淺談地方政府績(jī)效管理問(wèn)題

摘 要：伴隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深化和政府行政改革的不斷推進(jìn)，績(jī)效管理逐漸被引入到我國(guó)的政府管理中。同時(shí)，我國(guó)各級(jí)政府為了提高行政效能積極推行和應(yīng)用績(jī)效管理，取得了豐碩的成果。但是，政府績(jī)效管理制度理念不科學(xué)、制度設(shè)計(jì)不健全、績(jī)效管理制度運(yùn)行存在障礙等，已成為政府實(shí)施績(jī)效管理過(guò)程中產(chǎn)生大量問(wèn)題的重要原因之一。

關(guān)鍵詞：地方政府；績(jī)效管理；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D523 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）02-0185-02

政府績(jī)效管理是20世紀(jì)七八年代政府面對(duì)財(cái)政困境和社會(huì)對(duì)政府提供服務(wù)需求的擴(kuò)大，競(jìng)相實(shí)行的以“新公共管理運(yùn)動(dòng)”為價(jià)值取向的政府改革運(yùn)動(dòng)?？?jī)效管理是“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的重要組成部分，政府部門通過(guò)引入績(jī)效管理，改變了傳統(tǒng)的政府職能，政府部門作為一個(gè)組織必須面臨著成本收益、顧客需求、人力資源開(kāi)發(fā)等方面的問(wèn)題。因此，政府績(jī)效管理就是在吸納和借鑒企業(yè)績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn)和方法的基礎(chǔ)上，用互相理解的方式，通過(guò)協(xié)議達(dá)成政府機(jī)關(guān)及其人員的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)及所需能力，并運(yùn)用科學(xué)的方法來(lái)對(duì)政府機(jī)關(guān)及人員的業(yè)績(jī)、成就和實(shí)際工作做出盡可能準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上采取有效措施，使政府服務(wù)質(zhì)量得到改善和提高的一種管理過(guò)程。

一、地方政府績(jī)效管理存在的問(wèn)題

首先，缺乏統(tǒng)一的地方政府績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)主體。地方政府績(jī)效管理是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，它涉及到政府的各個(gè)部門和人員，這在客觀上要求建立一個(gè)統(tǒng)一有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，從整體上領(lǐng)導(dǎo)和組織地方政府績(jī)效管理的各項(xiàng)工作。從西方一些實(shí)施績(jī)效管理的國(guó)家來(lái)看，他們?cè)谕菩姓?jī)效管理起步階段時(shí)都建立了專門獨(dú)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。美國(guó)建立了國(guó)家績(jī)效評(píng)審委員會(huì)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一主持聯(lián)邦政府的績(jī)效改革工作。而目前我國(guó)地方政府績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)主體設(shè)置極其混亂，有的地方由人事部門領(lǐng)導(dǎo)，有的設(shè)立了各種形式的績(jī)效評(píng)估委員會(huì)，有的在黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下成立各種考核辦公室，有的甚至僅僅是由個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)抓的。這種混亂的領(lǐng)導(dǎo)體制，嚴(yán)重的影響了地方政府績(jī)效管理的科學(xué)化和規(guī)范化。

其次，績(jī)效評(píng)估環(huán)節(jié)不完善。當(dāng)前我國(guó)一些地方政府績(jī)效管理實(shí)際上很大程度上就是績(jī)效評(píng)估的應(yīng)用和擴(kuò)展，具體來(lái)說(shuō)地方政府績(jī)效評(píng)估環(huán)節(jié)主要存在以下問(wèn)題，在績(jī)效指標(biāo)體系的構(gòu)建上片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而忽視了生態(tài)環(huán)境、社會(huì)效益、人文等方面的指標(biāo)，而且地方政府績(jī)效評(píng)估各指標(biāo)間往往相互獨(dú)立，甚至發(fā)生沖突，另外在績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)過(guò)程中缺乏政府服務(wù)對(duì)象的參與，甚至有的領(lǐng)導(dǎo)不講民主一手操辦，這些因素大大降低了評(píng)估指標(biāo)的科學(xué)性。評(píng)估行為短期化且具有隨意性，治標(biāo)不治本。但是目前我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估往往采取運(yùn)動(dòng)化的方式進(jìn)行，帶有很強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)主觀隨意性，評(píng)估結(jié)束后經(jīng)過(guò)一段時(shí)間政府工作又恢復(fù)到了評(píng)估前的面貌，甚至使相關(guān)問(wèn)題更嚴(yán)重，這種評(píng)估行為的短期性，很難受到一種良好的長(zhǎng)期效益。

再次，地方政府績(jī)效管理的環(huán)節(jié)缺失。主要是地方政府在績(jī)效管理實(shí)踐活動(dòng)中，過(guò)分注重績(jī)效評(píng)估環(huán)節(jié)，而忽視績(jī)效管理的其他環(huán)節(jié)。具體主要表現(xiàn)為：一是不重視績(jī)效目標(biāo)設(shè)置階段的工作，績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定缺乏科學(xué)論證和調(diào)查，準(zhǔn)備工作不充足。二是在績(jī)效實(shí)施階段還沒(méi)有按照績(jī)效預(yù)算的要求進(jìn)行財(cái)政撥款，績(jī)效審計(jì)工作薄弱，同時(shí)缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和指導(dǎo)。二是在績(jī)效評(píng)估結(jié)束后，不注重績(jī)效評(píng)估信息的反饋和使用，使得績(jī)效管理相關(guān)人員無(wú)法了解績(jī)效管理中取得經(jīng)驗(yàn)和存在的問(wèn)題，最終不利于改善政府績(jī)效。總之，由于當(dāng)前我國(guó)地方政府績(jī)效管理還處于實(shí)踐探索之中，相關(guān)工作還很薄弱一，在內(nèi)容體系的構(gòu)建上還很不系統(tǒng)和均衡。

二、地方政府績(jī)效管理問(wèn)題原因分析

第一，地方政府績(jī)效管理制度不規(guī)范。政府部門作為提供公共物品和公共服務(wù)的主體機(jī)構(gòu)，其自身的權(quán)利應(yīng)得到最大限度的發(fā)揮?，F(xiàn)階段，我國(guó)政府制度限制了這一點(diǎn)。受傳統(tǒng)宮僚制度的影響，地方各級(jí)政府的行為都規(guī)定了某一特定范圍，實(shí)行上行下達(dá)的方式，如果沒(méi)有實(shí)行上級(jí)命令或者過(guò)多實(shí)行權(quán)力就會(huì)受到制裁或紀(jì)律處分，這就使得在政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)效率、提高自身效率方面只能畏首畏尾，而不能更充分地去利用手中權(quán)力。分權(quán)，即使權(quán)力分配和對(duì)資源配置與政府機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的法律責(zé)任相匹配。現(xiàn)行的地方行政組織機(jī)構(gòu)，政府人員不能自由地對(duì)經(jīng)費(fèi)、人事和機(jī)構(gòu)目標(biāo)進(jìn)行管理，也就沒(méi)有相應(yīng)的節(jié)約經(jīng)費(fèi)的激勵(lì)和責(zé)任。由此，現(xiàn)行的政府行政制度對(duì)政府績(jī)效管理制度的實(shí)施有很大的阻礙作用。

第二，地方政府績(jī)效管理制度體系不完善。政府公務(wù)人員作為政府績(jī)效管理主體，在政府績(jī)效管理的程序系統(tǒng)中起著重要作用。政府是通過(guò)政府的官僚機(jī)構(gòu)和公務(wù)管理人員來(lái)運(yùn)行的?？?jī)效管理的宗旨就是以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出，政府在引進(jìn)這種制度時(shí)就是以最少的人力物力投入來(lái)獲得最大的社會(huì)效益，得到最大的公民滿意度。但作為主體的公務(wù)人員是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，他們會(huì)在責(zé)任和效益中做出選擇，若在績(jī)效評(píng)估中管理人員的評(píng)估結(jié)果不好，此時(shí)，管理人員就可以在其所作的行為中形成責(zé)任與需求結(jié)果間的差別，從而降低績(jī)效。這時(shí)就要求一種激勵(lì)制度來(lái)彌補(bǔ)這種矛盾。激勵(lì)是促使人們行動(dòng)的動(dòng)力。

第三，信息公開(kāi)制度不完備。信息公開(kāi)制度體現(xiàn)在政府績(jī)效管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，而信息化和開(kāi)放化程度低則給政府績(jī)效管理帶來(lái)很大的溝通和交流的障礙。如上海市、廣州市規(guī)定除了“例外”信息，但是公眾對(duì)“例外”一次沒(méi)有科學(xué)的界定標(biāo)準(zhǔn)，不能量化，這就使得地方政府自身具有很寬泛的活動(dòng)余地，當(dāng)真正出現(xiàn)紛爭(zhēng)時(shí)又會(huì)有很大的解釋空間，給公眾很大的不確定性和模糊性。在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制影響下和途徑以來(lái)的作用下，政府管理的許多環(huán)節(jié)都處于封閉狀態(tài)，外界很少了解到政府績(jī)效管理的評(píng)估和監(jiān)督等，出現(xiàn)信息的不對(duì)稱、管理的不透明、尋租、過(guò)高的機(jī)會(huì)成本交易成本等，從而導(dǎo)致政府績(jī)效的低下。

三、對(duì)地方政府績(jī)效管理問(wèn)題的改進(jìn)對(duì)策

首先，樹(shù)立科學(xué)績(jī)效管理理念。公民導(dǎo)向是西方政府再造的重要制度基礎(chǔ)之一，它源自企業(yè)的管理中的“顧客至上”理念，后來(lái)被運(yùn)用到了政府績(jī)效管理之中。政府的職能定位是：以滿足公眾需要為政府設(shè)計(jì)的最高價(jià)值目標(biāo)，政府是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者。在確定績(jī)效目標(biāo)的過(guò)程中，政府必須樹(shù)立一種顧客導(dǎo)向的理念。在制訂政府績(jī)效計(jì)劃、在確定政府績(jī)效目標(biāo)的過(guò)程中，要充分考慮民意，根據(jù)各個(gè)部門的實(shí)際建立一套科學(xué)合理的制度化績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

其次，要建立完善的地方政府績(jī)效管理制度體系，就要在績(jī)效管理法的制定方面著重改進(jìn)，可以采取先試點(diǎn)后總結(jié)的步驟，不斷進(jìn)行完善，最終形成法律。對(duì)地方政府發(fā)布的績(jī)效管理的政府文件進(jìn)行充實(shí)和完善，比較成熟以后提交地方人大審議，再由地方人大上升為地方績(jī)效管理的地方性法規(guī)。在試點(diǎn)地區(qū)取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將績(jī)效評(píng)估法規(guī)在小范圍內(nèi)推廣，并結(jié)合各地的實(shí)際進(jìn)行因地制宜的變通性修改，并將修改意見(jiàn)上報(bào)國(guó)務(wù)院。在國(guó)務(wù)院在總結(jié)各地實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，擬定一部具有普遍約束意義的績(jī)效管理法案，提交人大及其常委會(huì)審議，在廣泛聽(tīng)取各界意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，制定一部績(jī)效管理法。在績(jī)效管理法的指導(dǎo)下，各地結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際制定績(jī)效管理法規(guī)。

最后，營(yíng)造良好的地方政府績(jī)效管理氛圍。完善地方政府績(jī)效管理就要強(qiáng)化政府內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)環(huán)境，改變科層制下人浮于事、工作僵化、缺乏活力的狀況。在公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給中引導(dǎo)社會(huì)力量積極參與，提高供給效率。在政府內(nèi)部管理上，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)公務(wù)員工作的積極性和主動(dòng)性，激發(fā)政府內(nèi)部的活力，提高管理水平。政府機(jī)關(guān)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建立，使個(gè)單位、個(gè)人之間就形成了競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，如果沒(méi)有良好的績(jī)效管理氛圍，將會(huì)導(dǎo)致相互之間惡性競(jìng)爭(zhēng)，增加內(nèi)耗，不但無(wú)助于提高政府的管理效率，還有損于內(nèi)部的團(tuán)結(jié)，政府績(jī)效管理的作用就打了折扣。為了克服地方政府績(jī)效管理認(rèn)識(shí)上的障礙，必須消除地方政府公務(wù)員對(duì)政府績(jī)效管理認(rèn)識(shí)上的盲區(qū)、誤區(qū)和不到位等問(wèn)題的影響，因此，必須營(yíng)造良好的氛圍，形成相互之間良性競(jìng)爭(zhēng)。機(jī)關(guān)內(nèi)部的和諧有助于推行績(jī)效管理制度。

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[責(zé)任編輯 王 莉]