整體性治理：一種壓力型治理的超越與替代圖式

摘要：政府有效治理的關鍵在于治理圖式是否優(yōu)良。長期以來，中國實行的是以目標責任制和下管一級制度為核心的壓力型治理圖式。這種治理圖式存在著諸多弊端，亟待一種新的治理圖式予以替代。緣起于英國并得到西方國家效仿的整體性治理圖式，無論是在價值取向、治理策略還是在政府運作和問責機制等方面都實現了對壓力型治理圖式的超越。當下，援引整體性治理理論并予以本土化對于中國政府實現有效治理具有重要的理論價值和現實意義。

關鍵詞：壓力型治理；整體性治理；壓力型體制

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2013）02-0021-05

一、問題與思路

“在世界各國的GDP競賽上，中國無疑是超車高手一2005年，我們超過了英國；2008年，我們超過了德國；2010年，我們超過了日本，成為全球第二大經濟體。”中國經濟的飛速發(fā)展，從某種意義上說應歸功于具有中國特色的壓力型體制。壓力型體制是在吸取家庭聯(lián)產承包責任制成功經驗的基礎上不斷建立起來的，它將經濟上的承包責任制復制到政府管理中，形成了一種獨特的責任明確的以壓力為驅動的“政治承包責任制”。這種“政治承包責任制”將指標層層分解放大，將壓力層層加碼升溫，最終以GDP加以量化和考核，并以獎勵升遷和“一票否決制”實現正、負激勵，從而使GDP的增長成為考核官員政績的唯一指標。在壓力型體制下，地方政府逐漸形成了“以GDP論英雄”的定向思維。為了凸顯政績，獲取更多的升遷資本，在政治晉升錦標賽中獲得優(yōu)勢地位，地方政府開展“全民招商”，片面追求GDP的增速，為此不顧各種社會資源和自然資源的浪費及生態(tài)環(huán)境的破壞，甚至強制拆遷、暴力奪地、與民爭利，致使基層社會政治生態(tài)進一步惡化，百姓維權抗爭和群體泄憤事件頻發(fā)。

正如諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨所指出的那樣：“GDP最初是為了衡量市場經濟活動，不是衡量社會福利。但現在GDP被認為測量的是后者，這是錯誤的。GDP只是一個量的指標，而不是一個質的指標。GDP沒有考慮財富分配，也沒有道德價值觀。”事實上，國家收入并不等同于國民福祉，GDP多少也不能成為衡量國家強弱的標志，政府有效治理的關鍵在于治理圖式是否優(yōu)良而非GDP的增速和總量。長期以來，中國實行的是以目標責任制和下管一級制度為核心的壓力型治理圖式，這種治理圖式具有濃厚的CDP導向色彩，存在著諸多弊端。本文擬在比較壓力型治理圖式和整體性治理圖式差異的基礎上，提出將整體性治理作為壓力型治理的超越和替代圖式。

二、比較與分析

由于壓力型治理與整體性治理的緣起國家及其意識形態(tài)的不同，致使二者之間無論是價值取向、治理策略還是政府運作和問責機制都存在著根本性差異，這些差異的存在直接導致了兩種治理圖式下的政府在治理績效、民生福利及合法性等方面的差別。

（一）緣起與內涵

壓力型體制是具有中國特色的經濟趕超體制，緣起于20世紀80年代的中國。在計劃經濟時代，中央政府組織的治理能力在短期內的充分體現得益于中央政府積聚了資源分配的絕對權威，同樣也因其絕對平均的分配體制而逐漸喪失動力源泉。20世紀80年代后，內外壓力的驅動迫使中國邁上了趕超型的現代化道路，但這種趕超型發(fā)展戰(zhàn)略并非現代性因素自發(fā)積累和漸進演變的結果，而是在各種變遷因子并未完全成熟的情勢下由政府憑借行政力量強制推行的。這種由政府主觀意志強制推行的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略并未使各級政府積蓄足夠的積極性、主動性和創(chuàng)造性動因和能量。這成為阻礙趕超型發(fā)展戰(zhàn)略成功實現的關鍵所在。當各級政府間行政上的隸屬關系并不能產生應有效力時，建構一種自上而下的壓力機制，通過給各級政府分解任務指標，并根據指標完成情況施行差別性的獎懲措施就成為了必然。同時，中央政府在簡政放權過程中逐漸將“下管二級”改為“下管一級”，使權力逐漸下移，地方政府擁有了獨立的人事任免權，增強了權力與權威，尤其是崗位目標責任制的廣泛推行，使部門責任和地方政府責任在被個人化的同時得以制度化。于是。一種以權力和權威為手段，以GDP和政績?yōu)閷颍元剳秃汀耙黄狈駴Q制”為控制方式的壓力型治理圖式就應運而生了。

從內涵上看，壓力型體制是指在中國政治體系中，地方政府為了實現經濟趕超，加快本地社會經濟發(fā)展，完成上級下達的各項命令和指標而建構的一套把行政命令與物質刺激結合起來的機制組合。就具體實踐而言，這種壓力型體制將一系列經濟發(fā)展任務與財稅利潤指標從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和農戶進行量化分解、層層下達，明確完成期限，并根據完成情況給予相應的政治和經濟獎懲。其中最為有效的是一票否決的考核方式。即一項指標未達標，全年政績?yōu)榱悖瑹o緣任何先進稱號與獎勵。這樣，任務和指標的完成情況就成了評價組織和個人政績的主要標準及干部榮辱和升降的直接依據，并逐漸轉化成了一種自上而下的壓力，使地方政府組織在壓力環(huán)境下得以運行。

整體性治理是20世紀末緣起于英國的一種繼新公共管理運動之后的全新治理理念與圖式。這一治理圖式的最早提出者當屬英國學者希克斯，他先后提出并詳細論述了整體性政府和整體性治理的概念和思想。由于整體性治理理念對當時的社會需求與時代潮流給予了較強的回應，并能有力矯正撒切爾政府采用的以市場導向和管理主義為核心內涵的新公共管理運動所遺留的各種弊病，因而新上任的布萊爾政府對其予以了高度認同和大力倡導，并從公共服務供給、政策制定、信息技術運用等方面提出了一系列關于整體性治理方略的實施方案。整體性治理方略的施行，從根本上矯正了傳統(tǒng)科層治理導致的服務視野狹隘、政策目標與手段相互沖突、資源浪費、政府機構設置重疊以及公共服務分布于各部門間，具有明顯的分散性和不連貫性，無法從整體上提供公民所需求的服務等弊端④，彌補了競爭治理主張市場化、分散化與過度解除管制等導致的管理碎片化、政府組織分部化和公共服務裂解化等缺失，從而賦予了整體性治理新的內涵。繼英國實施整體性治理改革之后，歐美其他國家都相繼根據本國的實際情況，運用整體性治理理論制定發(fā)展策略，進行政府治理改革。整體性治理已逐漸成為西方國家政府治理改革的一種普遍趨勢。

關于整體性治理的內涵，克里斯托夫-波里特指出，它包括：排除相互破壞與腐蝕的政策情境；更好地聯(lián)合使用稀缺資源；促使某一政策領域中不同利益主體團結協(xié)作；為公民提供無縫隙而非分離的服務。湯姆·林認為，整體性治理圖式包括了“內”、“外”、“上”、“下”四個聯(lián)合子集：“內”是指組織內部的合作；“外”是指組織之間的合作；“上”是指組織目標的設定自上而下以及對上的責任承擔；“下”是指以顧客需要為服務宗旨的公共服務供給過程。筆者認為，整體性治理旨在構建一種基于協(xié)同、合作和整合的政府治理框架和運行圖式。

（二）理論基礎

雖然壓力型治理并未像新公共管理和整體性治理那樣在圖式建構上明確指出其理論基礎，但壓力型治理在實踐中始終以公共選擇理論、目標管理理論和委托代理理論等為理論基礎。首先，在壓力型治理中，政府和公共部門成為了布坎南提出的公共選擇理論假設中的“經濟人”，有著明確的自我價值體系和利益訴求，追求自身價值、利益和效用的最大化。其次，壓力型治理依據目標管理理論將政府目標進行賦值、分解和量化，其指標額度隨層級向下逐級遞增，并明確責任人。再次，壓力型治理也充分利用了委托代理理論，基于“理性人”假設，上級政府將任務委托給下一級政府，而基層百姓又將其需求委托給基層政府，上級政府與下級政府之間、基層政府與百姓之間形成了委托代理關系，其中基層政府成為了“雙代理人”。基于上述理論的指導，壓力型治理在管理的高績效和發(fā)展的高速度層面取得了較好效果，但壓力型治理的“經濟人”假設和“理性人”假設，突顯出濃厚的工具理性色彩，致使公共部門的服務性被忽視，公共性遭到背棄。

與壓力型治理相比，整體性治理以信息技術論和整體論為理論基礎。隨著信息社會的發(fā)展，信息技術日漸成熟，信息技術理論也得到了豐富和發(fā)展并逐漸被運用到公共管理領域。整體性治理以信息技術論為理論基礎，通過網絡技術對不同政府和公共部門的基礎性網絡程序予以簡化，對各種信息網絡進行有效整合，實現了政府行政業(yè)務與流程的整合和一站式即時服務，有力提升了公共部門的整體運作效率和效能。同時，整體性治理也將一度被輕視和排斥的整體論作為其理論支撐，“把能否維持和保護政府組織功能的完整、穩(wěn)定和持續(xù)存在及發(fā)揮作用作為衡量政府治理方式有效性程度的根本尺度和終極標準”。

（三）價值取向

壓力型治理推崇“經濟人”假設和“理性人”假設，以效率和效益為價值取向，堅持GDP增長導向和權力權威導向，實行目標管理，將各項指標層層分解、層層加碼，其主要目標異化為追求官員政績和經濟增長，而忽視了民眾的真正訴求，甚至與民爭利，導致部門主義、視野狹隘及各自為政等問題層出不窮。同時，這一價值取向逐漸偏離了公平、正義和責任等公共管理的終極目標。正如羅伯特·登哈特所說，“以自由、正義和公平等術語為代表的一些更廣泛的人類價值問題正在失去它們作為評判標準的重要性。取而代之的是一種‘成本收益計算’和‘手段和目的的計算’。當效率的衡量成為唯一的討論議題的時候，協(xié)商的、溝通的以及參與的功能都將失去它們的重要性”。

整體性治理在價值取向上，更強調文化、價值、整體效果以及公共利益。“從文化的視角來看，公共組織的發(fā)展更像是所有公共部門最終形成共同的制度化或非正式的規(guī)范和價值的革新而非單純的組織設計”。整體性治理圖式發(fā)揮作用的關鍵在于文化和價值，結構調整并不能充分實現整體性政府倡議的初衷和目標。整體性治理在當代背景下被提出來是具有明確的使命的，如平衡碎片化和整合性、個性化和共識、市場的壓力和文化凝聚力。整體性治理注重培養(yǎng)牢固而統(tǒng)一的價值觀，強調以團隊建設、組織參與性、信任、價值為基礎的管理與合作，注重加強公務員培訓和自我發(fā)展等意識。加拿大學者肯納翰認為，“整體性治理的價值體系應該要特別注重公平、奉獻、創(chuàng)新、團隊、卓越、誠實、回應、信任、正直、課責等價值。”與價值取向定位于政府本身的壓力型治理不同，整體性治理將有效回應公眾整體訴求作為核心價值取向，即“將個人的生活事件列為政府治理的優(yōu)先考慮項目，將‘政府組織’的研究重點轉移到‘個人問題’的解決”，“以解決人民的生活問題為政府運作的核心”。在肯定效率價值的同時，整體性治理注重對正義、公平、責任性等價值的強調和對公民權利、人民主權和公共利益等多元價值的追求，以充分體現公共行政的公共性本質。

（四）治理策略

在治理策略上，壓力型治理主要通過命令、管理、控制等方式進行治理。就具體表現形式而言，壓力型體制通過目標管理責任制、領導責任制和“一票否決制”等得以集中體現，這也成為支撐壓力型體制運轉的基本制度安排。壓力型體制的核心是目標責任制，即將上級黨政組織所確立的行政總目標逐層進行分解和細化，形成一套目標和指標體系，以此作為各級組織進行“管理”（如考評、獎懲等）的依據，并以書面形式的“責任狀”在上下級黨政部門之間層層簽訂。概言之，目標管理責任制是以指標體系為核心，以責任體系為基礎，以考核體系為動力，輻射形成目標管理網絡，以期獲得最佳行政效能的一套綜合管理方法。就本質而言。目標責任制是一種上下級之間的管理關系。壓力型體制則“把不平等的人際權力關系轉變?yōu)閸徫魂P系，把特定的人際關系抽象為具體的工作關系”。同時，壓力型治理所施行的目標責任制和政治晉升錦標賽，“使得地方政府和部門為吸引流動性的要素而展開激烈競爭，直接導致了地方壟斷與保護主義的產生，滋生權力尋租和腐敗行為，造成政府在功能和地域上的交叉與重疊以及資源浪費”。“在整個公共部門中，各部和其執(zhí)行局互不相關，缺乏合作的決策機制”，彰顯出協(xié)調與整合層面上的缺失，導致了公共部門各自為政、信息部門化、功能碎片化及公共服務裂解化等弊端。

整體性治理則強調協(xié)調、整合、責任感、信任和公私合作伙伴關系等治理策略。在協(xié)調方面，協(xié)調既是整體性治理的一種策略性工作，又是整體性治理的根本治理機制和深層內核，更是碎片化問題的解決之道。在整合方面，整體性治理倡導治理層級的整合、治理功能的整合和公私部門的整合，并突出政策、規(guī)章、服務與監(jiān)督等四個層面的治理行為以實現以上三個方面的整合。在責任感方面，整體性治理將責任感作為最重要的內容，并從責任產生的管理層次、法律層次和憲法層次等組織層次上尋求責任感。在信任方面，整體性治理將公共部門間信任的建立作為一種關鍵性整合。同時，整體性治理注重加強公私合作伙伴關系的建立，并提煉出了伙伴關系的構成要素。

（五）政府運作

壓力型體制是國家應對市場化改革進程中傳統(tǒng)的社會控制機制逐漸失靈局面而不得不采用的一種權宜性的社會控制機制。這是一種自上而下的壓力機制，這種機制的實現以控制資源自上而下流動為前提，權力的擁有則以占據絕對資源為前提，權力的大小取決于其擁有資源的多少。在壓力型治理下，央地間實行的是鏈式委托代理關系，中央政府不可能在充分掌握地方政府行為信息的基礎上建立起對各級政府行為予以全方面監(jiān)控的有效機制，取而代之的是剛性的任務分解機制，而上級政府通過控制資源來控制下級政府。雖然下級政府擁有一些上級政府無法完全掌握的信息，并能轉化為一定的自主權，但下級政府的基本行政目標被上級政府所事先預設。其行為選擇的自主空間基本被控制到了最低限度。這是一種典型的壓力型和控制型政府運作圖式。

與壓力型治理相比，整體性治理強調治理過程中的公民導向，以滿足公民的整體需求為主導理念，以解決人民的生活問題為政府運作的核心，凸顯出公平、正義、責任等公共管理的終極目標，而非追求工具理性的“成本收益計算”與“手段和目的的計算”。因而，在整體性治理圖式下，公民成為政府治理的主要主體，掌握著核心資源及資源的主要流動方向。政府資源的流動緣起于公民的整體訴求，發(fā)端于社會最底層的公民，即資源的流動是自下而上的。與之相應，整體性治理下的政府通過跨組織邊界的整體性協(xié)調和組織結構的整體性整合等途徑實現整體性運作，為公民提供無縫隙的整體性服務。

（六）問責機制

壓力型治理實行的是向上負責制。在壓力型治理圖式中，地方政權的定位和任官制度本身都遵循著向上負責的原則。法律規(guī)定，國家的一切權力屬于人民。依據這一邏輯，政府官員的選任、升遷、問責都必須體現公民的意志，公民才具有最終決定權。但在壓力型治理圖式中，政府官員由上一級政府直接任命，其選任和升遷的標準是政績，是上級下達指標的完成情況，與民生無關，與公民的參與和監(jiān)督失去必然聯(lián)系，只在政府體系內部進行封閉式操作。換言之，民生、百姓福祉、公民參與性、公民監(jiān)督作用的發(fā)揮完全被排除在官員選任和升遷的具體指標之外，民生如何、百姓福利是否改善、公民參與性增強與否、公民監(jiān)督作用發(fā)揮的程度與官員選任和升遷完全失去聯(lián)系。這樣，下級政府與上級政府之間形成了“非均衡的交換關系”，掌握“權力優(yōu)勢”的上級政府基本上形成“單邊壟斷”，作為“理性人”和“經濟人”的政府官員便踐行著自身利益最大化原則，只對上級政府及其領導負責，從而形成了壓力型治理圖式中的向上負責制。由上可知，壓力型治理的主體只有政府本身，公民、非政府組織等主體都被排除在政府治理過程之外。因而，這種治理圖式也就失去了其政治合法性與價值合理性。

與壓力型治理不同的是，整體性治理倡導政府、私營部門、第三部門及公民個人等多個獨立行為主體通力合作，構建多中心合作的公私合作伙伴關系，形成多中心的治理主體網絡，進而打造針對特定公共問題的多中心治理體系、合作互惠的治理策略和整體性的治理框架。整體性治理基于公眾需求導向，以公眾需求為政府運行的邏輯起點，以實現公眾需求的最大化滿足和回應為目標，因而主張向下負責、對公眾負責，而非向上負責、對政府負責。

三、簡評與展望

壓力型治理圖式下的地方政府尤其是基層政府為了完成上級政府的各種指標，迎合領導的喜好，在政治晉升錦標賽中處于有利位置，會對來自中央政府和直接上級政府的政策進行排序與選擇性執(zhí)行，對有利于實現指標增長的政策予以執(zhí)行。對于不利于地方經濟發(fā)展、指標增長的政策則通過權宜之計予以變通和轉換。從而，地方政府的經濟發(fā)展職能得到了空前加強，地方政府不再是一個僅僅追求預算最大化的縱向依賴的行政組織，而且同時成為了一個具有獨立經濟目標的經濟組織，扮演著主動謀求潛在制度凈收益的“第一行動集團”的角色，直接導致了“發(fā)展型地方主義”在中國的興起。事實上，地方各級政府及其官員的GDP取向和政策選擇性執(zhí)行亦非主動所為，而是壓力型治理圖式的產物。目前，壓力型治理圖式所帶來的與民爭利、全民招商、政策選擇性執(zhí)行、政績共同體、地方保護主義等負效應已經突顯，彰顯出其“構造性無知”并遭遇多方詬病，亟需一種新的治理圖式予以替代。

筆者認為，整體性治理圖式是壓力型治理圖式的一種較好的替代選擇。它強調公民需求導向而非政府政績導向，倡導整體主義思維而非管理主義思維，“著眼于政府內部機構和部門的整體性運作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”，由競爭、博弈、碎片化走向合作、協(xié)調與整合，注重碎片化的責任機制、信任體系和信息技術的整合，建構整體性服務型政府治理框架，為公民提供無縫隙而非碎片化、間斷性的公共服務，在價值取向、治理策略、政府運作和問責機制等諸多方面實現了對壓力型治理圖式的超越。

概言之，在中國政府治理的過程中，需逐漸從壓力型治理邁向整體性治理，這不僅僅是中國政府工具理性層面上治理圖式的變遷，更是中國政府治理理念的重塑，將極大地深化和提升中國政府治理的理論內涵與實踐意旨。

當然，中國壓力型治理圖式的產生與發(fā)展有其深刻的歷史背景，并不能以緣起于西方的整體性治理來予以簡單替代，還需要破解諸如政府體制壁壘、政府運行機制的慣性等各種困難與挑戰(zhàn)，更需要使整體性治理在適應中國國情的基礎上逐漸本土化。使整體性治理從根本上解決壓力型治理所帶來的各種深層次矛盾與問題。或許，這將是一個需要經歷較長時間的漸進的過程，但其結果是值得期待的。

作者簡介：曾幾軍，男，1979年生，湖南郴州人，管理學博士，廣西大學公共管理學院副教授，廣西南寧，530004。

（責任編輯 劉龍伏）