轉型中國水危機的多維思考

摘要：改革開放30多年的實踐證明，在全國進入工業化中期階段以后，由于我國獲得了新的發展戰略機遇期，以沿海地區高速發展為代表，工業化城鎮化加速與轉變經濟增長方式遲緩并存，重經濟、輕環保，重開發利用、輕人水和諧，導致在工業化城鎮化加快發展帶來空前工業文明的同時，也付出了加快水污染、加劇水資源短缺的高額成本。在我國“水多、水少、水污染”三大問題中，“水少、水污染”問題的嚴重性上升，其中“水少”成為第一位問題，成為我國新階段最基本的水情。水資源短缺是中國轉型發展面臨的最大“硬件”約束之一，我們既要充分認識到水資源短缺問題已成為制約我國經濟社會可持續發展的主要瓶頸，更要再認識進入工業化中期以后我國國情、水情的新變化新特征，抓住主要矛盾，科學治理步步緊逼的水危機。

關鍵詞：可持續發展；節水治污；水安全；北方水危機

中圖分類號：F124 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2013）02-0063-08

早在1972年，聯合國第一次環境與發展大會就明確提出“石油危機之后，下一個危機就是水”。進入21世紀之后，中國人均GDP已跨過5000美元大關，經濟社會已處于全面轉型階段。在這個階段，能否持續快速健康發展，最大的“硬件”約束除能源短缺外，應該就是水資源短缺。令人憂慮和困惑的是，盡管黨中央、國務院先后出臺了轉變經濟增長方式、建設節水型社會和兩型社會等一系列重大戰略決策，但實踐步履較慢，至今水資源短缺態勢仍然嚴峻，稱為“水危機”絕非危言聳聽，文化界人士甚至發出了“水殤”的感嘆。

一、國情、水情再認識：“水多、水少、水污染”何為第一位問題

我國不但是世界上貧水國家之一，并且貧水的程度之深、范圍之廣為世界大國少見。據國際水資源管理學會的研究，到2025年世界近14億人將嚴重缺水，中國和印度人口的約三分之一生活在被劃為絕對缺水的地區，中國為3.8億。據水利部最近統計，我國人均水資源量只有2100立方米，僅為世界人均水平的28%，比人均耕地之比還要低12個百分點。人多水少、水資源時空分布不均、水土資源與生產力布局不相匹配是我國長期無法改變的基本國情、水情。正如媒體所直言：水多、水少、水臟、水渾四大危機步步緊逼。怎樣科學分析、評價我國國情水情？錢正英作為一位畢生與水利打交道的領導人和學者，曾把我國紛繁復雜的水問題概括為“水多、水少、水污染”七個字，并成為一個時期我國從實際部門到理論界的一種共識。顯然，在上述七個字、三大問題中，“水多”曾是第一位問題。之所以新中國成立后相當長一個時期內“水多”比“水少、水污染”更為突出，也就是治水（防洪）比節水矛盾更為突出，這不僅是因為三峽大壩等大型水利工程建設之前我國長江、黃河等流域防洪能力較低，防洪即治水成為全國“天大的事”，同時還與中國處于人均GDP尚未突破1000美元的工業化初中期階段、水的供需矛盾不很突出密切相關。一方面，在進入工業化中期階段以前。工業化城鎮化的進程對水資源的需求并未急劇增長，水資源一般可以滿足工業化城鎮化需求和城鄉居民的生活需要。另一方面，工業化城鎮化所帶來的江河湖泊的水污染不很嚴重，水環境的問題不很突出，水資源短缺的加劇也不明顯。正如蘇南民謠所言：“60年代淘米洗菜，70年代澆水灌溉，80年代水質變壞，90年代魚蝦絕代。”這里講的是我國工業化先行地區，也是水污染的“先行地區”。若以蘇南為代表的沿海地區80年代“水質變壞”為參照，全國大多數地區水質開始變壞大都是在上世紀90年代以后。

現在的問題在于，我們既要充分認識到水資源短缺問題已成為制約我國經濟社會可持續發展的主要瓶頸，更要再認識進入工業化中期以后我國國情、水情的新變化新特征，抓住主要矛盾，科學治理步步緊逼的水危機。改革開放以來30多年的實踐證明，在全國進入工業化中期階段以后，大致從“九五”時期（1996-2000年）開始，尤其是“十五”以后，由于我國獲得新的戰略機遇期，以沿海地區高速發展為代表，工業化城鎮化加速與轉變經濟增長方式遲緩并存，重經濟、輕環保，重開發利用、輕人水和諧，導致工業化城鎮化加快發展帶來了空前工業文明的同時，也付出了加快水污染、加劇水資源短缺的高額成本。由此，在我國“水多、水少、水污染”三大問題中，“水少、水污染”問題嚴重性上升，其中“水少”成為第一位問題，或者說“節水”大于“治水”（防洪），成為我國新階段最基本的水情。

一是水資源供需矛盾，包括水資源時空分配不均的矛盾加劇。根據《全國水資源綜合規劃》，目前全國多年平均總缺水量為536億立方米。三分之二的城市不同程度地缺水，并呈現由工程型缺水為主向資源性缺水和水質型缺水為主轉變的趨勢。農村有近3億人口飲水不安全，農業平均每年因旱成災面積達2.3億畝。由于水資源短缺，部分地區工業化與城市生活、農業生產及生態環境爭水矛盾突出。我國水資源南多北少、東多西少，與人口、耕地、礦產資源分布及經濟發展狀況配置不均衡、不合理，長江及其以南水系的流域面積占全國國土總面積的36.5%，其水資源量卻占全國的81%；淮河及其以北面積占63.5%，水資源僅占19%。西北內陸河地區面積占35.3%，水資源量僅占4.6%。在世紀之交推進西部大開發戰略后，西部地區工業化城鎮化進程提速，大西北地區水資源供需矛盾進一步加大，是不言而喻的。中國工程院院士王浩研究結果進一步表明，雖然中國近50年來水資源總量變化不大，但在氣候變化和人類活動的雙重影響下，中國“南方水多、北方水少”的分布特點更加突出④。數據顯示，1956-1979年的前25年中，南方水資源總量占全國總量的81%，北方為19%；而1980-2005年的后25年中，南方水資源占比上升至84%，北方則降至16%。目前南方經濟總量占全國55%，人口占53%，耕地占36%，但水資源卻占了84%。

二是全球氣候變化下我國重點流域地區降水量年際減少與大規模經濟開發的矛盾加劇。我國受季風氣候影響，降水量年內分配極不均勻。由于水資源中大約三分之二是洪水徑流量，降水量年際變化也很大。受全球氣候變化影響，降水量年際減少趨向明顯，這種降水量突出反映在我國北方黃河、淮河、遼河、海河等八大水系的重點流域地區，也是我國海洋中心的環渤海地區。據水利部水資源評價成果顯示，1980-2000年水文系列與1956-1979年水文系列相比，黃河、淮河、海河、遼河4個流域降水量平均減少6%，地表水資源量更是減少了41%。這種降水量年際減少，并導致強降水、干旱等極端天氣事件概率的增加，近年來也發生在南方淡水資源豐富的長江、珠江流域地區。如長江中游地區的湖南、湖北和江西三省，以及珠江流域的云南省，近幾年連續出現的大旱，不但形成“有水地方少，缺水地方多”，“有水時候少，缺水時候多”，甚至是南方水鄉季節性缺水。

三是粗放經濟增長方式下水資源不合理利用甚至過度開發的矛盾加劇。由于向集約經濟增長方式轉變遲滯，撇開生活用水消費不合理不論，我國從工業到農業水資源利用方式粗放。據2005年數據，我國萬元工業增加值用水量為142立方米，灌溉水利用率僅為40-50%。到2011年，萬元工業增加值下降為82立方米，灌溉水利用率已提升到0.5%，但與世界先進水平（萬元工業增加值用水量一般在50立方米以下，灌溉水利用率為0.7-0.8%）仍有較大的差距。加快工業化城鎮化進程，必然加大水資源開發利用的程度，加之一些地方政府追求GDP增速的沖動，重生產、輕生態，重用水、輕節水，重治水（防洪）、輕治污的“三重三輕”傾向，導致部分地區水資源由粗放利用到過度開發的惡變。其中，黃河、淮河流域開發利用程度分別為76%、53%，海河流域則高達100%，已經遠遠超出水資源承載能力，從而引發了一系列生態環境問題。這種過度開發水資源條件下的區域經濟發展，實際上是不惜以犧牲生態資源環境。尤其是水生態環境為代價，來換取一個地區一個時期內的經濟高速增長。從長遠看，從經濟社會發展的全局性、可持續性看，無疑是得不償失的。

以上三個矛盾“加劇”表明。認識和應對我國新階段水資源危機，解決“水少”問題比解決“水多”問題更為突出，興水利、節水管水，比除水害、防洪水更為突出。還要看到，由于長時間以來我國公眾受水資源“天賦論”、“無限論”和“無償論”等傳統觀念的影響，對水資源的稀缺屬性，特別是中國水資源短缺的嚴重性危機性認識不足，全社會遠未形成自覺維護水資源安全，全民節水管水。人水和諧的氛圍，導致從中央到地方各級政府制定的《水法》等法規未能得到全面實施，這也加大了我國轉變用水觀念，創新用水模式，全面節水管水的難度，要在全黨全國人民中形成“水是生命之源、生產之要、生態之基”的共識和自覺行動，需要經過長期的、甚至是幾代人的努力。

二、基本國策再比較：既要重視節能減排，更要重視節水治污

無論從中國基本國情如（石）油情、水情，還是從世界可持續發展大勢、防治能源危機和水危機出發，我國都必須根據建設資源節約型、環境友好型社會即“兩型社會”的總體要求，全面堅持并同等重視節能減排和節水治污的兩大基本國策，或者說，以節能減排和節水治污作為建設“兩型社會”的兩大支柱。至今我國推進節約型社會或“兩型社會”建設將近10年，實踐證明我國節能減排的力度明顯大于節水治污，節能減排的效果也明顯好于節水治污。

為什么同樣是基本國策，節水治污卻不能與節能減排處于同等重要的地位？至少有以下四個方面的原因：

其一，一些地方注重追求GDP增長速度的發展路徑與中央政府關于人與自然和諧、經濟與社會生態相協調的科學發展戰略決策不一致，節水治污工作遲遲未能納入地方政府重要議程。

改革開放以來我國經濟的高速發展，不可避免地帶來了經濟與社會生態不夠協調、人與自然（尤其是水）不夠和諧、生態環境難以繼續承載持續高速發展的深層次問題，對此不能不引起高度重視可持續發展的中央政府高層的關注。特別是進入21世紀以來，中央政府就節水型社會和“兩型社會”建設作出了一系列重大部署。2000年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》，首次提出建立節水型社會。“十五”計劃綱要指出：“要重視水資源的可持續利用。堅持開源節能并重，把節水放在突出位置，城市建設和工農業布局要充分考慮水資源的承受能力，加強規劃與管理，搞好全流域水資源的合理配置，協調生產、生活用水。”2002年的《水法》明確規定：“國家厲行節約用水，大力推進節約用水措施，發展節水型工業、農業和服務業，建立節水型社會”。2005年3月12日，胡錦濤總書記在中央人口資源環境工作座談會上指出，要把建設節水型社會作為解決我國干旱缺水問題最根本的戰略舉措。十屆人大四次會議通過的《國民經濟和社會發展的第十一個五年規劃綱要》提出要建設資源節約型和環境友好型社會?？梢?，中央政府提出建設“兩型社會”的目標是“節水型社會”含義的科學延伸。節水型社會具有資源節約和環境友好雙層含義，是“兩型社會”的核心內容。根據馬克思主義經典作家的論述，“土地（在經濟學上）也包括水。”“水”屬于廣義的土地范疇，節約水即節約土地。在建設節約型社會的節能、節水、節材、節地和資源綜合利用五個重點中，節水同節地、節能一樣，也是重中之重。相比之下，地方政府更為關注的主要是當地經濟總量如何保持持續高速發展的速度。盡管在國家“九五”計劃綱要明確提出轉變經濟增長方式后，出于對能源短缺硬約束的考慮，節能減排才真正提上議事日程，但對水資源短缺的認識遠未達到中央高層那樣的高度，實際行動上以節能為硬約束，視節水為軟約束，以至從沿海發達地區到中西部欠發達地區以犧牲水資源、水環境為代價謀求經濟高速增長的事屢次出現，2007年“太湖水污染現象”就是典型案例之一。這說明轉變那種片面追求GDP增速的傳統發展方式，以建設節水型社會和“兩型社會”來促進以人為本、人水和諧的科學發展，在我國各地還有漫長的路要走。

其二，理論工作者、水利和環保工作者推進中國節水治污型社會進程的理論訴求、政策主張促進了全國全社會共識的形成，但真正建設節水治污的一整套行之有效的體制機制，不會一蹴而就。

建設節水型社會，我國理論工作者，尤其是自然科學界的專家、生態經濟學家、水利和環保工作者功不可沒。如何解決我國日益嚴重的水危機？最熟悉我國水情的錢正英院士較早提出了建立節水防污型社會為目標的新思路，核心是大力提高用水效率，前提是提高社會對合理開發利用、保護配置水資源的認識。2001年，由43位院士和300名專家提交的《中國可持續發展水資源戰略研究報告》認為：“解決我國水的問題，核心是提高用水效率，建設節水型社會。建設節水型社會，是解決我國水資源短缺問題最根本、最有效的戰略舉措，也是全面建設小康社會的重要支撐?！边€有廣大環保、水利工作者從調查研究的實際出發，就節水農業、節水工業和生活節水以及防污治污等，提出了許多極富針對性的政策建議。所有這些對中央高層形成節水治污的戰略決策，形成全國全社會的共識，有著重要促進作用。但在大政方針確定之后，節水治污型社會建設不可能是簡單地用行政辦法推進節水治污，而是重在建設節水治污的一整套體制機制。從節水型社會建設看，主要是建立以水權、水市場理論為基礎的水資源管理體制，形成以價格手段為主的節水機制，建立自律式發展的節水模式，不斷提高水資源承載能力，提高水資源利用效率和效益，促進經濟、資源、環境協調發展。節水型社會體制機制的核心是要明晰初始水權，完善水價形成機制，建立水權交易市場，建立政府調控、市場引導、公眾參與的節水型社會管理體制。從治污型社會建設看，主要是提高水環境承載能力，減少污染，保護水資源；要根據河道水功能區劃，確定納污總量，配置排污權；通過排污定額管理、排污權交易、排污費繳納等經濟手段，嚴格排污管理。這表明從理論訴求、政策主張到形成一整套行政有效的節水治污體制機制，是一項龐大的系統工程，不可能短期完成。

其三，我國建設節水治污型社會和“兩型社會”總體上處于改革起步和典型探索階段，試點經驗還有待總結和推廣。

所謂改革起步，主要體現在政府主管部門（水利部和環保部）在水資源管理體制改革進行了初始的或基礎性的準備工作。如節水方面，水利部在依據流域水資源規劃明晰流域初始水權的基礎上，確立水資源宏觀總量與微觀定額兩套指標體系。已頒發水量分配暫行辦法和取水許可管理辦法，全國7大流域管理機構初步編制完成了流域取水許可總量控制指標體系，黃河水量分配指標細化到各支流。黃河水利委員會已審批寧夏、內蒙古自治區26個水權轉換項目，涉及水量2.28億立方米。27個省、區、市發布了用水定額；非農業取用水戶計量設施安裝率達到90%。治污方面，水利部已對全國31個省市區全部批復實施水功能區劃，編制完成黃河干流、淮河、海河、松花江、遼河、珠江、太湖和長江三峽庫區限制排污總量意見；7大流域入河排污口調查登記全部完成。水利部編制完成了全國城市飲用水水源地安全保障規劃，公布了2批118個全國重點城市飲用水水源地名錄。所謂典型探索，主要是全國陸續開放了張掖、大連、綿陽、西安等82個全國節水型社會建設試點和近200個省級試點，節水工作取得進展。改革試點中，出現了一批節水治污典型成功案例。如黑龍江甘南縣大田噴灌，山西清徐縣地下水管理，河北衡水市提補水價，北京小流域生態治理，新疆生產建設兵團的膜下滴灌，寧夏壓沙注水，天津高校普及IC卡節水智能控制系統，濟南趵突泉復涌，桂林“六江四湖四庫一濕地”等。但試點大都屬于局部性體制機制試驗，具有全局性意義的節水治污型改革或“兩型社會”型試驗區還較少。這也制約影響了節水治污型社會建設盡快成為從官方到民間一致遵循的行為準則?？偨Y反思建設節水治污型社會的初步實踐，我國推進水資源體制改革的力度區域還應加大，如可以從2007年底國務院批準的武漢城市圈和長株潭城市群“兩型社會”建設綜合配套改革試驗區人手，全面探索以建立節水治污型社會為中心環節，形成對全國有普遍指導意義的用水節水和防污治污的體制機制。

其四，在我國轉變經濟發展方式及建設“兩型社會”的主要考核目標中。節水治污指標還不及節能減排指標那樣約束性更強，那樣獎罰明確，表明其操作性有欠缺。

至少在目前，對節水治污的行政考核手段不如對節能減排那樣具有針對性約束性。以國家五年規劃綱要為例。“十一五”規劃《綱要》明確提出了4項節水具體指標，包括萬元GDP用水量、農業灌溉水有效利用系數、工業萬元增加值用水量、服務業用水效率，但只有1項，即工業萬元增加值用水量具有約束性，其他3項為預期性。直至“十二五”規劃《綱要》確定指標仍然如此，即規定單位工業增加值用水量降低30%（約束性），農業灌溉用水有效利用系數提高到0.53%（預期性）。即使是約束性的單位工業增加值用水量指標，在實際操作及檢查監督中也遠未達到對節能降耗相關指標（如單位國內生產總值能源消耗、單位國內生產總值二氧化硫排放和主要污染排放總量等）那樣的硬約束，即落實目標責任和一票否決。再以武漢城市圈“兩型社會”建設綜合配套改革試驗總體方案為例，該方案設計了創新資源節約環境保護等九個方面的體制機制問題。但美中不足的是，在武漢城市圈“兩型社會”2007-2012年主要目標設計中。有關節水治污體制機制部分仍然弱于有關節能減排體制機制部分。如節能減排目標有3項，即單位地區生產總值能耗降低23%，化學需氧量、二氧化硫排放量分別下降10%、12%，各項指標具體、剛性強，且與“十一五”規劃指標銜接；而節水治污目標只有2項，即集中式飲用水源水質達標率達到99%以上，主要流域、湖泊水庫Ⅲ類功能區水質達標率達到90%，雖有指標定量卻不易操作，也未能與“十二五”規劃確定主要節水指標相銜接。

三、水安全矛盾再算賬：既要治理水污染、水土流失，更要治理多種形式的水浪費

水安全，即水資源需求的安全保障。人類在經濟社會發展的不同階段對水資源有不同層次的需求。我國作為處于工業化中期階段人口眾多的發展中國家，現階段對水資源的需求量是巨大的。也是全面的。但從中國貧水的基本國情出發，以落實節水型社會基本國策為前提，不可能無限地滿足經濟社會發展和人民生活日益增長的對水資源的需求，而是通過以水定發展，全面節水來實現水資源的安全保障。當務之急是既要治理水污染、水土流失，更要治理水浪費，才能確保我國基本必須的水安全保障。

總體來講，在我國水資源安全保障的五個層次中，飲水安全、防洪安全、糧食生產安全解決得比較好，但城市供水安全、生態安全問題仍然比較突出。根據水利部門的工作任務，我國水資源安全保障一般分為以下五個層次：飲水安全、防洪安全、糧食安全、供水安全、生態安全。從新中國建立后半個世紀看，基本實現了前3個層次安全即飲水安全、防洪安全、糧食安全，尤其是糧食安全保障。我國農田有效灌溉面積達9億畝，居世界首位，其中節水灌溉4.1億畝，占全國耕地面積一半有效灌溉，以占世界6%的淡水資源、9%的耕地保障了約占全國五分之一人口的吃飯問題。但供求安全和生態安全問題遠未解決。以供水安全為例，城市生產和生活供水安全處于警戒線。預計2030年我國人口達到16億時，人均淡水量為1700立方米，即處于世界公認的貧水警戒線1800立方米以下。據水利部2002年數據，我國663個城市中，400個常年供水不足，其中嚴重不足的有110座，至今很可能突破110座。這個事實說明，我國處于供水警戒線的城市已是大多數。并且。工業化城鎮化進程的加快，也促進了部分缺水的工礦業城市礦藏資源和淡水資源的“雙枯竭”進程。西北油都玉門由于長期石油開采過度使用地表水，地下水逐年下降，導致城市生產和居民生活供水已難以為繼。以往我們習慣稱玉門為資源枯竭型城市，但不全面，玉門本質上也是水資源枯竭型城市。這種因礦藏和淡水資源枯竭而城市消亡的“玉門現象”亟待遏制。我們一定要清醒地認識到，工業化中期以后，伴隨水資源短缺矛盾的加劇，影響制約我國水資源安全，尤其是生態安全的深層次矛盾也在凸顯。為此，必須就水生態安全矛盾算好三筆賬。

第一筆賬：水污染，尤其是“先污后治、邊治邊污”路徑下水環境惡化，是我國水資源安全利用可持續利用的最大威脅。“十五”以來，水污染呈急劇上升態勢。據水利部統計數據，“十一五”末年2006年與“五五”末年1980年比較，我國工業和城鎮生活污水的年排放總量由239億立方米增加到731億立方米，不到20年時間，水污染上升了1倍多，并且水污染主要集中在長江、珠江、松花江、黃河、淮河、遼河、海河等七大水系的重點流域地區。2006年，據對全國14萬公里河流進行水質評價，水質四類和劣于四類的河長占總評價河長的41.7%，特別是劣五類河長占21.8%。到2010年，全國監測評價的3902個水功能區的水質達標率僅為46%；17.6萬公里河流中，38.6%的河長水質劣于Ⅲ類；339個省界斷面中，有48.7%的劣于Ⅲ類。對“十五”以來七大水系和全國的水環境惡化趨向，國家環?？偩重撠熑艘沧髁巳缦路治觯骸叭珖s有三分之一的水體喪失了直接飲用功能，重點流域40%以上水質沒有達到治理要求，流域城市的河段普遍受到污染，不少地方有河皆干，有水皆污，近海域赤潮接連發生?！?/p>

第二筆賬：水土流失，生態脆弱與開發過度并存，引發和加劇水生態系統失衡，是我國水生態環境惡化的主要災害。我國水土流失面積大，分布范圍廣，流失強度大，侵蝕嚴重區比例高。目前全國水土流失面積為356萬平方公里，占國土面積的37%，每年流失的土壤總量達50億噸。嚴重的水土流失，導致土地退化、生態惡化、河道淤積，加劇了江河下游的洪澇災害。全國地下水超采區面積從20世紀80年代初的8.7萬平方公里擴展到18萬平方公里，引起嚴重的生態問題。一些生態嚴重惡化的地區河流斷流、湖泊干涸、濕地萎縮、綠洲消失。盡管近年來我國大力開展水土保持工程建設，實施小流域綜合治理，并對生態脆弱或者生態系統遭到嚴重破壞的河流（湖泊）加強水資源配置。實施生態調水，保護、改善和修復生態，但水土流失積重成疾，其生態修復明顯奏效將是一個長期的過程。

第三筆賬：水浪費，尤以高爾夫球場一類奢侈行業水消費加劇水浪費及水污染。是我國水安全的一個新公害。在工業化城鎮化和農業現代化進程中，我國水資源短缺下的水浪費，以往主要體現在農業灌溉用水浪費、工業用水浪費和城市居民日常生活用水浪費。近十年，還出現了一種超常規的畸形浪費，這就是高爾夫球場以及滑雪場作為奢侈行業對水資源的貴族式高端消費。早在2004年，高爾夫球場就被國務院辦公廳叫停，2006年又被列入《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》。令人費解的是，從2004年到2011年5月，全國高爾夫球場竟然由170多家增加到600多家。從中國北方北京、天津等大都市到內蒙、陜西等地的一些落后地區，高爾夫球場大多數都是建立在全國水資源最短缺地區。據有關部門數據，這些新增的400多家高爾夫球場除10家通過國家正規審批外，全部屬于違法建設，均以綠地、公園、體育公司等名目開放經營。尤其是南水北調重點對象的北京、河北地區，高爾夫球場分別達到60多家、100多家。高爾夫球場狂飆突進式發展，以犧牲資源環境和民生改善為代價，并直接危害所在地區水資源安全。其危害主要有三：第一，高爾夫球場耗水與民爭水、與生產爭水，使華北地下水開采難以為繼。早從上世紀70年代開始，華北地區就開始超采地下水，現在北京地下水的平均埋深已經降到二三十米。河北廊坊一帶的高爾夫球場甚至把水井打到巖石層。第二，高爾夫球場大量消耗優質水資源，進一步加劇北京等地貧水狀態。北京人均水資源不足100立方米，離國際公認的貧水警戒線人均1800立方米相差1700立方米。但2010年，北京高爾夫球場用水約4000萬立方米。北京市普通3口之家每月平均用水量是8立方米，一年不到100立方米，4000萬立方米相當于40萬個家庭，也就是一個百萬人口中等城市的全年生活用水量。第三，高爾夫球場經常使用化肥、農藥，其大部分隨雨水流向附近水庫、河流或滲入地下。也是面源污染的重大隱患。

根據以上分析，影響制約我國水資源安全保障的深層次矛盾集中表現為水污染、水土流失和水浪費三大公害，衡量水生態安全最重要的標準應是人水和諧、經濟社會發展與生態協調，水也需要休養生息，而水污染和水土流失以及奢侈行業水浪費，均對水生態安全帶有致命的破壞性。要解決中國水資源危機，實現水安全保障，就必須切實執行最嚴格的水資源管理制度，把好限制用水總量、用水效率和限制納污“三條紅線”，全面治理三大公害，不能放過其中任何一害。無論是水污染。水土流失，還是水浪費，其共同點是以破壞水資源安全為代價換取一時的經濟增長。從長遠來看，這種增長使經濟失去生態之基，陷入發展的“貧血”，至多是一種“失血”的發展。至于高爾夫球場一類奢侈行業的水浪費，作為一種以高耗水、高污染，并占用大量耕地和林地資源為主要特征，脫離我國國情、水情的一種超前高端消費，實際上是以過度消耗稀缺資源損害環境，為保護極少數人享受，它與滿足廣大人民群眾物質文化需要完全無關，連“失血”的發展也談不上，更是我們要反對和嚴控的腐敗消費。

四、治理北方水危機：節水管水與南水北調、調整（耗水產業）布局“三管齊下’’

治理北方水危機，是我國治理水危機之重點，也是當務之急。國家實施的從長江流域東中兩線調水給北方的南水北調工程，對于緩解日益加劇的北方水危機、保障京津冀等地區人民生活和生產的水安全作用重大，非常必要。但能否以南水北調作為解決北方水危機的治本之策，則是另一回事。根據前文對我國國情、水情和節水治污基本國策的再認識以及水安全矛盾的分析，推進水資源管理體制改革為中心的節水管水，包括節水農業、生活節水和治理水污染、水生態等才是應對北方乃至全國水危機的治本之策。為此，治理北方水危機必須是節水管水與南水北調、調整（耗水產業）布局“三管齊下”。

正確評價南水北調工程的功能作用，是實施“三管齊下”路徑、治理北方水危機的關鍵所在。筆者一直以為，南水北調工程作為全國水資源配置系統工程的重要組成部分，主要是調水工程而非節水工程，是治標工程而非治本工程。所謂治標，是指南水北調作為我國解決南北水資源布局不平衡的重要手段之一，通過外調來增加北方部分地區水資源供應量，可以在一定時期內緩解該地區水資源短缺加劇所引發的各種矛盾，包括生產與生活爭水的矛盾，工業與農業爭水的矛盾，大耗水工業與一般耗水工業的矛盾，生產、生活與生態爭水的矛盾。所謂不治本，是指不應把南水北調工程的中近期作用無限放大，它不可能從根本上解決北方地區水資源短缺加劇深層次問題，也有其局限性。

第一，南水北調不能有效解決北方地區工業化城鎮化進程中經濟快速增長及特大城市人口增長與其生態資源環境承載力不相適應的矛盾。這種“不相適應”具體體現在一個“上升”和兩個“下降”上。一個“上升”，是指北方用水“大戶”用水量仍呈上升趨勢，生活用水增加明顯。如北京市，2006年至2011年6年間，在生活用水、工業用水、農業用水三項中，除農業用水主要因產業結構調整、農業份額下降由12.6億立方米減少為11億立方米，凈減1.6億立方米外，工業用水大體持平（由6億立方米略減為5.8億立方米），而生活用水則由14.2億立方米增加到15.6億立方米，凈增1.4億立方米。全市用水總量由34.3億立方米增加到36億立方米。凈增1.7億立方米。北京用水總量增加不僅與經濟快速增長有關，也與近幾年常住人口包括外來人口快速增長有關。2003年，北京市常住人口1456.4萬人，外來人口307.6萬人，占24.3%；到2011年常住人口增加到2018.68萬人，9年間凈增562.28萬人，相當于新增了一個特大城市。其中外來人口達742.2萬人，占36.8%，比2003年上升了2.5個百分點。兩個“下降”，是指北方地區地下水供水量和人均水資源占有量均持續下降。據水利部水資源公報，“十五”以來北方地區地下水呈持續超采之勢。2001年，我國地下水供水量占總供水量超過50%的省市有河北、北京、山西、河南、山東和遼寧6省市，其中河北高達81%，均為北方地區；到2008年，北京、河北、山西、陜西4個省市地下水供水量仍占總供水量的50%以上。2011年。北方地區65%的生活用水、50%的工業用水和33%的農業灌溉用水均來自地下水，表明北方地區超采地下水已臨極限。北方地區人均水資源占有量下降趨勢明顯。據有關部門統計，1993年，北方地區人均水資源占有量為1127立方米，為南方人均占有量的1/3；到2005年，北方5個一級流域，即黃河、淮河、海河、遼河以及松花江流域，人均水資源占有量下降為359立方米，還不及南方人均占有量的1/3。

第二，從投資回報率看，南水北調作為調水工程，不及同等投入的節水工程經濟效益社會效益大。我國北方一方面嚴重缺水，另一方面水資源利用方式粗放，用水效率不高，浪費嚴重。與其大規模投入調水工程，不如大搞節水治污工程。以色列人均水資源占有量為290立方米。低于我國北方人均占有水平，不像中國地域廣大有水可調，卻依靠節水工程，成功破解了水危機。以色列的經驗尤為值得我國北方地方借鑒。同時，調水工程的效益也值得研究。據美國學者麥肯錫的相關研究報告，認為中國不該投資5000億元進行南水北調工程，而應該投資于城市滲漏水管的維修、對灌溉的更有效管理和循環利用更多工業用水方面@。目前水污染和水資源短缺帶來的費用已占中國國內生產總值的2.3%。僅2005年我國由于供水管網漏失率而損失的自來水接近100億立方米，已經高于南水北調中線一期工程的輸水量95億立方米。對此，我也贊成前水利部部長汪恕誠的認識，建設節水型社會，從根本上遏止水浪費、水污染。其意義絕不亞于三峽工程和南水北調工程。

第三，若算生態賬，應承認南水北調工程對長江流域調水地區生態系統平衡和可持續發展帶來不利影響。以南水北調中線工程為例，從丹江口水庫引水，將造成長江中游湖北省，尤其是漢江中下游平原水資源匱乏和水文生態環境失調等問題。如同興建三峽工程宗旨之一是解決長江中游“水袋子”之患一樣，興建丹江口水庫主要也是為了解決鄂北崗地“旱包子”缺水問題。即使是位居大江大河、千湖之省的湖北省，人均水資源其實并不豐富。據本世紀初期統計，全省人均水資源占有量1731立方米，低于同期全國人均的2273立方米。列全國第17位，更低于長江流域人均的2820立方米，并且湖北水資源空間布局也是南多北少。而南水北調中線工程，恰恰又是從全省尤為缺水的鄂西北調到更缺水的北方，這不能不是對漢江中下游地區水環境是個極大挑戰。有人說，通過引（長）江濟漢（江）工程，就足以補充漢江水源，從而確保北調，但補充漢江水源并不能保證漢江中下游平原地區水文生態系統平衡。據有關學者研究，我國歷史上有過開掘“兩沙運河”（從長江沙市到漢江沙洋），即“引江濟漢”的成功實踐，但在明清時期，由于過度開發，漢江中下游平原水文生態系統被破壞，導致“兩沙運河”消失。吸取歷史經驗教訓，南水北調工程實施后如何保護和重構漢江中下游地區水文生態系統平衡，將需要若干代人的長期努力。對照中線工程，南水北調西線工程，從西藏到新疆，穿越千余公里生態脆弱的高寒地區所帶來的生態環境問題，我們更要慎重對待。

在我國經濟轉型期，以實行節水管水的基本國策為前提，實現全國水資源合理配置，其實并非只有南水北調工程一種選擇。如果說南水北調工程是以調整水資源空間布局來解決北方水危機，那么，也可以通過以水定發展，調整北方地區主導產業布局來遏制北方城市水危機。

首先，主導產業布局未堅持量水而行，是工業化城鎮化加快進程中北方水危機加劇的重要因素之一，也是未引起足夠重視的一個因素。一般認為，形成并加劇北方地區水危機的長期因素，主要有四：一是伴隨經濟高速增長，工礦業發展和人口更快增長所帶來的對水資源需求量急劇增加：二是全社會缺乏節水意識，習慣于對水資源的粗放利用，從生活用水到工業用水、農業用水，利用效率低下，浪費嚴重；三是過度開發利用地表水，嚴重超采地下水，引發北方地區水生態環境惡化及地質災害頻頻發生，導致海河、淮河重度污染、黃河中度污染等；四是主導產業布局沒有堅持量水而行，以至中國最缺水的北方地區，尤其是京津冀地區成為全國大耗水高耗能行業重化工布局的重點地區。而人們以往卻忽視產業布局這個因素，以為只要不斷地滿足水供給就可以保證大耗水工業發展。其實不然。不量水而行，只能帶來水短缺的惡性循環。也正因如此，即使在國家“九五”計劃提出轉變經濟增長方式后，北方地區注重治理工業高能耗、高物耗卻不夠重視治理高水耗，更沒有高度重視對重化工一類大耗水工業以水定發展，重新布局。特別是遲遲未能把一批特大型重化工企業遷出最缺水的京津等市，至于北京的首鋼遷移到河北沿海曹妃甸，則是在2008年以后。

其次，從“十五”開始中央提出建設節約型社會和“兩型社會”以來，京津冀地區第二產業轉型升級，產業結構優化步子較快，但以水定發展，調整大耗水工業空間布局動作不大。應該承認，“十五”以來大耗水高耗能工業集中布局的京津冀地區作了“壯士斷腕”式的產業戰略調整。特別是京津兩市相繼提出了改造提升第二產業、大力發展第三產業和戰略性新興產業為主要內容的現代產業體系，且調整轉型成效較大。如北京市三次產業結構由2003年的2.6：36.0：61.4，變為2008年的1.1：25.7：73.2。再到2011年的0.9：24.75：75.1。其中2003-2011年9年間，第二產業下降了11.25個百分點。第三產業上升了13.7個百分點。天津市，三次產業結構比則由2008年的1.9：60.1：38.0，變為2011年的1.4：52.5：46.1，4年間第二產業下降了7.6個百分點，第三產業上升了8.1個百分點。但上述兩市產業結構優化升級尚未改變大耗水高耗能工業仍然占有第二產業重要比重的格局。如北京市，石油加工、煉焦、化工和鋼鐵仍然是傳統工業支柱；天津市，2011年六大高耗能及大耗水產業，即鋼鐵、電力、化工、石油加工等雖然增速減緩，其支柱地位卻不可動搖。至于河北省，2011年三次產業結構中第二產業仍高達54.1%。比第三產業高20個百分點。作為全國第一鋼鐵大省，2011年鋼鐵、煤炭、石化等幾大大耗水高耗能產業增速均在兩位數以上。由此可見，若不遵循量水而行原則，適時調整現有大耗水高耗能產業的布局，京津冀地區經濟社會發展對水資源需求增大與水資源環境承載力下降的矛盾就將長期存在，即使再增加幾個南水北調工程也無濟于事。由此必須從國家宏觀層面以水定發展，調控全國大耗水工業重點布局，或嚴控北方水資源短缺地區新上大耗水工業項目，或削減和外遷已有大耗水工業項目，或與南方水資源豐裕地區合辦大耗水工業項目。可以說，抓住當前經濟轉型機遇，是調整北方水資源最短缺地區大耗水工業空間布局的最佳時機。

作者簡介：陳文科，男，1945年生，湖北鄂州人，湖北省社會科學院研究員、學術顧問，湖北武漢，430077。

（責任編輯 陳孝兵）