論公立高校信息公開行為的司法救濟

摘要：《高等學校信息公開辦法》沒有明確規定高等學校信息公開工作中的具體行政行為的可訴性問題，但是根據我國行政訴訟法、高等教育法、政府信息公開條例等法律、法規的規定，個人和組織對高等學校信息公開中的具體行政行為，可依法提起行政訴訟，人民法院有權依法作出相應裁判。

關鍵詞：公立高等學校；信息公開；司法救濟；裁判

中圖分類號：D902 文獻標識碼：A 文章編號：

公立高校信息公開的司法救濟問題，是我國高校信息公開制度的重要內容之一。“沒有救濟，就沒有權利”。本文對高校信息公開的司法救濟問題做一初步探討。

一、公立高校信息公開行為的性質：民事行為抑或行政行為

高校信息公開行為的行為屬性問題，是我國高校信息公開司法救濟制度的首要問題。在這個問題上，目前存在兩種觀點：一種觀點認為，高校信息公開行為是一種民事行為，不屬于行政訴訟范圍，個人和組織認為高校未依照規定履行信息公開義務的，只能依據教育部《高等學校信息公開辦法》第26條規定的程序提出舉報，不能向人民法院提起行政訴訟。這種觀點認為，公立高校不是行政機關，其行為不是行政行為，不符合行政復議法、行政訴訟法規定的受案范圍。同時認為，我國是成文法國家，法律、法規、規章沒有明確、具體規定的事項和權利，公民、法人和其他組織不能隨意行使。由于《高等學校信息公開辦法》是我國教育部以部門規章的形式對高校信息公開問題做的專門性法律規范，它具有法律效力，而該《辦法》并沒有采取《政府信息公開條例》第23條第2款的明確規定方式，因此，對高校信息公開行為不能提起行政訴訟；另外一種觀點認為，高校信息公開行為是一種行政行為，如果高等學校在信息公開工作中作出的是具體行政行為，則屬于行政訴訟受案范圍。這種觀點主張，高等學校在我國是法律、法規授權的組織，是依法行使公共權力的社會組織，其在行使法律法規授權范圍內的權力時，具有行政主體資格，其行為屬于行政行為。如果公立高校作出具體行政行為則應當納入行政訴訟受案范圍。筆者贊同第二種觀點。主要理由如下：

第一，公立高等學校依法具有管理公共事務的職能，是現代行政法中的一類公法主體。要正確理解我國《高等教育法》第30條的規定。該條雖然明確規定“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。”但這里的民事主體身份并不能否定公立高校具有的公共職能。正如行政機關是依法具有行政職能和行政職權的組織，也不能否定其在民事活動中的民事主體身份一樣，公立高等學校的民事主體身份僅僅是其在民事活動中的身份和法律地位。我國公立高等學校依據《高等教育法》《學位條例》等教育法律法規具有廣泛的職能、職權和義務，就權利而言，主要包括制定招生方案權利；依法自主設置和調整學科、專業的權利；自主制定教學計劃、選編教材、組織實施教學活動的權利；自主開展科學研究、技術開發和社會服務的權利；自主開展與境外高等學校之間的科學技術文化交流與合作的權利；評聘教師和其他專業技術人員的職務、調整津貼及工資分配的權利；對舉辦者提供的財產、國家財政性資助、受捐贈財產依法自主管理和使用的權利；依法授予學位的權利等等。很明顯，這些權利并不是基于民事活動而產生的，是基于國家教育法律、法規等公法而享有的，完全是一種公法上的權利和行為。正如有學者所言，我國公立高校是由國家設立、以培養專門人才、開展學術研究為目的、為不特定多數人服務的公立公益性機構，是以公權力主體的身份行使權力、履行義務的法人組織。[1]公立高等學校依法具有的公法上的權利、義務，才是其存在的目的和根本。沒有公法上的權利、職能，其就不可能從事民事活動并具有民事活動中的主體地位。因此，不能用《高等教育法》中關于民事法人的規定來否定公立高校依法具有的公共職能、公共職權和法定義務。判斷公立高等學校行為的屬性，必須看其行為的內容。如果公立高等學校行使教育法律法規授權的職能、職權，履行的是教育法律法規規定的義務和職責，則該行為屬于公立高等學校的行政行為，是一種公法上的公務行為；如果公立高等學校以民事主體的身份，行使民事主體所具有的權利，履行的是民事主體的義務，則該行為是民事行為。對公立高校的公務行為，依據我國現行行政訴訟法的規定，其完全屬于行政訴訟受案范圍。

第二，公立高等學校依法公開其在開展辦學活動和提供社會公共服務過程中產生、制作、獲取的以一定形式記錄、保存的信息，是一種法律上的公共職責行為，是行政行為之一種。公立高等學校公開其獲取的信息并不是依據其民事主體的地位和身份，如果是民事主體我們的民事法律制度還要保護其擁有的信息或秘密。現代法治國家不會要求民事主體主動公開其私密信息，而是要保護個人等民事主體的個人隱私權。只是基于權利人的知情權而要求公共權力主體公開其獲取的公共信息。我國要求高等學校公開其獲取的信息，就是為了保障公民、法人和其他組織依法獲取高等學校信息的權利，確保其知情權在高等教育領域的實現。從這個意義上來說，公立高校依據我國政府信息公開條例、高等學校信息公開辦法所進行的信息公開行為就只能是一種公務行為，而不是簡單的民事行為。這種行為完全符合我國關于具體行政行為的界定，其從行為的依據、行為的內容、行為的效力等角度來看，均符合具體行政行為的要件。依據我國理論通說，具有行政權能的主體只能是國家行政機關和被法律法規授權的組織及其構成分子。而公立高等學校就是依據具體的法律、法規授權而行使特定行政職能的非國家行政機關組織。同時，公立高校依法公開其獲取的信息，是其實際運用法定行政職權、履行法定職責的體現。因此，公立高校依法進行的信息公開行為，是一種行政行為。當然，這種行政行為并不是一種高權行為或典型的行政強制性行為，只是一種服務性的行為，其本身并不像行政處罰、行政強制、行政許可那樣對公民、法人和其他組織的權益產生強烈的影響，而是高等學校對教師、學生以及社會公眾所具有的知情權的回應，是公立高校公益性的典型體現。

第三，《高等學校信息公開辦法》并不能否定上位法賦予的提起行政訴訟的權利。雖然《高等學校信息公開辦法》并沒有明確規定行政復議和行政訴訟的救濟渠道，但其也沒有明確否定復議、訴訟救濟的渠道。高等學校信息公開工作的法律依據不僅包括《高等學校信息公開辦法》，還包括《中華人民共和國政府信息公開條例》。我國公立高等學校符合《中華人民共和國政府信息公開條例》第36條規定的情形，是依據法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，當然也是第37條明確列舉的“教育”類事業單位，因此，公立高等學校信息公開工作應當依據《中華人民共和國政府信息公開條例》的規定進行。《中華人民共和國政府信息公開條例》屬于國務院的行政法規，《高等學校信息公開辦法》只是教育部的部門規章。根據我國《立法法》第79條第2款規定的“行政法規的效力高于地方性法規、規章”，《中華人民共和國政府信息公開條例》規定的復議、訴訟問題明顯在效力上高于國家教育部的規章。因此，個人和組織認為高等學校未依法履行信息公開義務，侵犯其合法權益，完全有權依據《中華人民共和國政府信息公開條例》第33條第2款的規定，依法提起行政復議和行政訴訟。[2]

二、高校信息公開行政訴訟的當事人

（一）行政訴訟原告

自《中華人民共和國政府信息公開條例》實施以來，政府信息公開行政訴訟原告資格就是爭議最大的問題之一，基本上有兩種觀點：一種觀點堅守我國行政訴訟法規定的“主觀訴訟”的要求，認為信息公開行政訴訟的原告必須符合行政訴訟法中關于行政訴訟原告資格的認定標準。也就是說，信息公開行政訴訟的原告必須與被訴的信息公開具體行政行為有法律上的利害關系。被訴的信息公開工作中的具體行政行為對當事人權利義務產生了實際影響，就有行政訴訟的原告資格；反之，就無行政訴訟的原告資格。這種觀點認為，只有公民、法人或其他組織認為信息公開工作中的具體行政行為影響了其自身學習、科研、工作等特殊需要的，才有資格提起行政訴訟；另外一種觀點認為，政府信息公開行政訴訟的原告與政府信息公開的請求權主體密切相關，普遍認為，知情權的最大特征是其具有請求權的性質。依申請公開政府信息，就是在法律上認可了公民的信息公開請求權，即任何公民無論基于何種原因，更不論與有關的政府信息是否有利害關系，均可以請求政府機關向其提供有關的政府信息。[3]也就是說，信息公開行政訴訟是一種“客觀訴訟”，具有公共利益訴訟的性質，是我國信息公開法制對行政訴訟制度的一大發展。這種觀點認為，信息公開訴訟呈現出明顯的“雙益性”，打破了我國行政訴訟法上主客觀訴訟涇渭分明的界限；明確了給付訴訟種類，提出了諸多相對人無需申請，而應主動公開的信息種類；創設了預防之訴，即反信息公開訴訟，相對人在足以認定公開的信息可能侵害自己的商業秘密或個人隱私的情況下，可提起訴訟，請求法院作出禁止公開信息的命令。[4]具體到高校信息公開領域，筆者基本贊成第二種觀點，即判斷信息公開行政訴訟原告資格關鍵是看公民、法人和其他組織在信息公開法制中的地位。如果公民、法人和其他組織在信息公開法制中具有絕對的知情權，也就是說，對于屬于法定的主動公開范圍的事項，任何申請人不管基于何種理由和原因，均具有申請公開信息的資格和權利。如果屬于依申請才予以公開的事項，則只有那些根據自身生產、生活、學習、科研等特殊需要向公共職權機構提起信息公開申請的人才能在行政訴訟中具有原告資格。具體到高校信息公開領域，具有提起行政訴訟原告資格的主體有：

1. 任何提起高校信息公開的申請人。信息公開法制中確立了公民、法人和其他組織的申請信息公開的權利，依照“有權利，就有救濟”的法理和《中華人民共和國政府信息公開條例》第33條的規定，凡是有權向高校提出信息公開的公民、法人或者其他組織均有行政訴訟原告資格。也就是說，任何個人和組織無論基于何種原因，更不論與有關的高校信息是否有利害關系，均可以請求高校向其提供有關的高校信息。對于那些依法應當主動公開，而沒有主動公開的高校信息，任何個人和組織只要先向高等學校申請獲取相關高校信息而沒有獲得答復或者逾期不予答復的，均有資格向人民法院提起行政訴訟。

2.商業秘密、個人隱私的權利人。根據《高等學校信息公開辦法》第10條的規定，高校信息涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私以及法律、法規規章和學校規定的不予公開的其他信息的，高等學校不予公開，但涉及商業秘密、個人隱私的信息，經權利人同意公開或者高校認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，可以予以公開。因此，任何認為，高校公開的信息侵犯其商業秘密和個人隱私的權利人均有權提出行政訴訟。這就是反信息公開訴訟的原告資格。

3.其他認為高校信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的個人和組織。

（二）高校信息公開行政訴訟的被告

我國行政訴訟法第25條的規定，是高校行政訴訟中確定適格被告的法律依據。高等學校在行使法律法規授予的職權、職責時，其明顯具有公共權力和職責的性質，是一種有別于傳統行政機關的特殊類別的行政主體。從總體上而言，公立高校在提供社會公共教育服務過程中制作、獲取的信息公開行為，應當屬于行政行為類別。因此，高等學校是完全有能力擔當行政訴訟被告的。當然，結合《高等學校信息公開辦法》關于信息公開的制度設計，可能還存在一些情形需要進一步明確，主要包括：

1.高校信息公開與否的答復依法應報經有權機關批準的。《高等學校信息公開辦法》第5條第2款規定：“有關信息依照國家有關規定或者根據實際情況需要審批的，高等學校應當按照規定程序履行審批手續，未經批準不得公開。”這樣就產生了到底以審批組織還是以高等學校為被告的問題。參照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第19條規定的“當事人不服經上級行政機關批準的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應當以在對外發生法律效力的文書上署名的機關為被告。”我們建議，當事人應當以對外發生法律效力的高校信息公開告知書上署名的機關或高等學校為被告。這是因為高等學校履行的審批手續是一種內部程序，行政訴訟被告要以最終對外發布的主體為被告。

2. 高校信息是否可以公開系由所在地省、自治區、直轄市教育行政部門或者上級主管部門審定的。《高等學校信息公開辦法》第16條規定：“高等學校完成信息制作或者獲取信息后，應當及時明確該信息是否公開。確定公開的，應當明確公開的受眾；確定不予公開的，應當說明理由；難以確定是否公開的，應當及時報請高等學校所在地省級教育行政部門或者上級主管部門審定。”這樣就產生了高等學校對難以確定是否公開的信息經所在地省級教育行政部門或者上級主管部門審定后如何確定被告的問題。我們認為，根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第19條的精神和法理，同樣應當以對外署名的所在地省級教育行政部門、上級主管部門或者高等學校為被告。也就是說，如果對外發生法律效力的文書上署名的是所在地省級教育行政部門或上級主管部門，就應當以該部門為被告；如果對外發生法律效力的文書上署名的是高等學校，則應當以高等學校為被告。

三、高校信息公開案件的裁判

2010年12月13日最高人民法院審判委員會第1505次會議通過的《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》對信息公開行政案件的裁判種類做了較大創新，明確對不予公開決定、逾期不予答復、反信息公開訴訟的判決以及駁回訴訟請求判決的具體適用情況。這些規定也是高校信息公開訴訟的直接依據，人民法院在審理高校信息公開行政案件時，也應依據該規定進行裁判。

（一）對不予公開決定、不符合申請人要求、不更正相關信息的判決

被告高等學校對依法應當公開的高校信息拒絕或者部分拒絕公開的，人民法院應當撤銷或者部分撤銷被訴不予公開決定，并判決被告高等學校在一定期限內公開。尚需高等學校調查、裁量的，人民法院應當判決其在一定期限內重新答復。被告高等學校提供的高校信息不符合申請人要求的內容或者法律、法規、規章規定的適當形式的，人民法院應當判決被告高等學校按照申請人要求的內容或者法律、法規、規章規定的適當形式提供。人民法院經審理認為被告高等學校不予公開的高校信息內容可以作區分處理的，應當判決被告限期公開可以公開的內容。被告高等學校依法應當更正而不更正與原告相關的高校信息記錄的，人民法院應當判決被告在一定期限內更正。尚需被告高等學校調查、裁量的，應判決其在一定期限內重新答復。被告高等學校無權更正的，判決其轉送有權更正的單位處理。

（二）對逾期不予答復的判決

被告高等學校對個人或組織要求公開或者更正高校信息的申請無正當理由逾期不予答復的，人民法院應當判決被告在一定期限內予以答復。原告一并請求判決被告公開或者更正高校信息且理由成立的，人民法院應當判決被告在一定期限內公開或更正，尚需被告高等學校調查、裁量的，判決其在一定期限內重新答復。

（三）對反信息公開訴訟的判決和暫時性權利保護

被告高等學校公開高校信息涉及原告商業秘密、個人隱私且不存在公共利益等法定事由的，人民法院應當判決確認公開高校信息的行為違法，并可以責令被告采取相應的補救措施；造成損害的，根據原告請求依法判決被告承擔賠償責任。高校信息尚未公開的，應當判決被告不得公開。訴訟期間，原告申請停止公開涉及其商業秘密、個人隱私的高校信息，人民法院經審查認為公開該高校信息會造成難以彌補的損失，并且停止公開不損害公共利益的，可以依照《中華人民共和國行政訴訟法》第44條的規定，裁定暫時停止公開。

（四）駁回訴訟請求判決

在信息公開訴訟中，適用維持判決是不合理的。畢竟，信息公開訴訟針對的是公共機構不予公開的行為。對于這樣一種行政事實行為，人民法院無法用判決的形式予以維持。因此，針對原告提出的信息公開訴訟請求，根據判決與訴求相一致的一般訴訟法理，人民法院可以做出駁回原告訴訟請求判決。參照《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第12條的規定，有下列情形之一，被告高等學校已經履行法定告知或者說明理由義務的，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求：（1）不屬于高校信息、高校信息不存在、依法屬于不予公開范圍或者依法不屬于被告公開的；（2）申請公開的高校信息已經向公眾公開，高等學校已經告知申請人獲取該高校信息的方式和途徑的；（3）起訴高等學校逾期不予答復，理由不成立的；（4）以高校信息侵犯其商業秘密、個人隱私為由反對公開，理由不成立的；（5）要求高等學校更正與其自身相關的高校信息記錄，理由不成立的；（6）不能合理說明申請獲取高校信息系根據自身生產、學習、生活、科研等特殊需要，且被告高等學校據此不予提供的；（7）無法按照申請人要求的形式提供高校信息，且被告已通過安排申請人查閱相關資料、提供復制件或者其他適當形式提供的；（8）其他應當判決駁回訴訟請求的情形。

參考文獻：

[1]勞凱聲.教育體制改革中的高等學校法律地位變遷[J].北京師范大學學報（社會科學版），2007（2）.

[2]教育部政務公開辦公室.《高等學校信息公開辦法》讀本》[M].高等教育出版社，2011.

[3]李廣宇.政府信息公開訴訟的受案范圍與當事人[J].人民司法，2010（5）.

[4]王振清.政府信息公開訴訟原告資格問題研究[J].行政法學研究，2009（4）.

作者簡介：周蘭領，中共中央編譯局政治學博士后，司法部司法行政學院副研究員；

宋艷慧，中國勞動關系學院法學系講師，武漢大學憲法學與行政法學2010級博士研究生。

責任編輯：鳴一