“征地補償制度改革”延遲出臺背后

如果征地補償提高了，這將是中國億萬農民奔走相慶的事。但這一制度立法，在2012年年底卻因故爽約。為何“征地制度補償改革”遲遲不能出臺？有關征地拆遷學者揭秘其背后的深層阻礙。

如果征地補償提高了，這將是中國億萬農民奔走相慶的事。但這一制度立法，在2012年年底卻因故爽約。

有關鍵意義的《土地管理法修正案草案》，并沒有在2012年12月底閉幕的全國人大常委會會議上表決。這意味著，征地補償制度的修法進程，又將推遲到下一次審議。

為何“征地補償改革”遲遲不能出臺？筆者專訪征地拆遷學者，解讀這背后的深層阻礙。

土地財政的雙刃劍

“征地工作常常嚴重損害農民利益。”北京航空航天大學法學院教授王才亮對筆者說。

中國社科院新近發布的《2013年社會藍皮書》印證了他的觀點。近年來，每年因各種社會矛盾而發生的群體性事件多達數萬起甚至十余萬起，其中，征地拆遷引發的群體性事件“占一半左右”。

不少人把征地矛盾的源頭指向地方政府。

地方政府多以低價從農民手中征地，再以數倍甚至幾十倍的價格出讓給開發商等單位。“2011年土地出讓金的總額，達到3.15萬億元，這是個非常龐大的數據。”中國人民大學公共管理學院副院長、土地規劃研究中心主任嚴金明透露。

目前，“土地財政”已是地方政府財政支出的重要來源。“有些地方的土地收入占地方預算支出的50%，甚至更高。至于全國的平均水平，30%～40%應該是有的。”中國社會科學院城市發展與環境研究所所長牛鳳瑞告訴筆者。

與之形成鮮明對比的是，農民只獲得土地收益中的極少部分。隨之而來的，是政府與農民之間矛盾的激化。

王才亮認為，地方政府對土地財政的依賴，已造成了一個怪圈。“一方面，政府與民爭利，引起很多矛盾，需要維穩；另一方面，政府的正常開支和維穩經費又要從土地財政里拿。這就形成了惡性循環。”

也有學者認為，現階段“土地財政”仍有存在的必要性，不能“一棍子打死”。

“如果沒那么多錢，城鄉的基礎設施建設沒法搞，城鄉居民的生活水平就無法提高。”牛鳳瑞說。他認為，土地財政在現階段仍然發揮出了社會公益效應。“比如一條公路，50年內都可以建，但是靠從土地財政里獲得的資金現在就把它建成了，更早讓老百姓享受到，也就發揮了更好的效應。”

嚴金明則認為，現階段土地財政就是我們國家的一種制度安排。“中央曾經規定，政府獲得的土地出讓金，其中10%要投入保障房，10%投入農田水利，10%搞教育。基層政府工作需要很大的資金投入，若是沒有土地財政支持，很多建設只能擱置。”

重新切蛋糕的博弈

“我們幾乎沒有什么發言權。政府制定什么補償標準，我們只能聽從。”安徽宿州汴河鎮的村民曾如此無奈地感嘆。

王才亮認為，征地過程中必須保證農民有知情權與參與權。“征地補償，應該要聽取農民的意見。否則，土地征收補償的標準都是政府一家說了算，沒有考慮到農民群體的意見，既沒有做到決策民主，也讓標準不成熟。”

征地補償的標準應由政府和農民協商確定已是社會共識。但是，政府對農民的意見聽多少、怎么聽還沒有確切說法。

“理論上說，雙方的話語權要平衡，但是也要考慮部分農民索求無度的心態。不可否認，因拆遷一夜暴富的現象的確存在。”牛鳳瑞告訴筆者，從全國來看，對于農民的補償確實偏低。

嚴金明也表達了類似的觀點。“如果無限制的滿足農民需求，地價會上升，最后仍然是由老百姓埋單。所以這存在一個合理度的問題。”

目前我國在執行征地補償時，通用的辦法是，土地補償費、安置費不超過農民“前3年農業產值的30倍”。廢除這個上限，正是新《土地管理法修正案草案》中最受關注的條款。

2012年12月，國務院提請人大常委會會議審議的草案，刪除了現行法律第47條中按土地原有用途補償和30倍補償上限的規定，確定了“公平補償”原則，但對如何計算補償數額未明確規定。草案授權國務院制定具體的補償辦法。

這在人大常委會上引起了較大爭議。有委員擔心，無上限的補償會形成因征地暴富的“暴富圈”，提高土地流轉成本，造成新的不公。

“公平補償”，到底該如何把握？嚴金明認為，大原則是要保證農民的利益，不能讓農民失地又失業。操作層面上，應該具體問題具體分析。“比如在北京郊區的一塊地和在新疆的一塊地，如果都是按農業產值補償，補償金差異不大，這明顯不合理。”

“現在的爭議在于：是按種糧的標準補償，還是按照它改變以后的用途補償。土地的區位、實際的經濟價值，這些都應該被考慮進去，所以可以由各省具體制定標準。”牛鳳瑞說。

繞不過去的坎兒

2012年兩會，溫家寶總理提出，制定出臺《農村集體土地征收補償條例》是“當年的主要工作任務之一”。出臺前提是先要對上位法《土地管理法》進行修改。

十八大報告中明確提出，“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”，這是第一次將征地制度改革內容寫入黨代會報告。

這似乎都在釋放積極的信號。

然而，《土地管理法修正案草案》至今仍未表決，這意味著關于征地補償制度的修法進程將延續到下一次審議。

嚴金明認為，征地問題非常復雜，牽一發而動全身，各方利益如何平衡是一大難題。“土地是一切生產生活的物質基礎和載體，影響力非常大，所以討論起來就有復雜性，不是拍拍腦袋就能想出來的。”

《土地管理法》，這項對征地工作具有指導意義的法規，是在計劃經濟的背景下制定，完全以它來規定市場經濟時代的活動，似乎有點“勉為其難”。

“現在《土地管理法》的有關規定，在一線城市、大城市的郊區是名存實亡。”嚴金明坦言，結合實際修訂有關法律法規，已是迫在眉睫。

牛鳳瑞認為，征地工作在目前仍然承擔著十分重要的職能。“我們正處于矛盾的突發期。土地財政在現階段仍在履行重要的職能，政府可以通過它進行宏觀調控和社會再分配，這個時候如果政策考慮不周，負面效應會大于正面效應。”

土地財政現階段難以禁絕，但土地的不可持續性卻是地方政府不能回避的事實。受訪學者指出，過分依賴“土地財政”，無非是在寅吃卯糧。

“未來肯定要改革。”嚴金明直言。

牛鳳瑞為這項改革開了一劑“藥方”：“將來城市化完成了，土地財政的歷史使命也就完成了。到時候，房地產稅可以取代土地財政。這是相輔相成的，城市面積擴大，房產增量了，房產稅的量也就多了。”

土地是大部分農民賴以生存的載體。既然相關法律法規出臺的條件尚未成熟，在現實操作的層面上，被征地以后，農民的長遠生計如何保證，也是社會廣泛關注的問題。對此，牛鳳瑞建議，不僅要合理化征地補償金的標準，政府也應該確保農民享受社會保障并得到轉崗培訓的機會。

“長遠來看，加快《土地管理法》的修訂依然是繞不過去的坎兒。依法辦事才是保證平等話語權的前提。”嚴金明最后說。

來源：2013年1月12日《中國青年報》