政府資助下的保障房租賃管理的制度和法律思考

[摘 要]我國已逐步建立起以經濟適用房、廉租房、住房公積金為主體的住房保障制度，但是這些保障方式往往是由政府直接供給住房，進行實物分配。目前很多國家普遍采用租金補貼這種保障方式，在我國也有學者對這種保障方式進行研究并提出政府資助下租賃為主體的保障方式。文章從政府資助下的保障房和保障對象的準入制度、保障房租賃的監管制度、保障房租賃關系的退出制度、保障房租賃管理的立法保障四個方面來思考規范我國政府資助下的保障房的租賃管理。

[關鍵詞]保障房；租金補貼；租賃管理

[中圖分類號]F293.31；D922.38 [文獻標識碼]A [文章編號] 1673-0461（2013）01-00９４-04

目前我國的保障房分類過多，增加了政策制定和實施的難度。這些現有的住房保障模式往往是政府直接供給的方式，即政府財政直接投向生產者，房子建好后再以低廉租金或以較低價格配租或售賣給受眾群體?！爸苯庸┙o”屬于實物配租，要針對不同的受眾群體分類供應，政府對此制定相應的建設標準和分配標準，例如面積標準、戶型標準、質量標準、建設者的盈利標準以及受眾群體標準等。從供給的角度來看，為了使參與保障房建設者能夠按照政府規定的標準進行建設，政府自身必然要投入大量的人力、物力對建設過程進行嚴密監控，為此，要付出巨大的監督成本。若不能實施有效監督，違規現象將不可避免?！爸苯庸┙o”的保障房還會出現被棄購或棄租的現象，這些保障房往往是價格太高或者地理位置太偏，交通購物等配套設施不完善，保障對象最終買不起也沒法住。有的家庭連續幾年遭遇這樣的糾結，無奈之下只能放棄認購資格。這不但令期盼已久的保障對象失望，同時也浪費了大量寶貴資源，最終將影響政府的公信力。

政府資助下的租金補貼為主的保障方式，即政府向符合住房保障條件的家庭或個人發放同一數量的租金補貼，使其自由到市場上去租住房屋。采用租金補貼這種方式一方面避免了保障對象必須分類的難題；另一方面賦予享受補貼的家庭或個人租住房屋的選擇權，使他們可以根據自身的收入水平和得到的租金補貼情況，在市場上租住自身適宜的住房。這樣一種保障方式的提出為住房保障提供了一種全新的保障思路，政府不需要再建設保障房，而是通過租金補貼這樣一種方式吸收一部分社會的商品房承擔起保障功能轉化為保障房，這些房屋都稱為政府資助下的保障房。這種保障方式一方面節約了資源，實現了現有住房資源的有效利用；另一方面也能夠在不同程度上滿足住房保障群體的住房需求。這樣的保障方式更需要借助一定的制度甚至法律規范來保障其有效運轉和實現，因此，有關政府資助下的保障房租賃管理的制度構建和法律保障意義深重。

一、政府資助下的保障房①和保障對象的準入制度

住房保障的定位應當堅持以保障性為主，讓低收入者不致因為經濟困難而居住在環境惡劣的住所或無處容身，保障標準在滿足保障對象基本居住需要的前提下不宜過高。[1]因此，能夠為這些在補貼下租房的保障對象提供的社會化商品房住房，不能是低于當地住房困難面積標準的狹小房屋，也不能是超過當地居民人均住房面積水平的奢侈住房。在實際運行過程中，如果超出保障性住房面積的應當重新審查其資格，并采取相應措施；對于租住的面積仍然在困難標準面積之下的，應考慮增加其資助的數額。而對于提供不符合保障房標準的商品房出租者（比如將廚房、衛生間、陽臺和地下儲藏室作為住房進行出租）也應給予相應的制裁措施，防止市場調控引起的投機行為。

進入資助范圍的保障對象（也就是需要制定進入住房保障的條件）和住房租賃資助的標準應由各地的政府制定。具體思路是，在評價當地居民家庭住房可支付能力以及租賃市場狀況的基礎上，確定進入住房保障范圍的對象群體。然后按照“雙向補貼”模式確定補貼數額，進行統一租金補貼，對符合住房保障條件的家庭或個人發放同一數量的租金補貼，使其自由到市場上去租住房屋。避免了保障對象必須分類的難題，使得保障對象在政府補貼的資助下能夠在市場上租到合適的房子居住。

二、政府資助下的保障房租賃的監管制度

監管制度是政府資助下的保障房租賃管理的核心，缺乏有效的監督管理，保障房租賃管理會出現許多混亂局面。在國外，各國政府都十分重視對保障房租賃的監督管理，并采用多種方式進行干預。具體的監管手段主要包括：一是嚴格審核住房保障的準入和退出對象，當住房保障對象收入水平超過當年最低收入標準時，將讓其按期騰退保障性住房或者停發住房租金補貼；二是依法簽訂住房保障租賃合同，合同期滿要求續保的必須要經過重新審核，只有符合條件者方準許續簽；三是住房保障及管理情況適時向公眾公示。[2]借鑒這些經驗，我們認為可以從下四個方面來構建政府資助下的保障房租賃的監管制度：

1. 租金補貼的發放形式

補貼的發放我們認為可以采取租金券這樣的形式。租金券是指由當地租賃型保障房主管部門發行，可以用于抵交租賃型住房房租的憑證。對于通過審核符合保障標準的申請者，都可以發放，申請者可以根據自身的收入水平和得到的租金補貼情況，在市場上租住自身適宜的住房。這種方式，一方面在一定程度上減輕了保障對象的房租負擔；另一方面也增加了他們選擇住房的靈活性，避免了直接發放貨幣補貼而導致的租金被挪作他用，或者只領取補貼不去租房居住的混亂局面。

2. 設立登記備案制度并使之影響租賃合同的效力

對于保障對象是否租房的監管，可以設立登記備案制度。具體來說，就是在保障對象與房屋出租者簽訂房屋租賃合同之后，必須到住房保障管理部門登記備案，只有登記備案后合同才生效，住房保障對象只有在合同登記后才可以領取住房補貼的租金券。

目前，我國對于市場上的房屋租賃實行登記備案制度，其法律依據為《中華人民共和國城市房地產管理法》和《商品房屋租賃管理辦法》。《中華人民共和國城市房地產管理法》第五十三條規定：“房屋租賃，出租人和承租人應當簽訂書面租賃合同，約定租賃期限、租賃用途、租賃價格、修繕責任等條款，以及雙方的其他權利和義務，并向房地產管理部門登記備案。”本條雖然規定了房屋租賃合同要向房地產管理部門登記備案，卻沒有明確登記備案對合同效力的影響。原《城市房屋租賃管理辦法》明確規定房屋租賃申請經審核后，頒發房屋租賃證明，而且房屋租賃證是租賃行為合法有效的憑證。根據《城市房屋租賃管理辦法》的規定，房屋租賃合同登記備案是房地產管理部門的強制審查權力，而且這種審查會對房屋租賃合同的效力產生實質性的影響。但是在實際中這種登記備案的制度受到很大爭議，尤其與合同法解釋第四條的規定相互沖突。最高人民法院《關于適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋（一）》第四條規定：“合同法實施以后，人民法院認定合同無效，應當以全國人大及其常務委員會制定的法律和國務院制定的行政法規為依據，不得以地方性法規、行政規章為依據?！币虼耍课葑赓U登記備案與租賃合同效力沒有關系。2011年2月1日生效的《商品房屋租賃管理辦法》重新規定了登記備案制度，在新的規定里我們并沒有看到登記備案制度對于合同效力的影響，所以這種登記還是與租賃合同沒有關系。

但是，鑒于政府資助下保障房租賃的特殊性，我們認為對于這種特殊的房屋租賃行為應當采取登記備案制作為合同生效的依據以及租賃雙方可以領取“雙向補貼”租金的有效憑證（這需要立法的保障）。主要基于以下幾點：一是在政府資助下的保障房租賃行為不再是一種簡單的市場行為，而是具有社會保障的性質，其首要目的在于維護社會公平，保障住房困難群體的利益。二是進行房屋租賃登記可以防止一些不符合出租條件的商品房進入保障房租賃市場，擾亂市場秩序。三是登記備案制度在一定程度上可以遏制因資助而獲得租金補貼的租房群體增多，引起租金普遍上漲的問題。在登記備案的過程中會審核雙方的合同，對于租金上漲政府可以采取一定的調控措施防止市場調節的弊病。四是可以記錄保障對象的一些信息，為以后的租賃動態管理提供基礎。

3. 建立完善的個人信用體系和個人收入申報制度

對于領取補貼后租房成功的保障對象，我們仍然需要監控他們的收入、財產變動情況以及租賃情況?？梢越⑼晟频膫€人信用體系和個人收入申報制度。

目前所出臺的廉租住房、經濟適用住房的相關管理辦法中，確定了保障對象的界定標準，以及相關管理要求，但還沒有對此做出具體要求，也還沒有引起地方政府重視。在廉租住房的管理中，還沒有建立起真正意義的信息系統，僅是相關資料的登記管理，與完善的家庭信息體系的要求還有很大差距。[3]個人信用體系的重點在于建立權威準確的個人收入統計信息系統，住房保障管理部門應當會同其他政府部門以及街道社區、社會服務中心等建立個人及其家庭收入與財產狀況檔案，并及時跟蹤調查更新數據以判斷保障對象是否繼續符合保障標準。

對于保障對象規定其必須定期（半年或者一年）到住房保障管理部門進行匯報，包括收入狀況、財產狀況和房屋使用情況并提供相應的證明材料。不進行匯報者暫停其租金補貼的發放，可以規定一個期限，在這個期限內如果保障對象還沒有及時匯報將取消其保障資格。同時住房保障管理部門工作人員還可以采取多種方式進行調查：一是在不同的時段進行突擊性家訪；二是突擊性查訪他處擁有住房；三是多方面搜集證據；四是向其他政府部門或機構查詢，如向民政部門查詢居民的身份、婚姻狀況，向土地注冊處查詢擁有房產情況等，而且有權查詢居民在各銀行的存款、股票等資產。[4]

4. 對住房保障管理部門的監督

監管還包括對住房保障管理部門的監督，主要是指對住房保障管理部門工作實施情況的監督和考核，防止政府的資助金被私吞，挪用，也防止濫用職權、幫助弄虛作假、尋租腐敗等違法犯罪現象。包括自上而下的人大監督、政府內部的監督、考核和監察，審計監督和社會監督等等。要充分發揮民眾的監督作用，在居民中加強保障房租賃政策法規的宣傳工作，讓廣大居民了解和理解租賃管理工作；實行舉報制度和獎勵制度。對于弄虛作假騙取保障補貼的，沒有按照住房用途使用保障房的，以及在保障房內從事非法活動的，任何單位、個人都應當及時向住房保障管理部門舉報，對于查證屬實的應當給予舉報人精神和物質獎勵；對于住房保障管理部門的違法行為居民也應當及時向政府部門舉報，同樣查證屬實的也應給予一定的精神和物質獎勵。民眾的監督是既可以協助住房保障管理部門更好的做好住房保障的監管，也可以有效監督住房保障管理部門，促進住房保障的公平。

三、政府資助下的保障房租賃關系的退出制度

我們將政府資助下的保障房租賃關系的退出制度分為主動退出和強制退出。

第一，主動退出。領取住房補貼的保障對象可以隨時退出，退出后再申請住房保障的需要重新審查；領取住房補貼的保障對象在收入狀況、財產狀況等相關條件發生變化后，不再符合政府資助的標準，應當及時告知當地的住房保障管理部門。住房保障管理部門應當會同其他相關部門進行審核，結合相關資料進行核查，并作出調整或者終止對住房保障對象的資助。

第二，強制退出。首先，住房保障管理部門在監管過程中，發現保障對象的收入、財產狀況等不再符合保障標準的，應當書面通知對其補貼發生調整或者終止。對決定有異議的可以向住房保障管理部門或者政府申請復核，對于復核不服的可以通過訴訟途徑解決（當然這需要立法的支持。只有相應法律制度的建立健全，才能有相應的法律依據）。其次，對于沒有異議，不再符合保障標準的家庭、個人，應當終止發放住房補貼。最后，住房保障管理部門在監管過程中發現保障對象沒有按照資助目的使用房屋的，例如將在資助補貼下獲租的房屋轉租，在租住的房屋內從事違法行為的，直接取消其資助資格，對于已經發放的補貼予以追回并根據相應的法律法規予以處罰，觸犯其他法律的交由相關部門依法處理。

四、政府資助下的保障房租賃管理的立法保障

我國已經出臺了經濟適用房、廉租房、公租房的管理辦法對保障房進行管理，但是還沒有出臺相關的法律。[5]這些管理辦法均屬部門規章，其效率明顯要低于國家高度上的法律效率，而且關于保障房租賃管理和規制的法律法規也不多，法律依據不明確，使其難以形成良好的監督和管理制度。雖然有相應的部門規章，但現實中的執行不力和執行不到位也使得保障房的租賃管理令人不甚滿意，這也與我國在保障房租賃管理方面的制度不健全有關。對于這種新的住房保障方式——政府資助下租金補貼為主的新型保障模式的運行和實現更需要相關制度法規的規范來保障其運行。因此，應當盡快出臺相關的法律，要明確各級政府的責任，為運行和監管制度提供法律依據和支持。

健全住房保障方面的法律，有利于形成較好的規制，正確引導住房保障的發展，也有利于形成較為統一的保障體制和保障標準。國外的住房保障制度多依賴于較為健全的法律體系，美國的《住房法》、《國民住宅法》，日本的《住宅公團法》，德國的《住宅補貼法》等都為我國住房保障法律體系的完善提供了借鑒。法律作為規制的重要手段，在保障性住房的建設、管理、運營等過程中發揮重要的作用。然而，我國目前住房保障法制建設滯后，住房保障法律體系不夠健全。從立法進程上看，住房保障法已于2008年11月被列入十一屆全國人大常委會五年立法規劃，但進展較為緩慢。2010年形成基本住房保障法征求意見稿后，住房保障立法就未能獲得進一步實質性進展。因此全國人大、國務院應當進一步加強監督、領導、組織和協調，盡快啟動立法程序，增加住房保障的模式，建立和完善國家住房保障體系和法律制度，通過立法改變現有住房保障制度中的不合理規則，促進住房保障步入法制化發展軌道。

當然，地區間的差異也是不容忽視。各個地方政府可以根據當地實際情況，制定適合本地區的住房保障法律法規，出臺關于政府資助住房補貼的相關政策、法規，包括準入標準、監管制度、退出制度，也包括異議、審核等程序性問題。更加應該強調法律責任的追究，一方面是對弄虛作假騙取住房補貼、違法使用住房補貼租住房屋等情形規定相應的法律責任；另一方面是對其他單位、個人協助弄虛作假、國家政府機關及其工作人員瀆職等情形也應規定相應的法律責任。

只有具備了法律作為依據，各項工作才可以依法進行，更加規范有效，政府資助下的這種通過補貼來幫助低收入居民解決住房問題的措施也才可以實際運行和實現，從而促進我國住房保障工作的進程，促進住房保障制度的完善和良性運行下去。

[注 釋]

[1] 韓偉. 我國《住房保障法》的基本制度建構[J]. 北京社會科學，2011（4）：19.

[2] 周望. 世界各國構建住房保障體系的基本模式和經驗歸納[J]. 當代世界，2010（9）：62.

[3] 鄧煒. 建立租賃型住房保障制度芻議[J]. 房地經濟，2009（4）：83.

[4] 吳軍，范明林. 廉租房評估機制創新研究（節選）[C]. 上海：上海人民出版社，2008：64.

[5] 陳華，劉國棟. 基于和諧的住房保障制度研究：一個國際比較的視角[J].石家莊經濟學院學報，2007（4）：13.

Institutional and Legal Thinking

of the Government-Funded Housing Lease Management

——Mainly about the Rent Subsidy

Sun Yanling ， Zhang Ying， Wang Wenjiang

（Humanities and Law Department ，Shandong University of Science and Technology， Qingdao 266590，China）

Abstract： China has established the housing security system mainly consisting of affordable housing， low-rent housing and housing fund and subsidy， but these security measures are often in the form of housing supply directly allocated by the government. Nowadays， it is quite common for many countries to adopt housing rent subsidy， which some Chinese scholars have studied， proposing that the government-funded housing lease should be the main body of housing security measures. This paper attempts to find ways to regulate the government-funded security housing lease management from four aspects such as the entry system for the government-funded security housing and beneficiaries， the supervision system for the security housing lease， the exit system for the security housing lease， the legislation for the security housing lease management.

Key words： security housing； rent subsidy； lease management

（責任編輯：李 萌）