利益表達平衡：社會正義的內在要求術

摘要：社會不公日益成為我國政治發展進程中面臨的一個重要問題。關于我國為何出現社會不公，目前國內學界主要有五種解釋。作為轉型中的大國，我國所面臨的社會不公問題必然是綜合型的，導致我國社會不公的因素也必然是多種多樣的。從政治學的角度看，我國的社會不公，是政治領域利益表達不平衡造成的，這種失衡主要體現在兩個方面：一是部分弱勢群體在政治領域處于失聲狀態，缺乏有效的機制合法表達其正當的利益訴求；二是強勢群體擁有豐富的資源，運用不同的策略，對政府的決策產生著巨大的影響。我國要實現社會公平正義，一方面要提升社會弱勢群體的政治影響力，另一方面則要有效限制強勢群體左右公共政策的力量。

關鍵詞：社會不公；社會正義；利益表達；弱勢群體；強勢群體

中圖分類號：D6 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2013）02-0005-10

社會不公日益成為我國社會發展中面臨的一個難題。關于我國為何出現社會不公以及如何實現社會的公平正義，學界有不同分析。我國有以社會平等為取向的國家意識形態，有實現社會公平正義所需要的政府能力。“公平正義是中國特色社會主義的內在要求。”然而，改革開放以來，我國社會分化在加劇，地區差距在擴大，一部分公民的社會不公平感在加強。那么，這種矛盾的現象如何解釋呢？我國社會不公的原因是什么呢？本文的任務是呈現學界對我國社會不公發生邏輯的五種不同解釋，分析這些解釋存在的問題，從利益表達的角度研究我國社會不公的發生邏輯，探討我國社會公平正義的實現方式。

一、社會不公的發生邏輯：五種路徑的解釋

社會不公越來越成為影響我國社會穩定的一個難題。關于我國為何出現社會不公，目前國內學界主要有五種解釋。

（一）自然差異論。它認為，改革開放以來，我國社會不公的出現和凸顯，主要是由地理自然環境的復雜性和差異性造成的。我國不僅是一個歷史悠久、人口眾多的國家，而且也是一個地理環境復雜、地區自然環境差異較大的國家。自然環境的差異“造成了經濟發展的不平衡，導致貧富差距的逐漸加大”。我國東部地區地勢平坦，臨近海洋，交通方便，環境優越，開發利用效率高，經濟基礎雄厚，而西部地區正好與之相反，地處內陸，偏僻多山，交通不便，開發效率低下，經濟基礎薄弱。自然資源不足的地區與自然資源豐富的地區之間的貧富差距難以在短期內克服，“老少邊窮”地區的貧困也與自然條件惡劣有密不可分的關系。雖然我國社會不公問題是復雜的，社會不公出現的原因也是多種多樣的，但不同地區自然條件的巨大差異，無疑是我國社會不公出現的一個重要原因。我國社會不公在很大程度上不是人為的結果，而是地區自然環境差異對人生活狀態影響的產物。自然差異論對我國社會不公原因的解釋，其合理性在于它強調了我國社會不公產生的自然因素，為政府通過再分配的方式維護社會公平正義提供了依據。然而，自然差異論的解釋，忽略了導致我國社會不公的人為因素，難以解釋世界上其它同樣存在巨大地理差異的國家為何能維持較大程度的社會公正，也無法說明同樣存在自然差異的我國，為什么改革開放前后人們的公平感之間存在那么大的反差。更難以解釋為什么在改革開放時期，我國居民收入差距存在拉大、縮小和拉大的不斷變化態勢。自然差異論也可能帶來不良的政策后果，導致人們認為我國的社會不公是自然的、不可避免的，政府也可能是無能為力的。

（二）市場改革論。它認為，我國社會不公是政府推動市場改革的必然產物。具體來說，市場改革在如下幾個層面導致了我國的社會不公：第一，改革開放以來的市場改革具有不平衡性，不同地區市場改革的進程和市場發育程度存在巨大差異。對人所產生的激勵作用也存在明顯不同。市場改革的不平衡性拉大了居民收入差距。第二，和其它實行市場改革的國家一樣，我國的市場改革凸顯了人力資本的重要性，提高了人力資本的回報率。然而，由于人天賦上的差異以及政府教育資源的配置不均衡，我國社會不公問題逐漸凸顯。第三，隨著我國市場改革的不斷推進。勞資雙方的沖突問題凸顯出來。長期以來，由于我國單位與勞動者之間的談判機制處于失效狀態，致使一些勞動者的權益未能得到政府的尊重和法律的有效保護，“勞動力沒有能夠代表自己利益的組織……在與單個而又分散的勞動力對抗中，資本會顯示出其強勢的力量”。第四，我國在推進市場改革的進程中，與市場改革相匹配的社會安全網絡沒有及時建立起來，致使一些在市場競爭中失敗的社會群體陷入了貧困，并出現了貧困的代際傳遞。可以說，市場改革促進了經濟的發展，整體上提升了人民的生活水平，市場改革也在很大程度上拉大了我國居民的收入差距。然而，從世界各國市場改革的經驗來看，市場改革與社會不公之間的關系是復雜的。在一些國家和地區，比如拉美地區，以經濟自由化為導向的市場化改革確實導致了社會的不公和居民收入差距的拉大，而在另一些國家，比如日本，市場改革可能并未導致收入差距的拉大、社會不公的產生。對市場改革是否以及通過哪些機制導致了我國社會不公，市場改革論目前缺乏有說服力的研究。

（三）政府政策選擇論。與自然差異論和市場改革論不同，政府政策選擇論認為，我國社會不公是政府政策選擇的結果，也是“制度歧視的產物”。改革開放初期，政府實施了讓一部分地區、一部分人先富起來的發展策略，優先發展基礎設施、經濟實力和技術水平等基礎條件較好的沿海省份和地區，并給予相應的稅收、財政、項目支持。這種政策選擇拉大了地區差距，造成了政府投入分布的嚴重不均。當前我國的社會不公，在很大程度上也是中央地方政府關系尤其是財政關系調整的產物。改革開放初期，政府進行了放權讓利的改革，希望中央推行的改革能獲得地方政府的支持，同時也向地方政府和企業提供經濟發展的激勵。實踐表明，放權讓利的改革在一定時期對我國經濟發展起到了十分重要的作用，但長期看來，這種改革也在某種程度上導致了我國社會的不公。首先，放權讓利的財政改革，降低了中央政府的財政汲取能力，進而弱化了政府為維護社會公正所需的再分配能力。正如Patrick Douglass所深刻指出的那樣，“中國目前轉型最大的一個諷刺是經濟改革提升了國家的繁榮，與此同時，政治改革卻弱化了中央政府平等再分配這些新財富的能力。”其次，放權讓利的財政改革在調動地方政府積極性和增強地方政府財力的同時，也強化了地方政府與中央政府討價還價的能力，而不同地方政府之間與中央政府博弈能力的差異容易導致中央政府公共資源配置不公正現象的發生。最后，放權讓利的財政改革在激勵地方政府的同時，也加劇了地方政府之間的競爭，而改革開放以來中國地方發展的不平衡在很大程度上是地方政府之間相互競爭的結果。政府政策選擇論對我國社會不公發生邏輯的解釋，其合理性在于它強調了導致社會不公的政策因素，而其問題在于：第一，這種解釋可能忽略了政府政策的動態性和調整性。雖然我國實施了讓一部分地區、一部分人先富起來的發展戰略，政府在一定時期所制定的公共政策可能不是利益中立的，對公共資源的配置也可能不是公正的，但這些地區和人并不是固定不變的，而是變化的、流動的。政府在改革開放過程中沒有屈服于精英的力量，也沒有遷就民眾的短期利益，“并不特別地照顧任何群體的利益”。改革開放以來，政府不僅支持東部地區的發展。也適時實施了“西部大開發”、“振興東北老工業基地”、“中部崛起”等計劃；不僅啟動農村經濟改革，促進農村經濟發展，也啟動了城市改革。這些政策的調整和變化旨在維護社會發展的平衡性，保證改革發展成果能夠為人民群眾所共享。第二，這種解釋忽略了政府政策的多樣性。實際上，改革開放以來，我國政府的一些政策可能拉大了居民收入差距，而另外一些政策可能又縮小了居民收入差距。比如，以經濟特區為先導的開放政策可能會拉大沿海和內地的差距，但政府再分配政策卻有利于縮小這種差距。

（四）政府權力失控論。它認為，當前我國社會不公主要是各級政府權力未受到很好的監督和約束、一些政府官員權力腐敗的產物。官員腐敗是發展中國家政治轉型過程中面臨的一個普遍問題，作為世界上最大的發展中國家，中國也不例外。雖然我國試圖通過政治改革來建立勤政、廉潔、高效的現代政府，但由于法治的不完善、政治過程透明度不高、公民社會尤其是大眾傳媒對公共權力機構缺乏監督、問責機制的失效等原因，我國仍是世界上權力腐敗程度較高的國家之一。改革開放以來，“由于腐敗已滲透到中國共產黨和中國社會之中，腐敗無疑是中國共產黨和中國社會面臨的一個主要挑戰。”我國市場經濟正遭受政府權力的侵蝕，有朝權貴資本主義方向發展的危險。權力在市場中追逐金錢，金錢通過尋求代理人或庇護者的方式來獲得權力的保護，攫取權力保護所帶來的巨額利潤。政治領域的腐敗。與我國建立一個公平正義社會的發展目標相沖突。它“破壞了作為執政黨的中國共產黨的聲譽，挑戰了中央在省級政府執行其政策的能力”，造成了市場扭曲，阻礙了市場經濟的健康發展，加劇了社會矛盾與社會沖突，擴大了不同地區、不同行業、不同社會階層的收入差距，在很大程度上也限制了社會流動。與權力腐敗相伴隨的，是大量偽市場化現象的出現。一些企業的負責人通過賄賂等不正當手段，獲得了政府權力的庇護，在經濟領域享有特權，進而依賴這種特權來獲得巨大的經濟利益。權力腐敗使一些企業獲得了市場壟斷經營的地位，也使它們優先獲得了政府的政策扶持與財政支持。在權力腐敗惡化的條件下，政府在公共政策制定與執行過程中難免偏離公共權力公共性的要求。在公共資源的分配上難以堅持平等對待的正義原則，政府再分配的效果也可能會與人們的期待相左。“再分配機制并未帶來更多平等。而是更大的社會不平等。”權力腐敗是建立公正社會的天敵，它拉大了體制內外成員收入的差距，使政府的政策向資本（而非勞動力）傾斜。權力腐敗所獲得的灰色收入，具有很大的隱蔽性，難以納入政府收入調節范圍，使政府調節機制失效和再分配失靈。對于處于轉型期的我國而言，政府權力失控論具有一定解釋力。但權力失控論可能夸大了我國權力腐敗的程度，同時也存在將社會不公原因單一化和簡單化的危險。

（五）全球化論。在社會不公的發生邏輯問題上，全球化論的看法是獨特的。這種看法強調，不應僅僅從國內因素來理解中國社會的不公，而應從全球視野來看待改革發展面臨的問題。改革開放以來，由于實施了開放戰略，我國逐漸融入全球化進程，由一個相對封閉的國家轉變成一個高度開放的國家。全球化進程對我國的社會公正產生了如下幾個方面的負面影響：第一，全球化弱化了主權國家的力量，尤其是弱化了政府再分配的能力。第二，全球化的力量，比如跨國公司通過賄賂、尋求代言人等方式來影響政府決策，使政府決策背離公平性和公正性原則。第三，全球化在增強國與國之間依賴性的同時，也增加了社會的風險度。在全球化背景下，人們的生活更不確定，充滿了焦慮感，一部分人由于缺乏抵御風險的能力，政府又未能提供抵御風險所需的基本福利而陷于貧困。生存狀態惡化。第四，全球化“在一定時期內會對中國的收入分配機制造成沖擊，并成為制造新的結構性不平等和貧富差距的推動力量”。在經濟全球化背景下，我國地區發展的不平衡性造成了開放程度的不平衡，東部沿海地區比中西部地區吸引了更多的國外投資，獲得了更好的發展機會，也較大程度地參與了全球化進程，對外貿易和國外投資在今后相當長的時間內仍會集中在這些地區。從全球化的角度看待我國社會不公，具有重要的啟示意義，然而，全球化論所提出的全球化對我國社會不公的幾個方面的影響，仍需要詳實的數據來進一步證實。

二、利益表達失衡：社會不公的政治原因

目前學界的五種解釋，都從不同角度展示了我國社會不公的發生邏輯，對人們理解社會不公出現的原因也都有一定啟示意義。五種解釋表明，導致中國社會不公的原因是多種多樣的，要實現社會的公平正義，也存在多種不同的策略選擇。本文認為，作為轉型中的大國，我國所面臨的社會不公問題必然是綜合型的，導致社會不公的因素也必然是多種多樣的。從政治學的角度看，我國的社會不公，是政治領域利益表達不平衡造成的，這種失衡體現在兩個方面：一是部分弱勢群體在政治領域處于失聲狀態，缺乏有效的機制合法表達其正當的利益訴求，部分得以表達的正當利益訴求也未能得到政府的及時回應；二是強勢群體擁有豐富的資源，運用不同的策略，對政府的決策產生著巨大的影響。我國要實現社會公平正義，一方面要提升社會弱勢群體的政治影響力，另一方面則要有效限制強勢群體左右公共政策的力量。

（一）我國的部分弱勢群體處于政治失聲狀態。他們缺乏相應的資源、意愿、能力和渠道來進行利益表達。在政治生活中，他們要么選擇沉默的方式接受命運，要么選擇體制外的抗爭方式來改變命運。整體說來，我國農民、農民工、下崗工人、產業工人、無業人員、殘障人士等弱勢群體，屬于社會中“沉默的大多數”，他們在政治領域很少有影響力，其聲音要么受到壓制、遮蔽，要么被扭曲、忽視，處于一種“表達無門、表達無用”的境地。

部分弱勢群體在政治領域處于失聲狀態，他們缺乏影響政府決策所需要的資源。弱勢群體大多數生活在貧困線以下，生活的基本需求得不到滿足，處于經濟貧困狀態，缺乏政治參與所需要的經濟資源，他們更不可能像強勢群體那樣將豐富的經濟資源轉變成政治資源和文化資源，進而對政府決策產生影響。由于經濟上的貧困，弱勢群體容易遭到媒介的排斥。無論是在媒介資源的占有、媒介消費的時間上，還是在媒介信息接收工具的擁有量上，弱勢群體均處于弱勢地位。在我國，因為有政府的動員，媒介資源對社會弱勢群體并不是無動于衷的，而是投入大量的人力物力財力來關懷社會弱勢群體。然而，由于傳媒在不斷推進市場化改革，利益驅動使得一部分傳媒對弱勢群體的關懷表面化、消費化和歧視化。一些傳媒把兜售弱勢群體的苦難和生存狀態當作盈利的重點，在關懷弱勢群體問題上，一些傳媒沒有盡到應盡的社會責任，甚至成為固化弱勢群體生存狀態的工具。弱勢群體常常被定位為負面的他者，而將弱勢群體他者化無形中使社會政治生活中的壓迫關系被正當化。整體而言，傳媒為弱勢群體提供的信息極為有限，弱勢群體在傳媒中失去了話語權。弱勢群體被傳媒“污名化”現象較為嚴重。如，在一些新聞報道、影視劇和廣告中，生活在社會底層的農民大多數被描寫成穿著土氣、言語粗俗、行為不合時宜、思想保守的“鄉下人”。在公共領域，弱勢群體常常被少數媒體刁民化或暴民化。總的來看，目前我國傳媒對弱勢群體關注不足。關注內容單一，關注深度不夠，關注過程報喜不報憂，存在侵犯弱勢群體隱私權的問題。由于經濟上的貧困，弱勢群體迫于生計，難以在生活中運用憲法所賦予他們的政治權利，加上他們受教育程度低，基本不具有改變自身及其后代生存境遇的可行能力，因而與社會其他群體在一定程度上處于相互疏離的狀態之中，也少有能力和機會發展各種社會關系。事實上，我國的社會弱勢群體并不缺乏政治權利，但社會福利權利的匱乏導致了政治權利的失效，反過來，政治權利的失效又加劇了社會福利權利的受侵犯程度。

部分弱勢群體在政治領域處于失聲的狀態，他們缺乏影響政府決策所需要的渠道。在我國，雖然社會組織存在著多種可以影響政府決策的渠道，但實際上社會弱勢群體可利用的渠道是非常有限的。我國是一個精英主義傳統盛行的國家，政府決策具有很強的精英決策特點。社會弱勢群體生存狀態的改變，很大程度上取決于政府官員的體察和認知。社會弱勢群體一般選擇通過信訪，向政府表達其利益訴求。相對于司法救濟而言，信訪救濟更為廉價，門檻更低，行動更為迅速，也“沒有嚴格的證據要求”。由于不愿意或者不能承擔法律費用，無法忍受漫長的司法過程，弱勢群體通常相信行政機關比司法機關更有力量，也更愿意通過信訪來尋求救濟。實踐表明，在收集社會信息、化解社會矛盾和實現社會控制上。信訪制度曾發揮過十分重要的作用。然而，改革開放以來。社會控制機制發生了一些變化，這些變化給信訪工作帶來了前所未有的壓力。改革開放以來，我國的單位制逐漸衰落，個人對單位的依賴程度日益降低，計劃經濟時代單位的社會控制功能在弱化：城市地區的糧食配給制度和收容遣返制度被廢除，為社會流動創造了條件，也給信訪工作帶來了挑戰；公民無需憑單位介紹信購買車票，社會流動更為便捷和容易。然而，由于信訪壓力大，信訪機構權力有限，社會矛盾應對中政府部門協調機制不健全。單純通過信訪的方式，社會弱勢群體的利益訴求得到政府的回應還是十分有限的。在信訪無門、信訪無效的條件下，為改變其命運，弱勢群體也可能采取體制外的社會抗爭路線，運用絕食、跳樓、堵塞交通、政府門前靜坐甚至更為極端的自焚方式給政府增加壓力。希望其利益訴求得到政府的回應。

部分弱勢群體在政治領域處于失聲的狀態，他們缺乏影響政府決策所需要的效能感和組織資源。弱勢群體缺乏在政治領域進行利益表達的意愿。一是因為他們對其要捍衛的利益未能有清晰的認識：二是因為他們雖能認識到自身的利益。但缺乏清晰表達其意愿的能力；三是因為他們對政府能否回應其需求缺乏基本信任。政治領域的表達是有成本的，體制外的利益表達也是充滿風險的。在現實生活中，弱勢群體往往采取沉默的方式接受現實，他們沒有愿望也沒有能力向政府表達其合理的利益訴求，對政府尤其是基層政府信任程度低，認為表達無門、無用與無效。如，按照陳剩勇等人對農民工的調查，當農民工權益受到侵害或不公正對待時，10.49%的受訪者選擇通過報紙、電臺等新聞熱線投訴；12.53%的受訪者選擇通過法律途徑解決；34.78%的受訪者選擇暫時容忍，尋機反映；16.88的受訪者則選擇永久忍受，不了了之。可見，面對社會不公。弱勢群體大多選擇“沉默”，而非積極的呼吁。弱勢群體的“弱勢”，一個重要的體現是他們缺乏影響政府決策的組織，其利益表達碎片化。眾所周知，組織在政治生活中的重要性是不言而喻的。“組織是通往政治權力之路，也是穩定的基礎，因而也是政治自由的前提。”組織的存在既可提高利益表達的效率，也可提高政府的回應性。“人類文明之所以能夠產生，就是因為人類能夠組織起來為獲取公共物品而奮斗。”由于受到生活水平、教育水平等因素的限制，部分弱勢群體生活在一種無組織的狀態之中。“弱勢群體雖然規模龐大、人數眾多，但大多沒有能夠表達和整合自身利益的有效組織，已有的組織很不完善，其利益表達存在著分散化與個體化現象，形不成政策壓力，不能把分散的利益要求凝聚成具體的政策要求輸入政策議程。”

由于缺乏影響政府決策的效能感、渠道和資源，在政治生活中，部分弱勢群體處于被邊緣化的狀態。在政治領域處于失聲之中，其利益表達途徑主要是體制外的，表達的結果則是低效率的。雖然弱勢群體也有一定渠道來增強政府的回應性，使政府對政策作出調整，但整體說來，弱勢群體的聲音仍難以通過制度化的渠道為政府所傾聽。政治的邊緣化地位，使得弱勢群體的權利得不到應有保障，利益得不到應有尊重，發展機會受到剝奪，生活的選擇權也受到了限制，基本需求得不到滿足，在勞動力市場、消費市場、土地等生產要素市場受到排斥。在公共生活中被疏離。盡管弱勢群體在形式上未受到排斥，有機會進入政治領域，但他們發現“他們的主張未受到認真對待，相信他們未受到平等尊重”。

（二）我國的強勢群體對政府的政策有著巨大的影響力，他們擁有豐富資源、采取多種策略、使用多種方式來影響政府的決策。強勢群體是改革開放政策的受益者，也是先富帶動后富政策實施過程中的先富者。強勢群體擁有豐富的資源，享有權力、資本和知識，并且能將手頭的資源有效轉變成影響政府決策和行為的能力，不同強勢群體之間也容易建立起結盟關系。為了影響政府決策，國有壟斷企業、房地產商、金融機構等強勢群體“向國家的權力機構滲透，通過影響國家的經濟行為，利用少數官員濫用權力的行為，試圖掌握社會部分政治資源和自然資源，通過某些不良媒體為其搖旗吶喊，甚至進而要求國家為其服務。”他們通過賄賂等方式腐化政府官員，使官員為他們服務。為了影響政府決策，強勢群體還收買部分媒體和知識分子，為他們在公共領域享有話語霸權創造條件。話語霸權使得部分弱勢群體無法認識到自身所受到的傷害，而是滿足于自身的生存狀態，即便弱勢群體不滿足自己的生存狀態，向政府表達了自身的訴求。這些訴求也可能由于強勢群體的話語霸權而被政府所忽視，進入不了政府議程設置過程。正是在這一意義上說，“當A參與到那些影響B的決策制定中去時，理所當然地是在運用權力。當A致力于創制或加強各種社會價值、政治價值以及制度慣例——它們使政治過程的范圍僅僅限制在對那些比較而言不損害A的利益的議題進行公共考慮上——時，同樣也是在運用權力。”實踐表明，強勢群體有能力使那些對現存利益分配進行變革的要求在表達出來時被壓制。在它們獲得通往相應的決策舞臺的通道之前被淹沒，即便這些要求最后進入了決策階段，強勢群體也有能力使這種要求在決策過程中得不到應有尊重和有效回應，或者使它們在政策的實施階段被損害或破壞。在傳媒空間里，我們聽到的大多是以社會強勢群體、城市生活為中心的話語，弱勢群體只能發出微弱的聲音。強勢群體通過上書等政治表達方式直接向主管部門及其領導反映情況。利用政府政策制定過程中的聽證會等來影響政府決策。強勢群體注重發展社會網絡，與政府官員建立密切的私人關系，通過游說政府官員來影響政府公共政策。強勢群體還通過當選人大代表或政協委員的方式，進入政府決策領域，影響政府的決策。

正是憑借自身擁有的豐富資源，采取的不同策略。強勢群體能在一些地方影響或干預政府的人事任免、公共投資、財政資金的分配以及地方政策法規的制定，在政府那里獲得更多的財政支持、政策支持、政治待遇和社會名望，左右政府公共政策，獲得超額利潤。比如，2003年6月13日，針對房地產市場狀況，央行出臺了《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》（別稱“121號文件”）。該文件規定，房地產開發企業申請銀行貸款，其自有資金應不低于開發項目總投資的30%；土地儲備貸款額度不得超過所收購土地評估價值的70%，貸款期限最長不得超過2年，且不得向房地產開發企業發放用于繳交土地出讓金的貸款。文件要求各商業銀行嚴控開發貸款、嚴控土地儲備貸款、嚴防建筑貸款墊資、加強個人住房貸款管理等。“121號文件”一出臺，立刻受到房地產集團的強烈批評和強勢反應。圍繞“121文件”，房地產利益集團通過舉辦論壇和會議，表達其反對“121號文件”的理由；通過全國工商聯等行業協會組織“上書”，影響政府的決策；通過與媒體合作，影響公共輿論的導向。從“121文件”發布之日起，房地產商的公開批評就從未停止過。如，SOHO中國有限公司的老總潘石屹指出了該文件的20個負面政策后果，北京華遠集團總裁任志強批評“121號文件”是一項“仇富”政策。面對房地產集團的壓力，“121號文件”出臺后僅僅78天就被國務院的《關于房地產市場持續健康發展的通知》（別稱“18號令”）所取代。“18號令”宣稱房地產業已經成為國民經濟的支柱產業，在口徑上與央行“121文件”存在明顯差異，這標志著房地產利益集團在政策博弈中取得了一次重要勝利。

（三）社會弱勢群體與強勢群體之間利益表達的不平衡。是滋生社會不公的一個重要原因。政治領域弱勢群體的失聲，弱化了政府維護社會公平正義的意愿；強勢群體對現有利益分配格局的維護，弱化了政府維護社會公平正義的能力。在利益表達不平衡的條件下，政府所制定的公共政策可能對強勢群體是偏祖的，對弱勢群體是不公正的。雖然中國強勢群體和弱勢群體都能追求他們的利益，但在利益表達失衡的條件下，政府權力極有可能會異化為一種只為社會少數人利益服務的工具。由于弱勢群體利益表達愿望弱，依附性強，渠道窄，弱勢群體的利益訴求無法在政府的決策中得到充分體現。政府對公共資源的公正配置就缺乏必要的信息基礎，弱勢群體的利益也難以在政府公共政策中得到尊重和保護。社會弱勢群體與強勢群體之間利益表達的不平衡，也會固化社會的不公正，使政府為改變社會不公狀態所進行的政策調整變得更加困難。強勢群體成為社會利益格局的支持者、捍衛者。成為政府利益分配改革的阻礙力量。他們通過各種形式的贊助影響決策部門，通過科研項目左右專家的建議。通過投放廣告控制媒體輿論。他們反對進一步市場化改革，反對政府對現有利益格局進行政策調整，弱化社會糾錯機制的功能，希望在捍衛既得利益的前提下獲得更多的優惠和特權。“對于黨和國家試圖平衡各種利益的改革，他們總是采取軟拖硬頂的抵觸態度，或者千方百計使之扭曲變形，使避免兩極分化的措施不能到位。”社會弱勢群體與強勢群體利益表達的不平衡，也會進一步拉大或加劇中國社會的不公，造成強者愈強，弱者愈弱。弱勢群體難以改變自身的命運，政府可能會失去改革的動力，社會也可能會由此失去應有的和諧與活力。

三、利益表達平衡：社會正義的內在要求

利益表達失衡是我國社會不公的一個重要原因，實現社會不同群體利益表達平衡則是實現社會公平正義的內在要求。改革開放前，我國是一個社會分化程度較低的國家，社會具有很強的同質性。改革開放以來，我國現代化進程在加速。市場化改革在不斷推進，政治體系的開放性和社會的異質性在增強，公民社會隨著國家權力的收縮也在不斷成長。如何使不同規模、資源和能力的組織和社會群體在政治領域有平等機會影響政府決策，如何改變目前社會弱勢群體和強勢群體利益表達失衡的狀態，如何通過扶弱抑強的方式建立起一種平衡政治，使政治領域內的不平等控制在所有社會成員可接受的范圍內，成為我國政治發展和維護社會公平正義的一個重大課題。

（一）改變利益表達失衡，維護社會的公平正義，需要改變不同社會群體收入差距過大的狀態。居民收入差距過大，既是社會不公的重要表現，也是社會不公得以維系的一個重要原因。收入差距過大，不利于政治平等的實現，甚至會轉化成為政治領域的不平等。政治領域的不平等，必然會進一步擴大收入差距，擴大社會不平等的程度。政治平等的一個價值在于它“增強了支持社會經濟平等政策出臺的可能性，促進了其它領域的平等”。與此同時，收入差距過大，也會對公民占有文化資源的狀態產生影響。在現實生活中，那些經濟上處于優勢地位的階層，往往在文化上也處于優勢地位，這些階層擁有更多的教育資源，接受更為優良的教育，在文化領域擁有更多的發言權；與之相對，那些經濟上處于劣勢地位的階層，往往在文化上也處于劣勢地位，生活于物質上的匱乏和精神上的無知狀態之中。如同阿瑪蒂亞·森所深刻指出的那樣。“我們總是有極好的理由，想要更多的收入或財富。這并不是因為收入和財富就其自身而言是值得向往的，而是因為，一般地，它們是極好的通用手段，使我們能獲得更多的自由去享受我們有理由珍視的生活。”

改革開放以來，我國城鄉收入、地區收人、行業收入、所有制收入以及居民收入的差距都在不斷拉大，無論是從縱向的歷史比較，還是橫向的跨國比較來看，我國都已成為一個收入相對不平等的國家。據統計，我國收入最高10%人群和收入最低10%人群的收入差距，已從1988年的7.3倍上升到2007年的23倍。2004年，最高收入10%的富裕家庭，其財產總額占全部居民財產的45%，而最低收入10%的家庭相應比例僅為1.4%。根據美國波士頓咨詢公司發布的《2006全球財富報告》，中國的150萬個家庭（約占全國家庭總數的0.4%）占有中國財富總量的70%。為了改變收入不平等的狀況，降低經濟不平等程度，政府應積極承擔責任。政府應為市場公平競爭創造環境，促進社會財富初次分配的公平性，政府也應承擔起再分配的責任，充分發揮稅收、財政、法律等在政府再分配中的作用，解決二次分配中的“逆向調節”問題。要加強政府自身改革，轉變政府職能，提升政府維護社會公平正義的能力。要促進基本公共服務的均等化，建立健全社會保障體系。要推進收入分配改革，努力提高勞動報酬在初次分配中的比重，提高居民收入在國民收入分配中的比重，探索適合我國國情的應對勞資沖突的集體談判制度。要加強稅收對收入分配的調節作用，扭轉城鄉、區域、行業和社會成員之間收入差距擴大的趨勢。

（二）改變利益表達失衡，維護社會的公平正義，需要限制收入的過度不平等轉變成政治不平等的機會。“在民主政治中，平等的規范是重要的：財富上的不平等不應導致對政府影響力上的不平等。”然而，必須承認，在現實生活中，收入的不平等始終是無法徹底消除的，收入的不平等對政治領域的影響也是始終存在的，“不平等的財富使富有的公民比貧困的公民有更大機會影響政治結果。”實際上，收入上的徹底平等既無必要，也無可能，一個貫徹平均主義原則的社會，既無效率，也無正義可言。在建立公平正義社會的過程中，為了實現政治平等，除了要將居民收入的不平等控制在一定范圍之內外，還應限制或控制居民收入的不平等對政治平等的不良影響。如同沃爾澤所指出的那樣，在建構公正社會的過程中。需要一種復合平等的觀念。這種觀念強調，我們所生活的社會是一個多元社會，我們每個人都生活在不同領域之中，每個領域都應有相應的善，“社會不同善應當基于不同的理由、依據不同的程序、通過不同的機構來分配。”一個公正的社會不僅是這個社會不同領域按照其相應原則來分配善的社會，而且也是這個社會不同領域善的分配不應相互影響的社會。在建構公平正義社會的過程中，不同領域的善是相對分離的，沒有一種善應是絕對的，在其它領域可以通用的，也沒有一個人能在所有領域都取得成功。改變利益表達失衡，維護社會的公平正義，實現政治平等，一種策略是降低居民收入上的不平等，另一種策略就是限制或控制居民收入的不平等對政治平等所產生的不良影響。防止部分社會成員將經濟權力轉變成政治權力。要達成上述目標，必須提高政治的透明度，提升政治制度化水平，控制政府官員的腐敗行為：必須保障公民的各項民主權利，公平配置代表權，保證人大代表年齡結構、職業結構、性別結構等方面的合理性和公正性：必須繼續沿著市場化改革的方向推進傳媒改革，提升傳媒監督政府權力的能力。

（三）改變利益表達失衡，維護社會的公平正義。需要提升國家的自主性。無論是縮小收入差距的策略，還是限制收入不平等對政治平等影響的策略，其研究視角都是以社會為中心的。這種社會中心論認為，國家決策不是獨立的，而是由社會不同力量共同決定的，“政府政策和對資源的分配，是不同利益集團之間競爭和交易的結果”。那些經濟上處于強勢，談判能力較強的社會組織和社會群體，往往在國家的決策中會獲得較大利益，在開放社會中也會處于有利地位；而那些生活貧困，組織化程度較低的社會群體，在利益博弈的過程中則會處于不利地位，獲得較少利益。社會中心論的分析是有一定解釋力的，然而從政治實踐層面來看，社會中心論的解釋也是有一定局限的。這是因為。在社會中心論的視野中，作為獨立變量的國家是消極的、被動的，國家成為吸納、綜合、平衡社會各種利益訴求并將這些不同利益訴求轉變成公共政策的轉換器。然而，在實際政治生活中，作為政治領域行動的獨立變量，國家的行動并不是消極的、被動的，恰恰相反，國家是一種具有極強自主性的、能動的力量。國家具有獨立于社會的行動能力，它具有自主性，這種自主性由超越性、公正性和有效性三個維度構成，為建立公正社會所需。國家能超越社會各種力量而行動，能站在公共利益立場平衡好社會不同群體的利益訴求，有強大的能力保證公共政策的有效執行。在政治生活中，公共官員有能力和機會擺脫社會的約束，逆社會偏好而行事，“將他們的偏好轉化成權威性行為”。這是因為，并不是強勢集團掌握的所有資源都具有政治影響力，對國家都能產生作用。沒有一個利益集團有能力控制所有的公共問題，有資源保證自己在不同問題領域中都處于主導地位。國家與強勢集團之間是相互依賴的，國家希望獲得強勢集團的支持，強勢集團希望從國家那里獲得政策傾斜。強勢集團也并不是一元的，而是分裂的、相互競爭的，國家正是在強勢集團相互競爭中獲得支配強勢集團的操作空間的。

改革開放前的中國，國家具有強大的政治動員能力，公民社會的發展受到國家權力的嚴格限制，社會組織化程度低，政治運作封閉性強，國家具有獨立于社會力量運作的神秘色彩，社會難以有足夠的資源和機會來影響國家的決策。由于社會發育不足，國家權力占有社會大部分資源，國家的自主性也無法得到社會力量的有效制約。改革開放以來，隨著政治改革的推進，各種社會力量獲得了影響國家決策的機會，國家的自主性隨著社會力量的增長受到了社會的約束。然而，由于政策、環境、初始條件等因素的影響，我國社會組織的發育程度是不均衡的，對政府決策的影響力也是不同的。國家的自主性成為改革發展進程中面臨的一個難題。如果說改革開放前國家自主性的問題在于國家行為缺乏社會力量的制約，可能導致國家權力的異化，那么改革開放以來國家自主性的問題則在于社會組織力量發展不均衡，可能導致國家權力為少數社會組織或群體俘獲的風險。改革開放以來，公民社會在成長，公民社會組織對國家決策的影響在逐漸增強，全能型國家控制公民社會的范圍和方式發生了巨大變化。我國政府在一些領域體現出了較強的自主性，如在面臨一些阻力的條件下包容了諸如農民和工人等弱勢群體的利益，廢除了農業稅，強調基本公共服務均等化中的政府責任；而在另一些領域，國家的自主性受到了一定的挑戰，比如存在著特殊利益集團左右政府政策的問題。在全球化的背景下，我國各級政府有責任在回應社會不同訴求的前提下增強自身的自主性。為此，需要強化國家的能力建設。促進領導干部的輪換和流動，鞏固中央政府的權威地位，采取各種措施推動公民社會組織的均衡發展。

（四）改變利益表達失衡，維護社會的公平正義，需要提升政府決策的民主化水平。從政治學的角度看，社會正義的實現，需要政治民主，尤其需要決策民主。這不僅是因為民主是社會正義的構成要素和重要組成部分，而且也是因為民主是社會正義的重要條件和政治保障。社會正義關注的是社會利益和社會負擔的合理分配，而社會利益和社會負擔的合理分配需要民主的決策機制。眾所周知，政府是公共資源重要的汲取者，也是公共資源重要的分配者，政府通過制定公共政策來分配公共資源，通過分配公共資源來影響公民的福利、選擇和生活前景。在一定條件下，政府是推動社會公平正義實現的重要力量，然而，在另外一些條件下，政府也可能是社會不公產生的一個重要根源。民主決策為社會正義的實現提供了一套利益均衡表達的機制、利益平衡協調機制以及利益動態變化的調節機制。在現代社會，人與人之間的利益訴求是不同的，對何為社會利益和社會分擔的合理分配的認識也是有分歧的，在公民社會發展相對不平衡、政府決策信息有限的條件下，相對于其它決策方式來說，民主決策更有利于維護社會的公平正義。民主決策更有利于平衡不同社會群體的利益訴求。更能合理地對社會利益和社會負擔進行分配，也更能對社會利益和社會負擔不合理分配的狀態進行調整。民主不僅是促進社會正義實現的重要手段，也是人類發明的改變社會不正義狀態的一種制度安排。“一個好的民主政體必須做兩件事：一是使許多邊緣群體進入公共領域，使他們的聲音為政府所傾聽，二是要限制強勢群體在政治領域中的影響力。”決策民主要求政治體系是高度開放的，公民的利益表達是自由的，決策過程是透明的，決策方式是民主的，作出決策的政府官員對社會是負責任的。決策結果是動態調整的、可修正的。

改革開放以來，我國政府采取了多種措施來積極推動決策的民主化，維護社會的公平正義。具體說來，一是通過法治、建設社會主義法治國家來確保公民的各項民主權利；二是通過政務公開、加強電子政務建設等措施來提高政府決策的透明度：三是通過分權改革來賦予社會活力，促進公民社會平衡協調健康發展；四是通過建立和健全問責制來確保政府對社會的責任；五是通過改變“一言堂”現象和實行重大事項集體決策制度來降低決策的風險。實踐表明，改革開放以來，我國政府決策民主化水平在不斷提升，決策民主化水平的提升也為社會公平正義的實現提供了重要保證。然而，必須看到，我國政府決策民主化水平仍有進一步提升的空間。目前，我國公民有序政治參與的渠道仍是有限的，公民民主權利的運用也受到一些阻擾；一些地方政府政務公開程度不夠、決策不透明，聽證制度、公示制度、咨詢制度的實施流于形式；公民社會組織發展不平衡性問題仍很突出；地方政府重大事項集體決策制度未能很好實施，仍存在“一言堂”現象：在政府問責問題上，公民社會尤其是大眾傳媒的作用仍非常有限。要提高我國政府決策民主化水平，必須繼續推動社會主義法治國家建設，保障公民權利；進一步完善政務公開制度，不斷提升政府決策的透明度；促進公民社會協調發展，通過公共政策解決公民社會組織發展不平衡問題；加強政府問責制的實施，強化人大的問責職能，發揮公民社會尤其是大眾傳媒在政府問責中的作用；進一步落實重大事項集體決策制度、聽證制度、咨詢制度、公示制度等。

（五）改變利益表達失衡，維護社會的公平正義，需要提升社會弱勢群體的體制外行動能力。經濟不平等是難以消除的，經濟不平等對政治不平等的影響也是無法徹底回避的，國家要做到完全超越于所有社會集團的利益、公平對待所有社會組織的利益訴求并有能力來執行自己所制定的公共政策，這在實踐上也是不現實的，“擁有較多資源的人會利用自身的資源來增強自身的影響”，“超越特殊利益和公民社會沖突的中立國家理想只是一種神話”。因此，政治共同體有義務強調體制外社會抗爭這種社會問題外部化解決機制對于修復社會不公的積極意義。無論是減少經濟不平等，限制經濟權力轉變成政治權力，還是提升國家自主性和政府決策民主化水平，都是訴求體制內的方式來維護社會公平正義。對于社會公平正義而言，體制內的調整是重要的，然而從政治實踐角度看，體制內的調整也是有局限的。這是因為，并不是所有社會群體的利益訴求都有平等的機會傳達給政府，也并不是所有政府都有能力回應所有社會群體的基本利益訴求。在利益分配格局逐漸穩定并定型化后，政府對現有利益格局所進行的調整必然會受到利益受損者的反對。因而，維護社會公平正義，必須給體制外的社會抗爭以適當空間。

社會抗爭指的是有組織的一群人，有意識且有計劃地改變或重建社會秩序的集體行為，尤其是指底層社會群體通過非常規的政治方式向政府或其它主體伸張其權益訴求的集體行為。社會抗爭是修復社會不公的一種重要工具，公民抱怨是政府信息的一個重要來源。抗爭者通過體制外的抗爭行為，讓社會不公暴露在公眾視線之中，有助于喚起公眾關注那些為政府所忽視的社會問題，同時也將替代性的政策選擇傳遞給了政府，有助于政府調整現有的公共政策。對社會正義的實現而言，社會抗爭至少具有如下三方面的價值：一是揭露社會問題，引起政府關注；二是給政府施加壓力，促進政府公共政策調整；三是監督政府權力，使其能制定溫和的、多方利益兼顧的公共政策。從政治實踐的角度看，并不是所有社會抗爭行為都是合理的，對社會正義的實現都是有意義的，也并不是所有社會抗爭行為都是有效的，能得到政府積極回應的，社會抗爭行為存在的一個重要價值在于它為社會正義的實現提供了可能性。雖然社會抗爭行為可能對現有的社會秩序具有一定的破壞作用，增加了政府治理社會的成本和維系政治權力的風險，但從長期來看，社會抗爭行為對于政府應對社會公共問題、克服體制僵化、保持社會活力和使權力握有者更加負責任在一定程度上提供了一種有效的刺激和激勵。“上級政府正需要通過抗爭政治這個窗口去了解政策執行中的問題所在，并督促下級政府糾正過于偏離政策的行為。”改革開放以來，在我國，社會抗爭行為在環境保護、公民權益維護、勞工權利保障、性別平等以及分配正義等方面已發揮了十分重要的作用，在公民利益表達、權力監督以及提出替代性政策上也已顯示出其十分重要的價值，推動了政府政策的調整。在社會抗爭的壓力下，“權威當局愿意傾聽抗議團體的呼聲，……抗議者的需求轉變成立法者關注的政策問題。”也就是說，社會抗爭“改善了民眾的生活處境，提升了民眾的權力指數”，在一定程度上改變了社會弱勢群體的命運，推動了政治改革，促進了法治的發展，彌補了制度化途徑的不足。對當下的我國而言，提升社會弱勢群體的體制外行動能力，要通過施行法治，確保公民的各項權利，同時政府政策應向社會弱勢群體傾斜，提高其組織化程度和集體行動的能力。

如上分析表明，利益表達失衡是當下我國維護社會公平正義必須認真對待的一個問題。從政治學的角度看，對社會公平正義而言，政治領域利益表達平衡的重要性是不言而喻的，然而，必須強調的是，僅僅依賴這種利益表達均衡來實現社會公平正義也是遠遠不夠的。這是因為，導致社會不公的原因不是單一的，而是多元的，利益表達平衡只是推動社會公平正義的一種必要條件。利益表達失衡是我國實現社會公平正義所要面對的客觀現實，而利益表達平衡則是人類政治生活的一種理想狀態，它不僅為我們反思政治生活面臨的問題提供了參照系，而且也為我們改善當下的政治生活狀態提供了行動方向。

作者簡介：殷冬水，男，1976年生，四川鄰水人，法學博士，吉林大學行政學院副院長、副教授，吉林長春，130012；周光輝，男，1955年生，吉林長春人，中國政治學會副會長，吉林大學行政學院教授、博士生導師，吉林大學社會公正與政府治理研究中心主任，吉林長春，130012。

（責任編輯 劉龍伏）