“三農”入春

2013年一號文件的發布，標志著自1978年中國農村以安徽鳳陽小崗村為源頭，興起了以家庭聯產承包責任制為核心的一系列改革之后，中國農業體制將迎來34年來的首次重大調整。

農業農村發展進入又一個“黃金期”。

1月31日，中央一號文件發布，連續第十年鎖定“三農”。

這份題為《關于加快發展現代農業，進一步增強農村發展活力的若干意見》的文件，以14個字概括了2013年農業農村的工作目標：“保供增收惠民生、改革創新添活力”。并提出鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉。這是“家庭農場”一詞首次出現在一號文件中，對專業大戶和龍頭企業的政策扶持也在一號文件中再次明確。

文件還明確，將探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地（林地、草原）準入和監管制度，鼓勵城市資本下鄉發展種養業，并健全農村土地承包經營權登記制度，用5年的時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。有分析稱，伴隨著確權登記的完成，將為中國未來農村土地流轉埋下伏筆。

這意味著，自1978年中國農村以安徽鳳陽小崗村為源頭，興起了以家庭聯產承包責任制為核心的一系列改革之后，中國農業體制將迎來34年來的首次重大調整。

解決“誰來種地”

縱觀10多年來的一號文件，大多集中于探討農業生產力的發展，而2013年的一號文件更多專注于農業經營體制和生產者上。

“一號文件”做出重要調整的背景是，隨著中國經濟的發展，在新的形勢下，現行的家庭聯產承包制已呈現出許多問題。一方面，由于大量青壯年勞動力進城務工，農村的空心化嚴重，長期從事農業生產的勞動力呈現老齡化、低齡化特征，農業的基礎設施落后，耕地利用率下降。另一方面，農業勞動力的缺乏，自然會引起農業生產組織方式的轉變，需要從經營體制上進行變革。

2013年中央一號文件提出，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉。其中，“家庭農場”的概念是首次在中央一號文件中出現。

農業部農村經濟體制與經營管理司負責人日前解釋說，家庭農場是指以家庭成員為主要勞動力，從事農業規模化、集約化、商品化生產經營，并以農業收入為家庭主要收入來源的新型農業經營主體。

近年來，上海松江、湖北武漢、吉林延邊、浙江寧波、安徽郎溪等地積極培育家庭農場，在促進現代農業發展方面發揮了積極作用。據統計，農業部確定的33個農村土地流轉規范化管理和服務試點地區，已有家庭農場6670多個。

這位負責人表示，發展家庭農場是提高農業集約化經營水平的重要途徑。由于剛剛起步，家庭農場的培育發展還有一個循序漸進的過程。農業部將按照中央要求，著手研究培育發展家庭農場的基本原則和實現途徑，開展家庭農場統計工作，指導地方穩步培育家庭農場。鼓勵有條件的地方率先建立家庭農場注冊登記制度，明確家庭農場認定標準、登記辦法，制定專門的財政、稅收、用地、金融、保險等扶持政策。

“一號文件強調加快改革創新，最大亮點是創新農業經營體系”。中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文說，要抓住兩個關鍵，一是在支持普通農戶提高生產集約化程度的同時，培育新型農業生產經營主體，扶持聯戶經營、專業大戶和家庭農場，發展多種形式的新型農民合作組織；二是構建新型農業社會化服務體系，提高組織化程度，實現“小生產”與“大市場”的有效對接。

陳錫文認為，不管農業經營體制怎么創新，真正的主體還是農戶。一號文件提出創新農業經營體制，不是要去搞一個新制度，而是要在穩定和完善農村基本經營制度基礎上，通過機制創新，更好地激發家庭經營的活力。

簡言之，就是讓農業經營主體與新型服務體系結合起來。農戶要提高集約化水平，采用先進科技和現代生產要素，增加技術、資本等生產要素投入；通過規范的土地流轉，發展適度規模經營。而多元化、多層次、多形式的社會化服務體系，就是要為農民提供全方位、低成本、便利高效的服務，把一家一戶做不了、做起來不經濟的事情做好，幫助農戶降低風險，提高效益。

陳錫文說，今年新增補貼和支農項目將向專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體傾斜，為的就是讓肯種地、會種地、能種地的農民不吃虧、有效益、得實惠，這也體現了中央的政策導向。

農業部農村經濟體制與經營管理司巡視員關銳捷表示，中央一號文件首次提出要發展“家庭農場”，很重要的一個因素就是要解決職業農民的問題。“專業農場、家庭農場，更多的是考慮它有一定的經營規模，形成固定的、穩定的一個職業，這是農民最關心的事，而這個在國外是都有一些法律法規來保證的。我們需要結合中國的國情，再制定一些管理辦法。”關銳捷說。他指出，這可能是今后培育新型農業主體的一個重要的方向。

給資本下鄉設門檻

農村“空心”、經濟“空殼”是當下農村的現實，“資本下鄉”不但正當其時，也更是農村的發展契機。

目前，各地在堅持農村基本經營制度的基礎上，形成了農民專業合作社、種糧大戶、家庭農場、農業產業化龍頭企業等多種新型農業生產經營主體，促進了農業生產，推動現代農業快速發展。

截至2012年第三季度，我國登記注冊的農民專業合作社達到60余萬個，入社農戶達到4600多萬，占全國總農戶的18.6%，一大批工商企業也進軍農業。

但值得關注的是，資本下鄉是資本與土地、與農民合作，開發農村，而不是資本向農村的一次進軍和到農村攻城略地。隨著社會資本紛紛流入農業領域，一些“非糧化”和“非農化”行為出現。

受農產品價格上漲和中央支農政策力度加大等諸多因素影響，近年來農業領域逐步成為投資熱點。到2012年6月底，流入到工商企業的承包耕地面積2500萬畝，比2009年底增長了84.6%。流入資金方面，盡管還沒有全國性統計數據，但在民間資金較豐富的浙江省，據農業部門統計，近5年全省工商資本投資農業超過千億元人民幣。

此次一號文件強調將探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包地準入制，意味著最高決策層將針對近兩年備受社會關注的“工商資本進入農業”趨勢，建立嚴格的評審和監管制度。

這一決策針對的是，一段時間以來，部分投資農業的工商資本逐漸顯露出其逐利本質，開始“跑馬圈地”，從事收益更高的“非糧化”產業。

在一號文件公布后，針對工商企業租賃農地一事，上述農業部農村經濟體制與經營管理司負責人稱，農業部將從租地資格準入、經營風險控制、土地用途監管等環節，加強對企業租賃經營農戶承包地的規范和管理。具體有三條措施：一是探索建立租賃農戶承包地準入制度，從源頭上抑制“非糧化”、“非農化”行為。二是建立土地流轉風險防范機制。通過推廣使用土地流轉示范合同，鼓勵建立和完善土地租金預付制度。在土地流轉面積較大地區，通過政府補助、流入方繳納等方式，鼓勵建立土地流轉風險保障金制度。對經營規模超過一定面積的規模經營主體，制定專門的農業保險補貼政策，以降低因經營規模擴大可能導致的自然、市場風險。三是強化土地流轉用途監管，糾正農村土地流轉后的“非農化”經營問題。

陳錫文說，這就意味著要給工商資本下鄉設門檻、立規矩。事前有審查，事后有監管，看你有沒有資格、有沒有能力做農業？流轉土地要干什么？怎么干？是否會改變農業用途，損害農民利益？目的就是防止某些企業以發展農業的名義要地、圈地。尤其要警惕一些企業在租賃的土地上蓋別墅、建度假村，造成部分耕地的“非糧化”、“非農化”。

一號文件同時提到，鼓勵和引導城市工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業。

陳錫文認為，所謂適合企業化經營的種養業，是指一些設施農業和規模化畜牧業等，在現代技術條件下，動植物生長的過程可以控制，雇員付出的勞動能夠計量和監督，能夠實現工廠化生產，且資金和技術門檻較高，非一般農戶可為。這樣的領域工商資本進入有優勢。但對于大田生產而言，公司難有優勢。

為農民撐起財產權利“保護傘”

值得注意的是，2013年一號文件提出，用五年的時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。

“這項工作已經喊了很多年了，也做了很多年，但進展不是很快。”中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田認為，此次給出時間表，也是表示對農民權利的重視，同時也是為農村的產權交易做準備。

一號文件強調，“建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度，是激發農業農村發展活力的內在要求。必須健全農村集體經濟組織資金資產資源管理制度，依法保障農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權。”

鄭風田說，土地確權對農民意義重大。在沒有證的情況下，農民很容易受到侵害，而有了證，地方政府在征地時，證便是農民保護自己的一道防護墻。

“一張證可以保護農民的土地權益，在農村產權交易市場上，農民可以抵押貸款，也可以增加農民的財產性收入。”鄭風田說。

“相比較以前，這次更強調全面的確權登記。”農業部農業研究中心主任宋洪遠稱。

“農業發展要處理好效率和公平問題，只要家庭干得了、還愿意干的，就應該讓農民自己干，讓農民有更多經營選擇權。”陳錫文說，中央一再強調，解決好“三農”問題，不能只考慮農業效率這個單一問題。農民的逐步減少是個趨勢，但是農民的轉移是被動的，取決于城市能提供多少就業崗位，能容納多少人進城安居。因此，要引導土地有序流轉，充分尊重農民意愿，鼓勵支持承包土地向專業大戶、家庭農場和農民合作社流轉。支持企業在農業產前、產中和產后提供社會化服務，不鼓勵企業與農民爭奪耕地經營權，把農民硬擠出去。

（本刊綜合整理）