新形勢下完善法律監督的探討

摘要：在全面推進依法治國的進程中，重點應當是不斷加強法律制定和實施的監督。法律監督是依法治國目標實現的關鍵環節，應當從法律監督權力資源的占有和使用、法律監督程序設計、法律監督自身建設、法律監督目標設定、法律監督對象范圍、法律監督思想認識六個方面對其進行不斷改進和完善，以發揮其功能，促進和提高法治國家建設的質量和效果。

關鍵詞：法律監督；完善；對策；法律監督主體；法律監督程序

中圖分類號：D926.34 文獻標識碼：A 文章編號：

黨的十八大報告提出要健全權力運行制約和監督體系，加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。法律監督是國家實現其職能的重要手段，對健全國家法制具有十分重要的作用，是維護國家法制統一的需要、制約權力濫用的基本手段、完善國家法制的內在要求。新形勢下法律監督（包括立法監督、執法監督和司法監督等）是社會監督功能和機制的主要組成部分，只能加強不能削弱。強調依法治國、司法獨立，但不能淡化和排斥對法律制定和實施活動的應有監督。失去監督的法律活動是一種“病態”的法律運作，極易背離依法治國的發展目標。從整體評估來看，我國當前法律監督主要存在法律監督力度不夠，法律監督規范操作性不強，法律監督的社會效果不盡人意，社會滿意度較低，法律監督的權威形象受到損傷等等不足。新形勢下完善法律監督應當從以下六個具體方面入手，以強化法律監督的制度功能，提升依法治國建設的質量和效果。

一、法律監督權力資源的占有和使用上要合理分配、整體協調

我國目前的法律監督是多頭監督，法律監督資源社會共享。在組織層面上有黨委監督、人大監督、政府監督、檢察監督、審判監督等；在社會層面上有輿論監督（媒體監督）、民眾監督、組織監督、國際監督等。多頭監督的優點是監督的覆蓋面廣，合力性強。存在的問題是如果對監督資源（權力）的占有和使用在監督主體之間不能準確的定位和分配并進行科學協調，會造成監督權力資源的占有和使用方面的混亂和內耗，造成監督資源的浪費，降低監督的效率。因為監督權力資源的占有和使用，不僅僅是簡單的行使權力，還要付出相應的監督成本，存在監督社會效應、投入產出的效率問題。

在組織層面上，法律監督主要是人民代表大會的監督和黨的各級委員會的監督，黨的政法委員會是中國共產黨對法律實施活動進行監督的專門機構，可以定位于對國家公權占有和使用方面的法律監督。例如憲法中有關公民民主權利的保護，國家賠償法和行政法規定的職務侵權以及刑法中的職務犯罪等等。執法方面存在的問題，應當歸口政法委員會分工監督，對民事侵權和刑事領域一般犯罪案件的執法問題應當歸口人民代表大會及其常委會進行監督；政府監督主要以行政監察案件和審計監察案件為中心，對行政機關內部案件進行專業監督；檢察監督應當主要是對執法機關和司法機關的職務行為進行專門監督；審判監督應嚴格依照法律程序，對司法機關的審判活動進行監督。在社會層面上，輿論監督的重點應當是對社會影響大、民眾反映比較強烈的相關案件進行監督，民眾監督要發揮公民個體的積極性，以自身利益有關案件為主發揮公民的憲法權利進行監督；組織監督應當是針對相關組織的業務范圍進行監督；國際監督應以涉外案件為主進行監督。法律監督資源的這種重新調配，由多頭共享變為歸口分享，既目標一致又相對獨立，既各司其職又優勢互補，既相互制約又共同作用，可以消除監督過程中出現的矛盾，避免不同監督主體的內訌和推諉，有利于提高法律監督的效率和效果，形成監督的整體合力，使法律監督的制約功能真正得到有效發揮。

二、法律監督程序設計上要具體規范，進行細致的定量化操作

現在不是要不要法律監督的問題，而是如何進一步強化法律監督職能。其中就有一個法律監督在使用方面的操作性問題，沒有操作性程序的法律監督，不僅不可能保證法律監督的質量和效果，相反還會造成濫用法律監督資源，把法律監督變成一種越權干涉和人為干擾，發生法律監督的變異。嚴格按照不同的監督程序來實施法律監督，可以防止監督主體和監督對象在有爭議的問題上互相扯皮，保護雙方的權利義務，通過程序實現正義。法律監督在程序方面進行科學的定量化的操作規范設計，是增強法律監督規范操作性的重要途徑，能夠增強法律監督的剛性和硬度，有利于加大法律監督的力度，提升法律監督的質量和效果。

針對不同的監督方式，應當因地制宜地設置不同的監督程序。法律監督的程序，主要形式一般是審查、受理、調查、處理、申訴、結案等等。但僅靠這些傳統的程序模式，已經遠遠不能滿足新形勢下法律監督的實踐性要求。因此，對傳統的法律監督程序模式進行細化和規范，針對不同種類的法律監督方式制定相應的定量化操作規范，才能使不同法律監督主體進行法律監督時有序操作，依法規范，做到客觀、公正、科學，避免夾雜主觀因素和個人私利，導致法律監督權力的“異化”和“扭曲”。同時法律監督權力的占有和使用也要有自我監督和自我約束機制，法律監督部門要制定崗位目標責任制和監督錯誤歸責制，防止監督權力的濫用和盜用，并使被監督者在接受監督時有一定的救濟申訴途徑。例如在黨內監督方面，嚴格按照《中國共產黨紀律處分條例》和《中國共產黨黨內監督條例》來依法進行監督就是實施法律監督的典范；嚴格按照《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》進行監督就是對人大履行法律監督職能的程序規范；按照《中華人民共和國審計法》《中華人民共和國行政監察法》等行政監督法進行監督就是對政府監督的具體規范；《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》就是對檢察監督和審判監督進行的程序性規范。應不斷發揮制定法律監督程序的有益經驗，對不同監督方式及時制定相關程序規定，如《媒體監督法》《公民監督法》《政黨監督法》《組織監督法》《社會監督法》《網絡監督法》等等。

三、法律監督主體自身建設上要重塑權威形象，提高監督質量，擴大社會效果

法律監督權是一種專有權力，是政黨和國家授予的特別權力，其社會價值非同一般，因此要對法律監督隊伍自身素質確立一個較高的標準和要求。

法律監督的質量是法律監督社會效果的前提，決定法律監督質量的主觀條件，是法律監督資源（權力）占有和使用主體的素質（包括法治觀念、法律知識和人格修養等）；客觀條件，是法律監督的外部社會環境。法律監督的社會效果，是法律監督資源占有和使用的目的。從效果角度看，法律監督可分有效監督和無效監督。現在的問題是無效監督的虧本產出，已經極大地損害了人民群眾對法律監督的價值與權威的期盼和要求。法律監督必須重視監督的效果，要有具體的效果硬性指標要求，沒有具體的監督效果指標要求為目標，監督就不會產生應有的力度。法律監督從力度或硬度剛性方面，可分為硬監督和軟監督。組織上的法律監督是一種硬監督和直接監督，只要監督的力度到位，監督的理想效果就會實現，但硬監督是一種內部監督，具有封閉性，監督的受眾面極小，缺乏廣泛的轟動效應。民眾和媒體的社會監督是一種軟監督和間接監督，優點是面上的影響力強，受眾面大，具有開放性，具有專門監督不可能替代的法律監督功能，缺點是不可能到位，還容易出現輿論誤導。實踐中廣大人民群眾和公權的占有和使用主體對法律的社會監督的作用和價值，在認識上常常發生矛盾和沖突，有時候還非常對立，發生專門監督對社會監督功能的抵制和排斥，引起法律監督機制內部的矛盾和爭斗，這就違背了法律監督的共同宗旨和目標。所以要大力提倡軟硬兼融，充分整合使用硬監督和軟監督的優勢功能，這是提高法律監督水平，保證法律監督質量，增強法律監督效果的主要途徑。

四、法律監督目標設定上要塑造形象工程，提高監督的成果效應

形象工程實際上是實現法律監督整體效應的一種好的方法，是對法律監督個案的效應放大，可使法律監督效應增值。形象工程的效應放大空間具有很大的潛力，應當積極發揮。

法律監督形象工程的塑造必須掌握下列原則：一是效應最大化原則。要選擇在法律監督方面具有最大的指導意義和仿效價值的個案，進行深入全面總結，加以推廣應用；二是個案典型化的原則。包括兩種：一種是成功的典型，一種是是失敗的典型，二者都可作為形象工程去塑造，成功有成功的經驗，失敗有失敗的教訓，都有值得借鑒和取舍的地方；三是回放檢驗原則。形象工程塑造中還可能存在缺陷和不足，有的典型面世后經過社會的評價還可能發現一些問題，應當進行完善，查漏補缺，以擴大形象工程的效應。

法律監督的質量要素包括：監督力度、監督水平和監督效果。法律監督的效應指標包括：整體監督效應和個案監督效應。個案的監督效應總是有限的，應當拿出來強化法律監督功能，擴大法律監督效應，提高法律監督的水平。建議搞一些法律監督的形象工程，對有些典型的監督案件進行全面總結，在面上擴大影響。法律監督的質量要素和監督效應指標的量化表述，為評價監督質量和監督效應提供了一個比較實際的量化操作標準和計量參數，有利于準確的評估法律監督的業績和水平。

五、法律監督對象范圍要全面系統，最大限度地發揮監督功能

法律監督從面上看，可分為思想（觀念）監督、組織監督、訴案監督和實體監督；從時間上來看，分事前監督，事中監督和事后監督；從監督的效果和效應來看，可以分為有效監督和無效監督；從對監督的態度來看，可分為主動監督和被動監督、積極監督和消極監督。

有的觀點主張法律監督只能是事后監督，理由是事前和事中監督，由于過早的介入會破壞司法獨立審判的原則，造成越權監督，甚至會濫用法律監督的權力，不利于司法公正結果的實現和落實。這種擔心是沒必要的，司法是法律適用的運行過程，由多個環節組成，司法方面的漏洞，可能發生在適用過程中的每一個環節，司法漏洞的發生時間往往具有隨機性，有的可能事前發生，有的可能事中發生，有的可能事后發生。法律監督必須在時間上有其針對性和即時性，要有強烈的“時效”意識，什么時候發生，就什么時候監督。所以，在監督對象范圍方面應當依法進行全面監督和全程監督。但是應當注意的是，法律監督權的行使時間，不是保證監督質量和效果的必要條件，僅僅是影響法律監督質量和效果的選擇條件。法律監督的質量和效果是由監督主體的素質和環境等因素決定的。

從法律的監督效果來看，事前監督是一種最好的監督，是一種主動的、積極的監督，監督的效果好，但難度大，要求高，監督主體的判斷能力和監督的操作水平至關重要；事后監督是一種最差的監督，是一種消極的被動監督和救濟監督，有時候還可能發生無效監督的情形，產生不好的社會影響。從價值觀方面考量應當選擇事前監督、過程監督，而舍棄事后監督。

六、法律監督思想認識上要正確解讀依法治國理念

正確解讀依法治國理念是依法治國的一個源頭問題，也是一個根本問題。依法治國是國家的一種理政的策略，已經成為全民共識，但怎么樣理解依法治國的科學含義，怎么樣去安排和分配依法執政的著力點，目前在觀念上還存在一些需要解決的問題。從我國相關立法制定的時間表來看，刑事法律是1979年制定的（1997年修改），民事法律是1986年制定的，行政法律是1989年制定的，國家賠償法律是1994年制定的（2010年修改）；從立法的份量來看，對民眾的約束最廣、最大，對國家公權的約束次之，對國家自身行為的約束范圍極小，國家約束法出臺的時間滯后于公民行為約束法近10年以上。可以看出，立法安排的時間表和著力點的分配欠科學，應將依法治國的走向軌跡轉化為依法對權力的使用進行約束作為依法治國的重心，真正實現社會主義法治理念提出的執法為民、公平正義的初衷和本意。

依法治國的正確理念應該是：國家是重點，公權是焦點，民眾是支點。國家是社會發展的主宰，國家機器整體上能不能依法運行是一個關鍵，因此依法來約束、規范國家的運行是依法治國的重點；政府官員是公共權力的占有和使用者，政府官員能否正確占有和使用公共權力資源應當是依法治國的焦點；人民群眾是創造社會財富的主力，是支撐國家發展的社會基礎。民眾的利益也包括權力利益（民主權利）和貨幣利益，但民眾的私權利益和政府官員的公權利益有著質的區別，政府官員的公權利益可以“異化“，可以“尋租”，可以與貨幣利益進行交換（即權錢交易），而民眾的權利利益僅僅是保護自己生存和貨幣利益的一種“盾牌”，沒有條件“異化”、“尋租”和“交換”。所以維護民眾的利益應當是依法治國的支點。

法治有雙重功能：保護功能和約束功能。對國家和公權使用的著力點應當重在約束（監督），防止出現濫用；而對民眾利益的著力點應當重在保護。因此，法律監督應當具有重點保護民眾權利的法治意識，最近幾年發生的一些冤假錯案，經有關媒體曝光后引起較大范圍的負面轟動效應，有人在立法方面挑毛病，找漏洞，認為是法制不夠健全造成的。其實這里有一個法治觀念的問題，是一個重視不重視人權，特別是人的生命權的問題。我國有關刑法適用的法律法規，在維護公民人權方面，相對來說是非常健全的，例如無罪推定、疑罪從無、嚴禁刑訊逼供、證據認定規則等等，不管從法律的原則性、強制性、還是可操作性上都非常到位，為什么還會制造出如此駭人聽聞的冤案悲劇，顯然是法治理念出現偏差，法律監督出現漏洞和錯誤的結果。再好的法律落到沒有社會責任感和強烈人權保護意識的執法和司法者手里，法律本身就會喪失公平公正的本質功能。法律監督首先應當從執法的源頭去監督，監督執法者的社會責任感和對人權的高度負責精神和強烈維權意識。

作者簡介：郭向軍（1974—），男，陜西洛南人，西安政治學院軍事法學系教師，西北大學法學碩士，研究方向：理論軍法。

責任編輯：鳴一