我國國防教育領導和工作體制的法律解讀

摘要：國防教育的領導體制和工作體制決定了國防教育活動的貫徹實施，最終影響到國家的國防建設。我國《國防教育法》確立了以政府為主導、軍事機關協同為基本模式和運行機制的體制。但在實踐中，我國的國防教育領導體制卻出現了法律責任不明確、國家國防教育工作機構的法律地位在法律上無法獲得主體性認同，地方國防教育工作機構非獨立性等問題。結合我國的憲政體制和國防教育的性質，應建立真正以政府為主導的國防教育領導和工作體制，在明確各級國防教育工作機構職責的同時賦予其具有權威性的職權，并在法律上明確軍事機關在國防教育中的義務定位。

關鍵詞：國防教育 ； 領導體制 ； 國防教育工作機構

中圖分類號：G418 文獻標識碼：A 文章編號：

國防教育不僅是增強民族凝聚力、提高全民素質的重要途徑，而且是建設強大國防的必要精神支撐，是建設和鞏固國防的基礎。在中國現有的制度和體制下，國防教育必須依靠一套科學合理的組織領導和工作體系才能在現實生活中得到全面正確的貫徹實施。我國《國防法》和《國防教育法》等法律、法規對國防教育領導和工作體制進行了規定，但從法理的層面看，這些規定還存在著原則性規定過強，可操作性過弱；國家和地方國防教育工作機構在法律上主體地位缺失和不獨立；職責不明確等問題。因而需要結合我國現行憲政體制和行政體制進一步優化改革完善。

一、我國現行法律規范關于國防教育領導和工作體制的規定

2001年頒布的《中華人民共和國國防教育法》以1997年通過的《中華人民共和國國防法》和1995年通過的《中華人民共和國教育法》為立法依據。《教育法》僅在總則中規定了國家在受教育者中進行國防教育，并沒有具體設計到國防教育實施的組織保障問題。作為我國國防領域基本法律的《國防法》對我國的國防教育領導體制作出了原則性的規定。國防法第12條規定，國務院“領導國防教育工作”，第15條規定：“地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的……國防教育工作”，此種規定明示了行政機關在國防教育中的領導權和管理權。但《國防法》第14條、第16條、第42條在肯定行政機關在國防教育中法律地位的同時，又提到了軍事機關在國防教育中的管理權。第14條規定：“國務院和中央軍事委員會可以根據情況召開協調會議，解決國防事務的有關問題”；第16條規定：“地方各級人民政府和駐地軍事機關根據需要召開軍地聯席會議，協調解決本行政區域內有關國防事務的問題”；第42條規定：“國務院、中央軍事委員會和省、自治區、直轄市人民政府以及有關軍事機關，應當采取措施，加強國防教育工作”。以上法律規范的規定，雖然提及行政機關和軍事機關在國防教育領導體制中的地位，但對行政機關和軍事機關在國防教育中的法律地位關系沒有給出一個明確的界定。

國防教育法彌補了國防法規定的不足，初步厘定了行政機關和軍事機關在我國國防教育體制中的地位關系。該法第6條規定：“國務院領導全國的國防教育工作。中央軍事委員會協同國務院開展全民國防教育。”“地方各級人民政府領導本行政區域內的國防教育工作。駐地軍事機關協助和支持地方人民政府開展國防教育”。從本條規定可以看出，國防教育法確立的國防教育領導體制是以政府主導、軍事機關協同為基本模式和運行機制的體制。它既強調了各級人民政府在全民國防教育工作中的領導地位和主導作用，又強調了軍事機關在全民國防教育工作中的協同地位。即一方面要求各級人民政府在國防教育中發揮主導作用，把開展國防教育作為一項重要的政府行為，切實履行起領導和組織國防教育工作的職能；另一方面，要求各級軍事機關在國防教育中把協同地方開展國防教育活動作為自己義不容辭的責任，積極協助和支持各級人民政府做好國防教育工作。

在明確了國防教育的領導體制后，還必須明確應由哪一個機構具體承擔組織領導全國和地方國防教育工作，此機構承擔著規劃、組織、指導和協調全民國防教育的功能。為了使國防教育法規定的國家國防教育工作機構落到實處，在國防教育法起草過程中，國家和軍隊有關部門根據加強國防教育工作的實際需要和國家機構設置必須遵循精簡、統一，高效的原則，在反復協商、達成共識的基礎上，形成了一個意見：國防教育與國防動員密切相關，國防教育既是平時做好國防動員準備的思想基礎，也是戰時政治動員的主要內容。因此，國家國防教育機構可以由國家國防動員委員會承擔起領導全國國防教育工作的職能，具體工作由國防動員委員會的辦事機構負責。這個意見得到國務院和中央軍委的同意。[1]P16-18但在最終通過的法律文本中，卻使用了“國家國防教育工作機構”這樣一個抽象的概念進行了表述。國家國防教育工作機構的構建影響到了地方國防教育工作機構。在國防教育法的立法討論中，關于地方國防教育工作機構，國防教育法表述為“縣級以上地方負責國防教育工作的機構”， 而沒有提及這種機構與同級地方人民政府的隸屬關系。

根據國防教育法第30條授權，國家國防教育辦公室于2006年12月公布了《全民國防教育大綱》，國防教育大綱是落實國防教育法的實施細則，是具體指導全國進行國防教育的重要文件。全民國防教育大綱細化了國防教育的原則方針、明確了國防教育的基本內容以及針對各級各類國防教育對象實施國防教育的具體措施，但并沒有提及國防教育的領導和組織體制問題。

依據學者的統計，國防法實施十年之際，“全民國防教育蓬勃開展。全國已有27個省、市、自治區公布了國防教育條例，縣以上黨校和行政院校普遍開設了國防教育課程，多數高等院校和高級中學堅持開展學生軍訓，13000多所中小學開展了少年軍校活動，20多個省、市、自治區創辦了專門的國防教育報刊。許多單位把掌握和運用國防知識作為干部考核、述職的重要內容。”[2]筆者通過檢索，對國防教育法實施后北京、上海、重慶、江蘇、吉林、湖北、湖南、河北、貴州、山西、江西、寧夏等省、自治區、直轄市通過的國防教育地方性法規進行了認真的分析，發現關于國防教育領導體制普遍的規定是“縣級以上人民政府領導本行政區域內的國防教育工作”，關于國防教育工作機構的規定或者是“縣級以上國防教育工作機構是同級人民政府的國防教育工作機構”，或者是“縣級以上人民政府設立國防委員會（或國防教育辦公室），具體負責國防教育的日常工作，”至于國防教育委員會（或國防教育辦公室）具體設置在哪個行政機關沒有明確規定。

二、我國現行國防教育領導和工作體制的法理分析

不可否認，我國現行的國防教育領導和工作體制對于普及和加強國防教育，增強全民國防觀念，提高公民素質、促進國防建設發揮了積極作用，但從法學的視角分析，還有下列問題需要我們認真思考。

（一）國家國防教育工作機構的非主體性

實踐中，我國由國家國防動員委員會承擔起領導全國國防教育工作的職能，具體工作由國防動員委員會的辦事機構負責。依照我國國務院的編制，國防動員委員會屬于國務院議事協調機構。按照行政法的原理，國務院議事協調機構只有在經過法律、法規明確授權具有了一定的行政職能之后才具有了行政主體資格，從而享有行政職權，并履行一定的行政職責。[3]立法討論過程中，國務院和中央軍委以國防動員委員會為國家國防教育工作機構的共識只是國家機關之間的一種內部認識，對外并不產生法律效力，而國防教育法第30條“國家國防教育工作機構”的含糊不明確概念，也不能為國家國防動員委員會以行政主體資格進行國防教育工作提供法律依據。為了明確此項規定，2002年4月28日，經國務院和中央編委領導批準，中央機構編制委員會辦公室批復國家國防動員委員會綜合辦公室《關于下發<關于設立國家國防教育辦公室的通知>的請示》（[2002]國動綜辦字第7號），根據這一批復，國家設立了國家國防教育辦公室。國家國防教育辦公室在國務院、中央軍事委員會和國家國防動員委員會的領導下，負責規劃、組織、指導和協調全國的國防教育工作。其主要職責是：組織和指導全國國防教育工作；擬定國家國防教育政策、法規、規劃，組織編寫國防教育大綱和教材；組織協調地方和軍隊有關部門宣傳貫徹黨和國家關于國防教育的方針政策，開展國防教育活動；檢查督促全國國防教育工作的落實，總結、推廣國防教育工作經驗；管理全國國防教育基金組織和其他國防教育社會組織；組織開展國防教育政策理論研究。這一批復表面使國家國防教育辦公室具有了“三定”的法律依據，標志著國家國防教育工作機構--國家國防教育辦公室正式成立。但國家國防教育辦公室的具體人員構成仍未對外公布，另外，國務院、中央軍事委員會和國家國防動員委員會的多頭領導中，如果產生分歧，到底哪一方具有最終的決策權法律上仍不夠明朗。

2003年9月，黨中央、中央軍委確定的軍隊體制編制調整改革總體方案明確，將現由國家國防動員委員會綜合辦公室承擔的國防教育工作職能，調整給總政治部群眾工作辦公室。經黨中央、國務院、中央軍委批準，國家國防動員委員會綜合辦公室與總政治部群眾工作辦公室于當年10底完成國防教育工作職能的交接。自2003年11月1日開始，由總政治部群眾工作辦公室承擔國家國防教育辦公室職能。經國務院和中央編委領導批準，將原加掛在國家國防動員委員會綜合辦公室的\"國家國防動員委員會國防教育辦公室（簡稱國家國防教育辦公室）\"牌子改掛到中國人民解放軍總政治部辦公廳，原國家國防教育辦公室承擔的職責隨牌子一并移交。新的規定產生以下兩個法律問題：其一，總政治部辦公廳本身是內設機構，并不具有主體地位；其二，總政治部作為中央軍委實施對武裝力量領導的工作機關，依照法律、法規規定，其只對武裝力量組織內部具有領導權，國防教育涉及到全民、全體社會組織，總政治部要對民間開展工作，缺乏法理依據。

（二）地方國防教育工作機構的非獨立性

國家國防教育辦公室編制的不明晰自然影響到了地方國防教育工作機構。在國防教育法的立法討論中，關于地方國防教育工作機構，國防教育法表述為“縣級以上地方負責國防教育工作的機構”， 而沒有提及這種機構與同級地方人民政府的隸屬關系。這樣表述主要是因為各地國防教育工作機構的設置情況不盡相同。這些機構有的稱“國防教育委員會”，有的稱“國防教育領導小組”，其負責人通常由當地黨政軍主要領導同志擔任，成員單位包括宣傳、教育、民政、司法、財政、文化、廣播電影電視、新聞出版部門和軍事機關以及工會、共青團、婦聯等人民團體。這些辦事機構有的屬于地方黨委系統，有的屬于政府系統，有的屬于省軍區系統，分別掛靠在地方黨委宣傳部、政府辦公廳和省軍區政治部。鑒于各地設置的國防教育工作機構是歷史形成的，且適應當前各地開展國防教育的實際需要，因此，從實際情況出發，國防教育法只對地方國防教育工作機構作了原則規定。其實，地方國防教育工作機構具體名稱叫“國防教育委員會”還是“國防教育領導小組”無關緊要，最主要的法律問題是：在黨政機構改革逐步深入的背景下，地方國防教育工作機構很少有自己獨立的機構和人員編制，經常出現“機構虛設、人員虛編、教員虛兼”的現象，其工作人員大都兼職擔任國防教育的具體職責，在本職工作與國防教育職責發生沖突時，一般優先處理本職工作。即使有些地方有為數很少的獨立編制的國防教育工作人員，但由于地方的國防教育受地方黨政軍多頭領導，其在法律上的隸屬關系也并不明晰。

（三）行政機關和軍事機關國防教育法律責任的非明確性

國防法和國防教育法都規定了行政機關和軍事機關在國防教育中的法律地位，但不管是國務院與中央軍委關于國防教育召開的協調會議、還是地方各級人民政府和駐地軍事機關根據國防教育需要召開的軍地聯席會議，其議定的事項，均由行政機關和軍事機關在各自的職權范圍內組織實施，其議定達成的事項是否對雙方具有強制約束力，如有一方不組織實施，通過何種法律機制促使對方履行承諾，保證國防教育實施尚亟需明確。

三、我國國防教育領導和組織體制在法律層面的應然選擇

（一）確立以行政機關為主導的國防教育領導和工作體制

雖然我國的國防教育法在文本上確立了以政府主導、軍事機關協同為基本模式和運行機制的體制。但在具體的實施中，國防教育的領導職權和具體工作機構職責要不轉移到了軍事機關，要不直屬于黨委的領導，出現了文本與實踐的分離現象。筆者之所以提出確立以行政機關為主導的國防教育領導和工作體制，主要基于以下考慮：第一，在法律依據上，我國《憲法》規定：“國務院領導和管理國防建設事業”，《國防法》規定：“國務院領導和管理國防建設事業，行使下列職權：…… （七）領導國防教育工作”。《國防教育法》也明確了行政機關主導的國防教育體制；第二，從國防教育的對象上看，普及和加強國防教育是全社會的共同責任，參與和接受國防教育是全體公民的權利和義務。由政府主導對全民開展國防教育不存在法律和制度上的障礙；第三，從現行體制考慮，由政府主導開展國防教育更有利于對政府各部門進行協調，更有利于各種資源的合理配置。

（二）建立自上而下協調統一的工作機構

應在行政機關內部設立獨立的國防教育工作機構，并配備專職的具有編制的工作人員，國家國防教育工作機構負責制定國家國防教育政策，籌劃開展全國范圍內的全民國防教育活動，設立于各級人民政府的國防教育工作機構在執行國家國防教育工作機構規定職責的同時，結合各地國防教育設施、地理位置、民族民風等因素開展形式多樣的國防教育活動。在規定了各級國防教育工作機構具體職責的同時，還要賦予各級國防教育工作機構較強的職權，以便于動員和組織各部門、各種社會力量參與到國防教育活動中來。上下級國防教育工作機構既形成業務上的指導關系，又形成法律上的監督關系。

（三）軍事機關國防教育義務的法定化

根據《國防法》的規定，武裝力量的主要職責以維護國家安全、防備和抵抗侵略為業。但是在和平和發展成為時代主題的國際國內背景下，軍事機關的職責應該進行拓展，參加“國防建設事業”的法定職責理應得到落實。而國防建設的重要方面即為國防教育。軍事機關不僅要按照國防教育法的規定開展國防教育，保證軍隊和武警部隊完成其所擔負的任務，而且軍隊應該在全民國防教育中起骨干和宣傳員作用。在法律規范和實踐層面，軍隊主要通過選派軍事教員、提供訓練場地和設施支持地方開展國防教育。軍事機關的屬性和軍人的職業特性決定了他們在協助進行全民國防教育方面有著得天獨厚的優勢，應通過將來法律規定，明確軍事機關有義務免費無償協同各級國防教育工作機構積極開展國防教育工作。因為我國的武裝力量屬于人民所有，軍隊的所有開支都來自于國庫支出，國庫收入的來源基本是稅收，作為納稅人及其子女有權利獲得軍事機關的反哺，由軍事機關免費為全民開展國防教育提供支持和幫助。另外，軍事機關在協同地方政府和相關單位實施國防教育的過程中產生的法律責任的規定也有待明晰。軍事技能的訓練難免產生各種各樣的意外情況，如果這些意外情況所引發的法律責任單純的依靠軍事機關和地方政府及地方單位依靠民事合同的方式進行約定，這會既增加國防教育的成本，降低國防教育的效率，也有悖于國防教育隸屬于國防行政的法律屬性。

參考文獻：

[1]張春生.中華人民共和國國防教育法釋義[M].法律出版社，2002.

[2]楊傲多，張建田，貝驍.國防法施行十年呈現十大亮點[EB/OL].http：//news.sohu.com/20070331/n249103196.shtml.

[3]任進.論國務院機構及其行政主體資格[J].金陵法律評論，2009（1）.

作者簡介：楊永康（1976—），男，陜西鳳翔人，西北政法大學行政法學院教師，法學博士。

責任編輯：鳴一