重慶市城鄉社會保障一體化探析

摘 要：近年來，重慶市城鄉社會保障一體化探索走在全國前列。重慶市社保的特色主要體現在養老、醫療以及土地流轉和社會保障的有效結合等方面。以重慶市社會保障一體化實踐為研究對象，探討“重慶模式”現狀和問題，并提出完善“重慶模式”的思路。

關鍵詞：城鄉社會保障；一體化；“重慶模式”

中圖分類號：C912 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）02-0032-02

2003年以來，在以科學發展觀為主導的執政理念框架之下，城鄉一體化的社會保障體系建設一直是一個重要的政策方向?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》明確提出，“要進一步增加政府支出用于改善民生的比重，逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉可持續的基本公共服務體系?！?011年“兩會”期間，農工黨中央提交的《關于“十二五”期間加快城鄉社會保障一體化發展的建議》成為政協一號提案而備受關注。十八大期間，溫家寶指出今后五年要辦好的三件大事，其中之一便是“在經濟發展的同時，不斷增加城鄉居民的收入，完善社會保障體系”。因此，構建城鄉居民一體化的社會保障制度體系，是當前以及未來一段時間內中央政府需要攻克的一個重大命題。

一、城鄉社會保障一體化的“重慶模式”特色

2007年6 月24 日，國務院召開常務會議，決定今年在全國10%的縣（市、區）開展新型農村養老保險試點。7 月1 日，重慶市城鄉居民社會養老保險制度開始在15個區縣試點。與全國性試點不同的是，重慶市的試點不僅將使農村居民享受養老保險，還把現行養老保險體系之外的城鎮居民也悉數納入，實現城鄉居民養老保險制度全覆蓋，真正實現全覆蓋。重慶市提出了統籌城鄉綜合配套改革推進的“兩段式”目標：到2012 年，在統籌城鄉戶籍、就業、社會保障、基本公務服務、公共財政等領域的制度設計和改革實踐取得突破性進展；到2020 年，形成充分體現科學發展、和諧發展理念的統籌城鄉發展新制度體系，形成在全國具有示范意義的統籌城鄉發展新模式。

（一）養老保險

伴隨著我國逐漸步入老齡型國家的行列，以及我國實施的計劃生育政策，獨生子女家庭數量逐日增多，使得農村養老問題顯得更為迫切。把農民養老保險納入城鄉社保一體化體系作為一種正在探索中的新型保障制度，它既是推進社會保障體系不斷完善的重要舉措，也是城鄉統籌發展得以實現的內在要求。重慶市作為探索推行城鄉居民養老保險制度實施的試點，提供了一個很好的典型。在不違背國家新型農村養老保險政策的大前提下，重慶市在具體實施過程中把包括全體農村居民、城鎮靈活就業人員，以及城鎮年滿60歲以上沒有享受基本養老保險待遇或退休待遇人員在內的城鄉居民，一并納入城鄉居民社會養老保險體系，人數約348萬人。當年基金收入40.52億元，其中保費收入10.91 億元。當年基金支出35.54億元，基金當期結余4.98億元[1]。

（二）醫療保險

農村合作醫療制度，也就是由政府支持、農民群眾與農村集體經濟組織共同籌資，在醫療上實行互助共濟的一種具有醫療保險性質的農村健康保障制度。重慶市的合作醫療制度在20 世紀70 年代普遍存在，后因資金供應不足瓦解。為改善農村缺醫少藥和就醫難的現狀，按照國務院關于建立新型農村合作醫療制度的有關意見，從2003 年在銅梁、江津、渝北、巫溪、黔江、忠縣等6個區縣開展試點發展為2006 年的17個區縣。2011年末，城鄉居民合作醫療保險參保人數2 682.15萬人，其中城鎮居民457.78萬人，農村居民2 224.37萬人。全年基金收入63.03億元，基金支出50.62億元[1]。

（三）土地流轉與農村社保的有效結合

目前，隨著大量農民流入城市，部分省市提倡農民工的養老保險和醫療保險的個人繳費部分由其原有土地流轉價值補償負擔一定的比例。伴隨著農民工市民化程度的日益提高，加上農民工能夠獲得相應的社會保障的同時，部分地區已經將符合城市戶籍條件的農民工納入到城市戶籍中來，并對其土地進行征回，俗稱“土地換社保”。重慶市在這方面也走在國內前列，“土地換社?！笔恰爸貞c模式”的另一大亮點。2010年，重慶市全面啟動了戶籍制度改革，計劃力爭到2020年全市戶籍人口城市化率從目前的28%上升至60%—70%。這意味著，未來2年將有300萬，10年將有1 000萬農民轉戶為城鎮人口。重慶市有部門和基層組織，利用這一歷史契機，積極探索土地流轉和農村社會保障的有效結合，用土地流轉出讓金解決農村社保的資金籌集難題，并取得良好的效果。

二、重慶市社保城鄉一體化進程中存在的問題

重慶市社會保障一體化無疑取得重要突破，在許多領域都做出積極探索。但由于國內城鄉二元體制的存在以及經濟發展的地區差異，與之密切相關的社會保障問題面臨制度性的約束。重慶市社會保障事業同樣在短期內難以跨越制度性障礙，使之面臨典型的“社保疑難癥”的困擾。

（一）城鄉社保接續難題

伴隨城市化進程的逐漸加快發展，各個群體與階層的身份不斷發生著變化與轉換。在重慶市社保城鄉一體化進程中，人們在轉換身份時如何實現之前的新型農村養老保險制度向本次實施的城鄉居民養老保險的轉移接續，是其所面臨的推進養老保障體系不斷完善的突出難題。當前，重慶市社保實踐中，對于城鄉之間、不同職業群體之間的養老保險模式的相互轉換還采用統一的操作性較強的制度安排。尤其是進城農民、失地農民的養老保險接續，都不同程度地存在制度上的空白，仍需進行積極探索。

（二）社保資金瓶頸

社?；鸹I措是社保事業重要一環，當前由于部分農村集體經濟薄弱，給集體補助農民參保帶來巨大壓力。而經濟發展水平相對落后的區縣，其財政也因要補貼農民參保而倍感壓力。農民由于收入偏低，對參保費的承受力非常有限，這在“老農?！睂嵤┲幸延畜w現。據悉，在“老農保”的試點中，全國有3 000 多萬人退保，其主要原因就是繳費完全由農民個人承擔，不少農民都感到承受的負擔過重[2]。社保資金的籌措直接影響到城鄉居民養老保險制度的推進。

（三）土地換社保的爭議

目前，“土地換社?！钡淖龇柺軤幾h，陳錫文甚至認為，“土地換戶籍、換社會保障的做法，完全與此背道而馳。這樣的做法，實際上在把農民轉成城鎮戶籍的時候，也把他們轉成無財產者。 ”[4] 一些地方實施的土地換戶籍、土地換福利政策，其根本目的不是改善農民的境遇，增進農民的福利，而是為了以低廉價格獲取農民的土地，轉手倒賣，以維持過去十幾年來形成的土地財政、土地經濟。因此，如何把土地換社保的政策規范化、透明化、程序化，是這項改革能否順利進行的重要保障。

（四）農民工社會保障制度缺失

從全國范圍來看，農民工群體不論是在法律法規制定上還是在實際享受得到的待遇上，其社會保障權都存在嚴重缺失。農民工沒有城鎮戶口，這就決定了他們這一群體不享有失業保險保障權。進城務工的農民工多數都是在私營企業或者個體單位打工，這些單位極少愿意為農民工支付保險費用。此外，農民工群體也不享有醫療保障權。農民工群體作為弱勢群體，其看病難、看病貴等問題十分突出。農民工看病支出絕大部分都是靠自費，用工單位很少為他們負擔看病的費用。如何保障農民工的社保權益，把農民工有效納入城鄉社保體系，是重慶市亟須攻克的一個理論難題和實踐難題。

三、加強重慶市城鄉社會保障一體化的思路

（一） 搞好農民身份轉換過程中的社會保障制度銜接

中國正處于一個轉型時期，農民身份轉換的過程中會產生各種各樣的問題。我們要從農民群眾的切身利益出發，把失地農民與進城務工的農民工納入到城鎮社保范圍，切實搞好農民身份轉換過程中的社會保障制度銜接?？梢钥紤]對農民工群體進行細分，按照他們職業特點、收人狀況、流動程度及定居城鎮意愿等的差異，分別采取不同的措施來保障農民工的權益。

（二）社保資金籌措渠道的多元化

城鄉社保統籌的資金缺口主要在于農民的政府社保財政支出。在現有政府財力的基礎上，我們可以通過開征所得稅、繼承稅和實行累進稅制的收入作為社保資金。農民個人絕大部分家庭有支付社保經費的能力，但農民既現實又保守，怕交了社保的錢“打了水漂”。因此，可以考慮對近3年要享受社會養老保險的農民實行現收現付制；對近10年要享受社會養老保險的人實行半積累制的社保繳費制；對10年以后才享受社會養老保險的人實行完全累積制。這樣應該說實行城鄉社保城鄉統籌后農民方面的資金收繳有一定的基礎。

（三）加快農村土地流轉，實行土地換社保

“土地換社?！敝砸l爭議，原因在于外界的誤解以及政策執行過程中的失范所帶來的負面影響。改革從來都是要摸著石頭過河。從中國國情來看，農民本來就只擁有耕地使用權而無所有權，將耕地的使用權讓渡，來繳納社會保障中需要農民個人承擔的那部分保險金，不存在剝奪財產一說。從這個意義上而言，筆者認為重慶市仍然應加快農村土地流轉，實行“土地換社保”。只是要加強政策執行的規范性和透明度，保證農民在讓渡耕地使用權的過程中利益不受損，最高效地實現土地流轉和社保事業的合理銜接。

（四）加強農民工的社會保障

農民工社會保障問題不是地方政府可以單獨解決的，中央政府在協調各地方政府的同時要承擔起主要責任。政府應該通過采取各種鼓勵措施和創新機制，以不斷增強企業和農民工的參保意識。首先，健全農民工社會保障的法律法規，應該盡快制定針對于農民工的專門的社會保障法律法規。其次，要抓住重點，并且分層次地建立農民工社會保障制度。再次，要切實加大農民工社會保障政策的落實力度。為了更好地落實農民工社會保障政策的實施效果，在政策的實施過程中，應當實行專人負責，并且加強監督管理，以確保農民工社會保障制度更好地更健康穩定地運行。

參考文獻：

[1] 重慶市人力資源和社會保障局.重慶市人力資源和社會保障事業發展統計公報2011[EB/OL].http：//www.cqhrss.gov.cn/u/cqhrss/news_47779.shtml

[2] 蔣曉川.城鄉統籌背景下重慶試驗區社會保障制度探討[J].農業經濟，2010，（11）.

[3] 社論.用土地換社保，應當緩行[N].新京報，2010-09-01. [責任編輯 杜 娟]