問題，已經成為制約城市化進程進而制約城市發展的主要瓶頸。浦東新區作為特大型城區，在城市化進程中面臨著同樣的問題。可以預見，隨著未來城市建設的推進發展，浦東的城郊結合部和農村地區將新建更多的產業和城市功能，更多的村莊將成為新的城中村。因此，改造城中村將是一個長期而艱難的過程，必須給予高度重視。本文以高橋鎮西浜頭——浦東開發以來最早形成的城中村為例，探討“城中村”的現狀、存在的問題、改造路徑以及措施等，以期對推進浦東乃至全市的“城中村”改造有所借鑒。

浦東開發開放20多年來，不斷加強城市建設和管理，城市化進程快速推進，建成區面積超過530平方公里（較1990年增長了10倍）、常住人口達到517萬（較1993年增長了近4倍）、城市化率超過70%（比全國高20個百分點以上），實現地區生產總值6000億左右，城市發展取得了令人矚目的成就。隨著城市空間的快速擴展和人口的快速城市化，與全國其他地區一樣，在浦東各大開發區和城郊結合部先后出現了不少城中村現象，給城市建設管理帶來了較大的壓力和挑戰。城中村越來越成為城市化進程中的熱點問題，城中村改造是不可回避的話題。

一、城中村：快速城市化中獨特的二元社會現象

上個世紀80年代以來，在深圳、珠海等東南沿海地區以及上海、江浙等長江三角洲地區，城市化正以令人驚嘆的速度快速擴展，城市發展迎來了前所未有的機遇。與此同時，全國幾乎每個城市都遭遇了城中村問題。

（一）“城中村”：兼具農村與城市地域雙重特征

城中村處于社會轉型的節點，作為一種過渡型的“亦城亦村”共同體，一般是指被城市包圍的農村，即城市地區的農村村落或農村形態的區域。因此從區劃上，城中村是已經被納入城市范圍的地區；從社會屬性上，其建筑形態、管理模式、經濟結構、生活方式等方面，仍保留著濃厚的鄉村特征。目前國內的城中村，根據土地權屬和戶籍性質區分，大致可以分為以下幾種類型：一是早已沒有農民集體財產和宅基地，撤銷村建制，改成街道辦事處或居委會，由城鎮管理，這是城中村中發展最為成熟的一種形態。二是原自然村除宅基地以外的土地已被征用，變成城市建設用地，農民全部轉為城市戶口。三是還有部分耕地和農業經濟，不少人是農村戶口，實行原初的村建制。四是土地完全沒有征用，農民也沒有改變身份，這是最原始的城中村形態。浦東的城中村大致屬于前兩類，第一種情況主要位于核心城區如中環以內，已經完全沒有農業用地，典型的是花木的龍溝和莫家莊、滬東的朱家門等；還有一種情況主要位于市區和周邊地區，保留著或多或少的農業用地，如高橋的西浜頭、北蔡的中界村。

（二）“城中村”兼具經濟與社會正負雙重效應

既存在突出的經濟、社會問題，也有它存在的合理性和必要性。作為城市異質的邊緣，帶來了環保衛生、治安消防、社會穩定等方面的問題，影響城市形象和品位，成為城市社會管理的重點和難點；作為生存的支點和漂泊驛站，為進城務工人員提供了廉價住房，降低他們進入城市的生活和營商成本，有力保障了村莊穩定、村民生活，成為原住民、進城務工人員等城市弱勢群體融入城市并轉變為新市民的緩沖地帶。

（三）“城中村”源于城鄉二元與城市轉型失衡

城中村這種現象，是中國城市化進程中特有的產物。在其他國家城市化過程沒有出現過，在中國歷史上也沒有出現過，其產生有其深刻的社會根源。主要是城鄉二元結構，這是城中村產生的根本性原因。城中村集中凸顯了兩個城鄉二元矛盾：城鎮與農村的，本地戶籍人口與外來人員的。核心是兩個問題：土地和公共福利。土地的城鄉分割決定了，政府只在城區范圍建設基礎設施、開發商業樓宇、引進現代產業等，城中村很大程度上還處在“自城市化”過程（使用農村土地，必須以征收農民土地、實現農民集體土地的國有化為前提）；公共福利的城鄉分割決定了，受戶籍制度束縛，政府只向非農戶籍提供福利，比如就業、醫療、最低生活保障等公共服務，外來人員無法享受“同城待遇”，城中村成為他們唯一可以承受的棲身之地。城市化轉型不徹底，是城中村產生的一個原因。城市化改造不僅僅是城市人口比例增加和面積擴張，更要在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變。推進城市化改造，應當堅持硬件建設和軟件建設“兩手抓”。但絕大多數的城市化更多停留在第一步，過多注重城市建成區規模的擴張而忽視了人口素質、管理體制等的提升和完善，即土地城鎮化明顯快于人口城鎮化，一系列與之配套的體制機制沒能跟進。另外，與公共管理缺失有關。城市化能否健康發展，對政府公共管理水平提出了很高的要求。目前城中村存在的很多問題，如公共基礎設施的短缺，非法行醫、無照經營的屢禁不止等，都與管理不到位或者缺失有關。城中村從“城市洼地”變成“管理高地”、“服務高地”，還有一段很長的路要走。

（四）上海浦東新區“城中村”的基本態勢

1992年開始，結合“365萬危棚簡屋改造”、“三個基本完成”和舊改計劃，新區基本完成了內環以內的城中村改造任務。目前城中村主要集中在中、外環范圍，亟需改造的還有近80個，涉及居民近1萬戶、房屋面積超過150萬平方米（其中僅中環范圍就有17個城中村，涉及2800戶、改造面積28萬平方米）。“十二五”期間，浦東將按照中央和市委市政府的部署要求，逐步加大城中村改造力度，有序推進農業人口城市化，不斷提高城鎮化質量。

二、上海浦東新區的“城中村”——高橋鎮西浜頭

城市化改造是城中村的必由之路，是改變城市面貌、提高居民生活質量、統籌城鄉發展、加快城市化進程的重要舉措。在今后一個時期，西浜頭的改造目標是通過觀念、生活方式、社會結構等方面的綜合改良，把西浜頭建設成為設施完善、運作有序、環境宜人的現代化城市文明社區。

（一）西浜頭：浦東開發中最早形成的“城中村”

西浜頭地處高橋鎮中心，緊靠高橋港南岸，原屬鎮南村第八生產隊。區域占地20畝（鎮南村被征地之前，西浜頭大約150畝），以居住為主，房屋總量超過2萬平方米；居住4200人，其中戶籍人口377戶、1173人，村內有私營企業3家（1家改為出租房、1家半破產、1家勉強經營）、小學1所。

西浜頭是隨著浦東開發開放，形成的最早一批城中村，可以說是浦東城市化進程以及城中村形成發展的一面鏡子。上個世紀90年代，隨著外高橋保稅區和周邊區域啟動建設，大規模土地征收迅速展開，出口加工、物流倉儲等功能開發逐步發展起來，醫院、學校、公交等公用設施延伸至城郊結合部和農村地區，商務樓宇、商品住宅沿村而建，西浜頭逐漸被城市包圍，形成特殊的城中村現象。

與其他城中村相比，西浜頭有其自身特點。從自然肌理來看，西浜頭由自然村莊演化而來，這與北京、深圳等地的一些城中村，通過搭房建棚從城市空地上破土而出不同；從人口結構來看，由于離城鎮中心較近、租金和生活成本低（每戶10～12平方米，每月租金300～400元），外來人口聚集，登記在冊的外來人口3000多人（不包括流動人口），是本鎮戶籍人口的近3倍，人口倒掛突出，且有進一步加劇趨勢；從經濟結構來看，隊域集體資產數量不大（2004年8隊村辦企業資產清理，折算后大約2500萬），居民收入主要以房租為主（大約有1000間房屋用于出租，居民每月租金收入一般大概1500～2000元，最多的超過8000元），租金占總收入的比重超過60%，屬于典型的“食租階層”。

（二）西浜頭：“城中村”漸進式改良的模式

城中村改造有多種模式可供選擇，全國各地如北京、深圳、廣州等，都在城中村改造過程中摸索出“一村一策”的改造經驗，取得了明顯成效。

基本模式是三種：原地重建型，比如北京海淀區的北塢村，按照先建后拆原則，在村西側，由四季青鎮統一開發建設由43棟住宅樓組成的新北塢村；比如廣州的三元里，由村民入股，在自然村原址建造新房回搬安置，同時保存大量歷史遺跡。另起爐灶型，比如深圳福田CBD地區的崗廈，通過貨幣、房屋補償實施動遷，整體騰出15萬平方米的建設用地。局部改良型，比如深圳羅湖區的黃貝嶺村，引入開發商對原村進行局部拆除、改建，新增住宅、商業、配套設施、2330個停車位，建筑面積從19萬平方米提高到近40萬平方米，居民的收益和人居環境得到很大改善和提高。

就目前階段，西浜頭的改造更接近第三種模式，改造的方式不是簡單的推倒重來，而是一種基于多層面的、綜合的社會改良，通過改良建立城中村的管理和運行秩序，帶動影響城中村的各種要素，促進城中村的逐步城市化。之所以采取這種模式，主要基于以下幾個考慮：一個是資金方面，若啟動西浜頭整體征收，需搬遷居民377戶，征收住宅及非住宅2萬平方米，以新區目前戶均160萬的動遷經驗數字計算，377戶動遷成本需6億。地塊規劃使用性質為商業用地，征收后地塊全部作為商業開發，以周邊區域約250萬/畝的土地出讓價格計算，該地塊的土地出讓金為5000萬，與開發成本相比，西浜頭自身根本無法實現資金平衡。一個是房源方面，以三口之家戶均150萬平方米計算，共需將近6萬平方米動遷安置房，鎮域范圍內沒有可調配的房源。一個是保障方面，村民的就業安置和社會保障，以及如何承接原來城中村承擔的作為社會廉租房的主體功能，都是改造過程中必須面對和解決的難題。所以綜合西浜頭的具體情況，長期來看，條件成熟可以走第二種模式；但近中期的改造，要科學規劃、分步推進，不能一遷了之。

（三）西浜頭：“城中村”改制+改善的 “兩步走”戰略

2001年，西浜頭正式啟動城中村改造試點，主要從兩個方面推進：

一個是改制，內容包括撤村建居、資產量化、建立村民社會保障以及村經濟組織改制等，打破城鄉二元分離的制度痼疾。2004年西浜頭完成村集體資產清理，2006年撤隊，2008年撤村（鎮南村），基本實現了“四化”：1.身份市民化，村民全部由農民轉變為城鎮居民，享受鎮保，實行“兩保障一補償”（由征地單位按規定每月為征地勞動力提供養老保險、醫療保險和獨生子女費用等基本保障，并給予一次性經濟補償后，不再安排工作崗位，由失地農民自主擇業、市場就業）。2.土地國有化，耕地由農民集體所有轉化為國家所有，保留宅基地，村民不再具備申請建房權利，但房屋使用權權屬不變。3.管理社區化，撤銷村委會管理體制，由金高居委會實行統一的社區化管理。4.資產量化，對原鎮南村清產核資、估算量化，由高凌投資中心一次性買斷，村民實行撤村分配（北京、深圳、沈陽等地的城中村，則轉化為股份合作經濟或混合經濟，實行集體資產二次集體經營）。16周歲以上的成年人，根據農齡，每人每年500元，最高2萬元。

一個是改善，即根據城市統一規劃，加大投入，逐步改善村容村貌。近幾年主要采取的措施包括：1.加強基礎設施建設，按照“缺啥補啥”，解決居民基本的生活、出行等需求。比如教育方面，在新區教育局統一安排下，2007年重新啟用原胡家街小學，改名東波小學高橋分部，重點解決外來人口隨遷子女的教育問題；比如衛生方面，先后新建2個廁所（投資69萬）、27個垃圾箱房；比如公共道路方面，對道路進行硬化，對過去破損的水泥路面、下水道等進行修整（三年投資300多萬）；比如文化方面，修建占地100多平方米、用于居民活動娛樂的休閑廣場；比如綠化，投資27萬栽草種樹，優化村莊環境。2.完善公共管理和服務，建立長效機制。實施圍合式管理，增加圍墻、攝像頭等，建立平安志愿者+社區民警+協警的治安巡邏機制，構筑區域治安防控網絡。引入物業管理，成立包括計劃生育員、保潔員等在內的較為健全的管理隊伍，實施統一的小區化管理。加大資金投入，每年設施維護、人員工資等支出超過60萬（其中公廁4個人24小時看護，每年運作費用40萬；4個人保潔隊伍，每年支出20萬）。完善房屋、外來務工人員等動態信息采集工作，摸清底數、弄清情況，便于日常管理。3.實施專項整治，加大監管力度。西浜頭有出租戶250多家（占居民總戶數的70%），2家廢品站、100多個“四小場所”（小發廊、小網吧、小旅館、小店鋪等），這些地方成為“黃毒賭”和“兩搶一盜”案件的高發地，還有消防、計劃生育等方面的隱患和問題。城管、公安等有關部門不定期開展違章搭建、無證無照經營、治安防范等整治行動，社區治安有了很大改觀。

三、“城中村”折射的“逆城市化”現象

應該說經過10年多的改造，西浜頭整體形象、居民生活質量都有了很大提高。但同時我們也看到，與全國其他城中村一樣，由于人口來源復雜、居住密度大、基礎設施不足，這個在浦東開發開放之后最早發展起來的城中村，存在諸多與城市發展不協調的現象，這種反作用力直接影響了其城市化發展。主要表現在以下幾個方面：

（一）社會安全隱患眾多

比如道路，村宅道路窄小，內部道路幾乎沒有，多是房屋間距充當行道，平均只有1.5～2米，車輛無法通過，路燈也無法設立；對外道路也極不發達，數千人的城中村，只有一、兩處寬度僅5米左右的對外聯系道路。村宅中一旦發生火災、出現危急病人，后果不堪設想。比如房屋，大多建于上個世紀70年代末和80年代初，采用的材料均是煤屑磚、黃泥、石灰、竹片樓板等，加上年久失修，漏水、裂縫、發霉等現象普遍。

（二）亂搭亂建現象嚴重

30多年前建房時，按照當時政策規定每人15平方米、10戶為一幢。隨著這些年來人口日益增多，村民們見縫插針、幾經擴建，原來的平房演變成三、四層的樓房，建筑結構凌亂、門牌編號混亂、布局密集（目前人均居住面積不足5平方米，遠低于新區36.2平方米的平均水平），形似“蜘蛛網”、“地道戰”，給今后的征收改造工作帶來了較大的難度，這也是城中村的一大共性。

（三）流動人口過度集聚

西浜頭居住的主要是外來務工人員，流動性較大（有其歷史原因，處于鎮與村交接地方，原是蔬菜區，加上村辦企業發達，房屋大規模出租，外來人口一直較多）。登記在冊的3000人中，超過60%是16～40歲的青壯年，70%為初中及以下學歷，大專以上學歷僅有5人（占比為0.16%），素質偏低、層次不高（北京很多“城中村”，比如海淀區唐家嶺、朝陽區南磨房鄉居住的多是具有大專以上學歷的“校漂族”、“北漂族”等），主要以團體集聚形式存在，賣菜、擺地攤、拉三輪，少數在附近小企業打工。

（四）公共配套設施不足

與很多城中村一樣，西浜頭仍然保留著農村的原初布局， 村內的公共資源是按照原有村民數量配備的。當3倍于原村民數量的外來人員進入村莊以后，一份資源4人分，教育、醫療、環衛、文化等資源供給嚴重不足。比如教育，僅西浜頭就有200多名小學生、100多名初中生（還不包括附近其他社區），目前村內僅1所小學、20個班級、30多名教師，遠遠無法滿足區域的教育需求。比如公廁，平均每2000人1個公廁的配置，顯然捉襟見肘。

（五）社會不穩因素較多

征地過后，農民失去土地，還有就業崗位、生活保障以及集體資產等，從而失去了低成本的生活方式和發展方式。隨著近年來土地市場的活躍，農民享受不到土地升值所帶來的利益，還需要付出轉變就業方式、生活方式的成本，從而使不少失地農民的不滿情緒和逆反心理上升，集體上訪事件頻發，處置不當直接影響社會穩定。

四、“城中村”困局破解的理性思考

城中村改造是一項長期艱巨、系統復雜的工作，全國各地的情況又有較大差異，推進城中村改造，面臨的重點難點問題很多，如房屋征收、村民社會保障、資金平衡等，不少問題沒有現成答案。針對浦東城中村情況，借鑒其它城市的經驗，城中村改造需要進一步探索和完善。

（一）加大社會保障和困難救助力度

新區每年新征土地7000～8000畝，若按照浦東農民人均1.5畝地計算，就意味著每年將增加約5000名失地農民。土地是農民保障的基石，城中村改造意味著村民的土地將被剝離，附帶土地之上的收益、增值、繼承等一系列權益將消失，這就亟需一系列社會保障制度補位。目前，包括新區在內的各大城區，現有的征地補償政策不足以保障村民的長期生活，加上村民職業轉變困難，難以獲得等值的市民權利。比如社會保障方面，目前征地農民享受的“鎮保”，其繳費水平、增長幅度和待遇設計與城鎮職工的“城保”存在很大的差異，養老保險尚未建立個人賬戶，計發辦法也不同于“城保”，醫療保險只保住院和大病（2011年，上海市城鎮職工每月人均養老金2026元；鎮保養老人員每月生活費903元。2012年，城保每人每月先增加195元基本養老金，再按其繳費年限每年增加3元；鎮保每人每月增加100元，新區在這個基礎上多增加30元，達到1033元。鎮保和城保之間的差距在不斷拉大）。“十八大”報告提出，要統籌推進城鄉社會保障體系建設，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調整機制。城中村改造必須堅持保障先行，在征地的同時，考慮好村民的社會保障，不斷提高保障水平，妥善解決好征地農民的生活出路問題。

（二）完善外來人口綜合服務管理

城市是一個綜合體，它的有效運轉和持續發展，需要各行各業的支撐，不僅要有“拿手術刀”的、也要有“拿剃頭刀”的，不僅要有“戴眼鏡”的、也要有“戴安全帽”的。浦東是上海外來人員主要導入區，外來常住人口215萬（不包括60多萬流動人口）、占新區常住人口41.6%，并且每年還以10萬多的速度在增長，他們主要集聚在城中村，成為浦東開發開放一支不可或缺的重要力量。我們必須本著以人為本的原則，在城市為這些普通勞動者和建設者提供安居樂業的環境，促進城市化健康發展。對這部分人群的服務管理，不少城市都開展了一些創新性做法，比如廣州的引導式服務，調動屋主、企業、黨團組織等多元化服務主體，以“柔性管理”助推外來人員生活融入；武漢探索出“以房管人”機制，按照“誰出租、誰負責，誰留宿、誰負責”的原則，全面掌握承租人、住宿人的生活和流動情況；上海通過建設農民工公寓或租賃房，降低居住成本等。新區可以借鑒兄弟地區和全市的經驗，多管齊下，逐步擴大外來人員享受教育、醫療、文化等公共服務的范圍；通過完善租賃市場、挖掘存量房源等手段，多渠道解決外來人員住房問題；鼓勵和引導外來人員參與社區事務等，創造條件促進公共服務均等化，努力破解新二元結構。

（三）加快“城中村”多元配套改造

城中村的產生是一個演變過程。可以預見，隨著浦東城市化進程的推進，今后還會有更多的村莊成為城中村。就當前而言，加快村莊改造，對基本農田區域內的村莊進行全面綜合整治改造，是統籌浦東城鄉發展、加快改變城鄉二元結構的重大舉措，也是有效預防城中村產生的重要抓手（新區計劃從2010年起5年內區鎮兩級投入76億元，涉及17個鎮、230個行政村、20萬農戶，內容主要包括村宅道路改擴建、村宅橋梁改擴建、河道整治、污水治理、低壓水網改造、村宅整治、綠化、公建配套等8個方面），要重點抓好每年近4萬戶的改造工作，讓農村、農戶實實在在得到實惠。

（四）創新“城中村”科學開發機制

浦東城中村大多面積不大，但居民多、密度高、改造成本高（比如西浜頭），目前實行的土地儲備開發模式（由新區土地儲備中心作為立項主體，土地進入市場交易之前，完成征收、平整等土地儲備和一級開發后，才能進入市場交易），新區和鎮的財政壓力非常大。建議加大土地、融資等政策突破力度，在開發主體上，可借鑒兄弟省市的做法，由鎮里先行啟動，引入社會主體共同參與開發，減輕政府資金壓力；在獲取貸款上，采取“房地分開”的審批模式，土地儲備完成后即可取得權證（目前地塊儲備階段不能單獨核發土地權證，導致缺少抵押物而無法獲取項目貸款），以滿足銀行貸款條件，從而縮短資金滾動周期，降低開發成本；在房源建設和儲備上，針對新區動遷房源結構失衡、分布不均等特點（比如高橋鎮、高東鎮等都是房源缺乏嚴重區域），通過推進就近安置房建設，增加原有土地容積率（全市一般不突破2.25，廣州等地高達7）、擴大普通商品房收儲量等辦法，切實加大投入，滿足城中村開發、重大項目建設等需求。還有征地制度改革，怎樣逐步建立城鄉統一的建設用地市場、探索實行合理、有差別的政策等問題，不少地方都有實踐。如何總結經驗、更好推進，也需要認真研究。

（五）健全“城中村”管理法律法規

目前我國還沒有一部關于城中村改造的統一法規，各個地方基本都是“一地一策”（比如深圳出臺的《深圳市城市更新辦法》，溫州出臺的《溫州市區舊村改造暫行辦法》，武漢制定了《關于積極推進城中村綜合改造工作的意見》等）。就浦東而言，雖然有包括征地補償、征收安置等一系列做法和措施，但由于還沒有制定統一的專項政策，各種做法之間難免出現“打架”現象。所以，從根本上解決城中村改造，還要進一步健全法律法規，制定新區的城中村改造政策，更好地把各方面工作統籌起來。

責任編輯：王震國