徹底解決異地高考問題需重建招考模式

在今年年初舉行的全國教育工作會議上，教育部部長袁貴仁強調，今年各地要落實進城務工人員隨遷子女在當地參加升學考試的辦法。他表示，現在各地標準不一樣，教育部完全理解，也充分尊重，方案對當地居民和外來務工人員子女“利益都要照顧，要制定合理、合法、合情的門檻，爭取多數人認同”。那么，怎樣的異地高考門檻才合理、合法和合情呢？

一、各地開放異地高考設置不同門檻

截至2013年元旦，據媒體公開報道，僅有4地尚未出臺異地高考方案，具體包括西藏、青海、天津、海南。根據各地已出臺的相關政策，黑龍江、安徽、重慶、河北、湖南、吉林、遼寧、浙江、江蘇、河南、云南、湖北等地的外來務工人員隨遷子女，2013年即可在當地參加高考。

分析各地出臺的方案，大致可以分為4類。一是以北京為代表，出臺了過渡方案，設置的開放門檻相當高，只開放了高職，方案稱：“自2014年起，凡進城務工人員持有有效北京市居住證明，有合法穩定的住所，合法穩定職業已滿6年，在京連續繳納社會保險已滿6年，其隨遷子女具有本市學籍且已在京連續就讀高中階段教育3年學習年限的，可以在北京參加高等職業學校的考試錄取?！边@一方案被網友指責為“沒有方案”“交白卷”。

二是以上海、廣東為代表，與居住證政策結合推行異地高考。上海將于2014年實施與《上海市居住證管理條例》相銜接的異地高考政策，廣東則分三步逐漸實施。

三是以黑龍江、浙江、江蘇為代表的異地高考政策，以隨遷子女的學籍為主，同時對隨遷子女父母的工作、住所提出一定要求。政策規定，擁有高中3年當地高中學籍，提供父母工作和住所證明即可在當地報名高考。當然，每個省市的具體實施細則略有不同。

四是以江西為代表，只對學籍提出要求，不對隨遷子女父母的職業、住所、社保等做出要求。江西的政策是：“外省籍務工人員隨遷子女在我省高中階段具有1年以上學習經歷并取得學籍的，可在我省就地報名參加高考，并享受與本省戶籍考生相同的招生錄取政策，自2014年開始實行?！?/p>

二、北京、上海、廣東為何對異地高考門檻“精打細算”？

這其中，北京的方案引起的關注最多。對此，北京市人大代表、北京市副市長洪峰在北京市第十四屆人民代表大會第一次會議房山代表團小組會上談到，不久前北京市宣布將在2013年制定“異地高考”具體實施方法，在這之前，將再實施一年的“過渡措施”。他解釋說，一開始異地高考的設計方案是很細的，方案針對北京外來700多萬人，分成4類，每一類通過個人的所屬產業、住房、勞保等各種條件打分，達到足夠分數的家長的孩子可以參加高考，沒有達到則再繼續爭取。但是因為具體部門對流動人口的精細化管理程度不夠，提供不了應有的數據，這個詳細的方案無法得到落實，只能采取一年過渡期的方式。

姑且不論用“積分制”方式開放異地高考是否合理——在北京、上海，這被認為是不得已的辦法，就是采取這種方式，也存在兩種選擇：一是達到某個規定的積分，就可以享有異地高考的權利，不限比例、數量；二是積分標準不斷調整，最終使能享有異地高考的隨遷子女保持在一定比例，或者一定數量。如果是前者，決策者根本不需要掌握精細的流動人口數據，公布積分標準之后，由流動人口自主申請，再根據達到積分的人數，協調高考錄取指標；如果是后者，決策者則很在意按照這一標準，究竟會有多少可以享有異地高考。因此，就需要精準數據了，這包括眼下的精確數據以及未來可能變動的數據。

對于眼下這方面的精確數據，地方政府其實是比較容易獲取的?？陀^而言，當地政府全面掌握所有流動人口的信息確實有一些難度（有的沒繳納社保、沒有穩定的工作和固定的居所），可是，北京采取積分制開放異地高考，積分的指標必然有社保、納稅等項目，而掌握繳納社保情況，這對政府部門有何難度呢？有難度的是對未來變動情況的掌握，而這方面的工作，任何地方都可以說難以精確掌握。北京的異地高考本來就只打算針對少數人開放，現在連少數人也沒有異地高考機會，卻把理由推給對整體流動人口的情況不掌握，這十分耐人尋味。

簡單地說，地方政府設置門檻，不是基于怎樣對隨遷子女合理，而是根據現實的高考利益格局“倒推”門檻。比如，北京高考錄取指標多少，本地戶籍考生多少，在此基礎上，北京最多可以容納多少隨遷子女高考。另外，根據這樣的異地高考門檻，會對中考、中小學求學產生怎樣的連帶效應等，綜合這些因素來確定開放的門檻，其結果就是，開放異地高考會控制在地方政府可以接受的比例。準確地說，這不是開放的思路，而是限制的思路。

而如何控制在一定的比例、數量，這才是對地方政府的“考驗”。一方面，隨著時間的推移，如果當前制定的積分標準不變，那么，達到積分標準的人會越來越多；另一方面，由于有積分這一盼頭，到城市求學的隨遷子女會增多。而按照地方政府將異地高考控制在一定比例、一定數量這種思路，積分標準就必須逐年變化，但這必然遭到隨遷人員的反對、社會輿論的質疑。在各方利益的權衡之下，地方政府也就找理由能拖就拖了。

就是那些當前異地高考矛盾不突出、開放門檻設置很低的地區，異地高考政策的走向，其實也存在變數。道理很簡單，如果本地戶籍人口高考報名人數增加、隨著異地高考開放隨遷子女增加，開放的門檻就可能調整、提高。

在筆者看來，這并不是地方政府的問題，而是解決異地高考的整體思路出了問題。異地高考問題本來就不應該交給地方政府解決，尤其是北京、上海、廣東等流動人口多、異地高考矛盾突出的地區。這一問題只能由國家主導，協調各地的招生錄取指標，推進高考制度改革，才能避免地方政府的利益糾纏，在開放的門檻設計上“精打細算”。

三、以高等教育的準公共產品屬性重建招考模式，徹底解決異地高考問題

事實上，不僅地方政府在“精打細算”，就是一些關心異地高考的專家，也在思考如何設置門檻，并為這樣的門檻設置找到合理的解釋。2012年年底，北京市教委就如何做好來京務工人員隨遷子女接受義務教育后在京參加升學考試工作召開專題座談會，征求知名專家學者的意見。在座談會上，有人提出，接受高中教育和高等教育屬于“非基本權利”，基本權利要均等分配，非基本權利按規則分配。

將受教育權利按義務教育和非義務教育分為“基本權利”和“非基本權利”，可以為各地采取“積分制”等方式有限開放中高考找到“依據”——對于“基本權利”，政府部門有義務無條件保障；而對于“非基本權利”，則要視納稅、繳納社保情況設定是否可以享有權利的門檻。但是，這種“權利”劃分，一方面于法無據，另一方面則是對“公共產品”和“準公共產品”概念的偷換。

我國法律沒有有關基本權利和非基本權利的規定，對于公民的受教育權，無論學前教育還是義務教育、高中教育、高等教育，都被認為是基本權利。教育公平的概念，則包含起點公平、過程公平和結果公平，其中結果公平主要指受教育者擁有公平的升學機會。

當然，根據政府對教育的保障力度不同，教育又分為義務教育和非義務教育。義務教育從屬性來說，是公共產品，具有強制性、普惠性、免費性等特點，任何受教育者都可無條件平等享有義務教育機會。非義務教育從屬性來說，則是準公共產品，由于資源有限，不是每個受教育者都能接受，但也必須強調公益性。目前，我國高等教育的毛入學率只有26.7%，因此，非義務教育通常要對受教育者按照一定的規則進行選拔，同時會按照成本分攤原則，承擔一定的教育成本。

很顯然，將接受義務教育作為“基本權利”，非義務教育作為“非基本權利”，是對“公共產品”和“準公共產品”概念的偷換。受教育者接受非義務教育，確實要按一定的選拔規則——國外是多元評價方式，國內則是中高考單一分數評價、選拔——但權利是平等的，簡單地說，就是不受戶籍、身份、民族、經濟因素等限制，有平等申請進入更高一級學校的機會，至于能否獲得受教育機會，則要看自身的競爭力。

這里還有必要區分國家和地方提供的公共產品。對于中央政府提供的公共產品和準公共產品，全國所有公民都應該平等享有，而地方政府提供的公共產品和準公共產品，則可視轄區內居民的稅收貢獻而定。

以此觀察北京、上海等地開放異地高考，對于全國公辦大學、民辦院校，地方政府無權對受教育者提出稅收、社保要求——全國大學應面向全國平等招生，而私立院校的招生戰略由其舉辦者（董事會）自主決定，只有權對地方政府舉辦的高校的招生做出一定的限制。但這不是“基本權利”和“非基本權利”的問題，而是納稅人與政府以及公共產品的關系問題。

而在現行高考制度框架之下，全國高校、地方院校、民辦院校都把招生指標分到各地，這就成為各地戶籍人口的高考“蛋糕”。在這一框架下，解決異地高考，就變為本地戶籍人口和外來人員的高考利益沖突，由此演繹出“基本權利”和“非基本權利”的概念，也就很正常。

解決異地高考問題，有必要根據高等院校的舉辦者性質，按全國大學、地方院校、民辦院校、高職高專分類處理。對于全國大學，作為全國性準公共產品，應該面向全國所有受教育者招生；對于地方政府舉辦的院校，可以作為地方性準公共產品，主要面向當地居民提供高等教育服務；對于民辦院校，可以根據學校的辦學定位，制定全國和地方招生方案；對于高職高專，從學校的辦學需求出發，采取適合自身的招生方式。

這就打破了原有的高考錄取制度框架，也讓本地居民和外來人員的利益關系變得清晰——所有中國公民都可自由平等報考全國性重點大學，這類大學可采取全國統一考試、自主招生的方式進行招生；沒有被全國大學錄取的學生，可以再參加地方性院校的招考，考慮到地方院校的屬性，可以把更多招生名額分給本地居民。事實上，目前我國開放異地高考，矛盾就集中在全國重點大學，有關高考公平的爭議，也因全國重點大學的招生指標配置不均衡而起。

總之，解決異地高考，應該跳出原有的利益框架，按照高等教育的準公共產品屬性，重新理順利益關系，建立新的招生考試模式。只有這樣，才能擺脫目前的利益糾纏。

責編：趙 東