網絡新規背景下傳統媒體的風險提示與應對

摘 要：2012年12月28日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過了《全國人大常委會關于加強網絡信息保護的決定》。《決定》以網絡實名制為核心，強化了網站與用戶在信息發布、傳播、管理方面的義務與責任。對于有志發展新媒體、打造全媒體的中央電臺等傳統媒體而言，要抓住行業調整的戰略機遇，首先就要發現與應對規則變化帶來的新風險。具體來說，要分別從網絡服務提供者與信息發布者雙重身份出發，強化在制度、人員、技術等方面的應對，完善內部制度，防控法律風險，為新媒體的下一輪發展積極蓄力。

關鍵詞：中央電臺 網絡實名制 風險 應對

【中圖分類號】G206 【文獻標識碼】 A

在與互聯網等新媒體的融合過程中，包括中央電臺在內的傳統媒體實際上扮演了兩種角色：作為媒體，它是網絡信息的發布者與傳播者①；作為網站，又是網絡服務的提供者與管理者。兩種角色既緊密聯系又有所沖突，而如何擺正與處理好它們之間的關系，在風險可控的基礎上，保證信息的有效暢通，實現事業、產業的雙贏，也是所有媒體在打造全媒體過程中需要關注的共同課題。

《全國人大常委會關于加強網絡信息保護的決定》（以下簡稱《決定》）以“實名制”②為核心的12條規定，將會重構我國網絡信息傳播與規制的基本規則，并對整個互聯網行業的業態發展產生重要影響。而對于傳統媒體特別是像中央電臺這樣自身就擁有網絡平臺和一定受眾資源的媒體來說，這一網絡新規的實施，既是機遇，更是挑戰。

機遇是指新規則打破了原有格局，為傳統媒體實現媒介融合與關系再造，趕超新浪、騰訊等門戶“巨頭”，實現輿論引導和產業擴張的“雙贏”，騰出了空間；挑戰是指《決定》強化了用戶和網站在內容生產與信息管理上的義務與責任，實際上是雙倍增加了傳統媒體開拓網絡陣地的成本與風險，如果應對失當，風險成本要遠大于預期收益。

一、網絡新規給傳統媒體帶來的風險提示

傳統媒體要抓住發展機遇，首先要履行義務，規避風險。比如：中央電臺既是中國廣播網、你好臺灣網、民族廣播網等網站的主辦單位，同時也通過這些網絡發布、傳播信息，實際上承擔著“網站”與“網民”的雙重義務，如果不給予新規則足夠關注，將面臨一定的風險。

1. 作為網絡服務提供者的風險

《決定》的核心內容是增加了網站的管理責任、法律風險和運營成本，加大了網絡服務提供商的法定義務，具體包括以下三個方面。

（1）實名管理義務

根據《決定》的要求，網站對用戶注冊應“征得對方同意，明示公開規則”，并對包括電子郵件、論壇、博客、微博等所有網絡服務實行后臺實名注冊制度，這既包括未注冊的新用戶，也包括已經注冊的老用戶。

而從目前了解的情況看，一些傳統媒體主辦的網站雖然對用戶在社區論壇（BBS）上發言實行“先審核后發表”制度，但是在注冊時并沒有強制要求填寫個人真實信息③；在用戶注冊時，也沒有出現協議、注意事項等提示，關于論壇的一些“社區公約”、“居民守則”，用戶在注冊時也沒有被“強制”要求閱讀或同意，只是在論壇首頁設置了相關鏈接，亦沒有進行突出顯示。與一些成熟的門戶網站相比，在“征得對方同意、明示公開規則”等方面還不夠充分，而這些都很有可能成為未來網站承擔法律責任的風險所在。

（2）信息審核義務

根據《決定》的規定，除了自己發布的新聞外，網站還要對所有用戶通過論壇、博客等發布、傳播的信息，承擔審核責任，像××論壇那樣標明“不得利用論壇服務進行任何不利于××論壇的行為”的規定已經不再能免除自己的責任。網站一旦發現有信息涉嫌違法，應當立即刪除、屏蔽該信息，保存有關記錄，并向政府主管部門報告，否則就要承擔相應的法律責任。如果有第三方投訴某些信息確系侵犯其隱私等人身權益，網站也應立即采取刪帖等制止措施。

由此可見，新規定實際上使網站承擔了司法機關的部分法律審查責任，并能夠在法律責任與事業發展之間準確把握尺度，難度可想而知：如果審核不嚴，就有可能觸碰法律紅線，承擔法律責任；如果審核過嚴，錯誤采取措施，用戶同樣也能夠訴網站侵權，比如“單某訴‘上海熱線’刪帖案”④就得到了司法支持。長此以往，還會影響信息流通與用戶黏性，降低網站流量，不利于新媒體事業產業的發展。

（3）信息保密義務

網絡實名制雖然有助于網絡秩序的維護，但也會增加信息泄露的風險。在韓國就曾出現“因實施網絡實名制，導致大量網民的身份證號碼和電話號碼等重要隱私被曝光”⑤的情形發生。因此這部新法也特別注重對個人信息的保護，特別強調了網絡服務提供商的信息保密義務。

網站一旦實施實名注冊，也會承擔非常嚴格的信息保密義務，因此有必要在相應的制度、技術和人員因素上進行全面評估和改進完善。例如：央廣購物的官方網站，除了一般的姓名、性別、電話、身份證等信息外，還可能涉及如家庭、單位地址、郵編等涉及個人安全的隱秘信息，一旦出現信息泄露等問題，責任更大。

2. 作為網絡信息發布者的風險

在互聯網條件下，網絡廣播、網絡新聞提供的在線閱讀、收藏、保存、下載等功能往往能夠幫助受眾準確找出新聞報道中的瑕疵，并進行證據固化，增加了傳統媒體的法律風險。而網絡實名制則為風險轉化為現實搭好了最后一級階梯，一旦發言稍有不當，根據《決定》的規定，都要承擔較之以往更大的法律責任。

事實上，中央電臺近幾年在新媒體內容領域的風險已經呈抬頭趨勢。在最近兩年發生的8起訴訟中，有6起是由于新聞報道所致，且全部與互聯網有關。其中主要有以下兩個問題。

一是新聞標題失實。標題對傳統廣播來說并不重要，編輯、記者也很少在這方面得到訓練。但是在互聯網環境下，標題則往往要充當吸引眼球的“殺手锏”。一些網站為迎合受眾“獵奇”心理，設計出夸大事實甚至子虛烏有的標題，這就很容易導致風險產生。比如：中央電臺在2012年的唯一一起訴訟“寇某訴中央電臺名譽侵權案”，就是由于網站編輯在擬定題目時對爭議問題進行了定性，與報道內容不符引起的。

二是專業能力不足。作為國家電臺，中央電臺在傳統廣播的內容領域是比較規范的，但是在新媒體領域，對于網絡傳播問題的處理能力則明顯不足。比如：在轉載其他網站新聞時，對信息是否真實不加區分予以轉載，導致糾紛產生。2011年某音樂人訴中央電臺名譽侵權一案，就是此類典型。

除了自己的官方網站外，傳統媒體往往還會選擇與其他網站（主要是新浪、搜狐等大型商業門戶網站）合作，加強宣傳報道或品牌推廣。目前中央電臺在此領域的風險主要來源于微博，特別是編輯、記者的個人微博。在實名制的語境下，特殊的專業身份使得“個人言論”往往被誤認同為“官方解讀”，“稍有不當或是失實，就會形成錯誤的公共輿論”，⑥后果不堪設想。

二、傳統媒體針對網絡新規的風險應對

從整個立法趨勢來看，互聯網的信息發布與管理的責任會逐漸趨嚴，今后我國還會出臺一系列更詳細的配套規定。對于中央電臺來說，互聯網既是發展關鍵處，也是風險集中點。為此，一方面需密切跟蹤今后網絡立法的情況，另一面也要采取措施落實與應對法律要求，預防風險的同時，為抓住下一輪互聯網發展機遇而蓄力。

1. 作為網站的風險應對策略

網站是實名注冊和信息保密的主要實施方，也可能是中央電臺未來訴訟糾紛的高發地帶。作為網絡服務的提供者與管理者，中央電臺必須在制度、人員、技術方面加強建設，以應對新規則可能帶來的風險。

（1）盡快建立或完善配套制度

一是要落實注冊實名制，既包括新用戶也包括老用戶，同時在注冊流程中加入協議簽訂與規則公示等強制性環節，并在網站首頁或論壇首頁突出顯示“管理規定”，以盡可能地降低糾紛發生時媒體所要承擔的責任。

二是要建立用戶信息的管理和保護制度。作為用戶信息的備案方，網站應當根據《決定》要求，設置專門的信息管理崗位，并制定規章制度和工作流程，特別是要完善責任追究機制和信息泄露的應急方案。

三是要在現有的信息審核機制基礎上，完善用戶投訴和報告制度，對未來可能遇到的問題提供標準化應對解決方案，并形成長效的操作指引或規章制度。

（2）加強網站工作人員專業培訓

制度落實的關鍵在于人。比如信息審核，即使制度設計足夠完善，面對紛繁復雜的法律規定，也只有受過長期訓練的專業人員，才能在海量的網絡信息中準確判斷真偽，并采取適當措施，以規避違法或者侵權責任。否則，審核過嚴或者過松，都可能引發違法或者侵權行為。因此，有必要加大對網站一線工作人員特別是內容審核、信息管理人員的培訓投入，包括法律、新聞編輯等相關的方面，定期組織相關培訓，形成長效機制，甚至可以根據條件考慮直接引進相關人才等。

（3）對技術措施等情況進行評估

互聯網問題的產生源于技術的發展與進步，解決這些問題，同樣需要依靠技術。鑒于《決定》對網站在用戶信息保護方面的嚴格責任，特別是在實施實名制之后，有必要對當前網站的技術應對情況進行全面評估，以預防未來出現因為技術漏洞導致信息泄露的情況發生。

除此之外，建議重點評估中央電臺使用微博的信息安全問題。由于中國廣播網并未開通微博功能，目前中央電臺的微博運營體系都在新浪、騰訊等網站上，難免受制于人。在使用微博過程中產生的一些私隱信息，比如記者利用微博私信功能進行采訪、報道等，這一過程僅為當事人所見。在保密信息無法自控的前提下，如果出現泄露，利益受損就在所難免。

2. 作為媒體的風險應對策略

在Web2.0時代，較之于傳統廣播，互聯網社會化、互動性的信息傳播模式更為復雜，風險也更大。中央電臺在發展新媒體、打造全媒體的過程中，如果仍以傳統廣播的思維去做網絡新聞，勢必都會招致風險。在網絡實名制的大背景下，針對《決定》對信息發布、傳播者的“苛責”，中央電臺有必要發揮自己在傳統廣播領域的專業優勢，取長補短，在內容領域采取應對舉措，防范風險。依照現有情況來看，需要在以下兩個方面進行完善。

（1）完善臺內管理制度

規避內容領域的外部法律風險離不開內部相關信息管理制度的建立與完善。事實上，中央電臺很早前就認識到了新媒體信息發布、傳播管理的重要性與緊迫性。從2011年上半年開始，陸續出臺了《微博（博客）管理辦法》《新媒體宣傳管理辦法（試行）》等，收到了良好效果。但是伴隨著《決定》及其細化條文的相繼出臺，上述規定都需要依據上位法律的變化及時進行修改，為具體操作人員提供最及時、有效的指導。

以《新媒體宣傳管理辦法（試行）》為例。該辦法管理對象主要是新媒體機構及其從業人員，而在網絡實名和臺網一體的大環境下，《新媒體宣傳管理辦法（試行）》的適用范圍應當有所擴大。如：《新媒體宣傳管理辦法（試行）》僅在第14條要求“中廣網博客采用真實身份注冊制度”，而根據《決定》的規定，實名注冊的范圍要擴大到所有能夠實現發言功能的網絡應用。《新媒體宣傳管理辦法（試行）》第16條規定了網站的刪帖權利，而《決定》實際上使用了“消除”⑦一詞，除了“刪除”，還涵蓋了“斷開鏈接”等方式，更為靈活也更為技巧。《新媒體宣傳管理辦法（試行）》第18條關于“禁載內容”⑧ 的規定，目前來看，要明顯少于法律的規定，不利于對內容審核工作人員的指導，而在《決定》的細化辦法出臺之后，相關內容肯定又有所變化，這都需要在修訂后的內部制度上予以反映。

（2）改進內容審核機制

把控網絡信息的內容風險，最直接也是最有效的辦法，就是將傳統廣播的內容審核規則引入到新媒體領域，建立“記者+編輯+管理人員”的多層次、多人數的審核機制，但同時要依據互聯網特點進行細節變動。

對于標題，考慮到照顧受眾感受的需要，可以使用“實虛”雙重標題模式。實題強調客觀，重在提示新聞內容，以簡要概括為主；虛題突出效果，重在抓住受眾眼球，可嘗試通過變換角度尋找亮點，而不是一味使用聳人聽聞的詞匯。

對于內容，如果是轉發廣播報道，需要注意與傳統廣播信息發布的進度相協調。如果是發布一手信息或者轉發其他網站的信息，則要保持審慎態度，既不能不經核實任意轉發，也不能隨意改動或者添油加醋。

（作者單位：中央人民廣播電臺法律事務處）

（本文編輯：寧黎黎）

注 釋

①包括在自己和他人的網站上發布信息，比如中央電臺，既可以在中國廣播網上發布新聞，也可以在新浪微博上傳播信息。

②《決定》第6條規定：“為用戶提供信息發布服務，應當在與用戶簽訂協議或者確認提供服務時，要求用戶提供真實身份信息。”

③截止到2013年1月10日，筆者在中廣論壇上注冊用戶，仍然不需要填寫真實信息，且發言經審核后也可同時發出。

④網民單某從2004年8月份開始用真實的姓名資料在“上海熱線”論壇上發布了“維他奶”用霉變豆粉生產豆奶一事，隨后“上海熱線”僅僅依據“維他奶”公司在2004年9月30日出具的一份律師函封禁了單某的帳號，刪除了相應的帖子。

⑤陶丹 《韓國互聯網實名制管理的特色與啟示》，載《中國記者》2012年第1期，第122頁。

⑥周沖 《廣播電臺及其從業人員使用微博的法律風險提示及分析》，載《中國廣播》2011年第6期，第32頁。

⑦《決定》第5條規定：“網絡服務提供者應當加強對其用戶發布的信息的管理，發現法律、法規禁止發布或者傳輸的信息的，應當立即停止傳輸該信息，采取消除等處置措施，保存有關記錄，并向有關主管部門報告。”

⑧《中央人民廣播電臺新媒體宣傳管理辦法（試行）》第18條規定：“新媒體機構應通過注冊條款約定、通知提醒等方式明確告知用戶，新媒體機構對含有以下內容的留言保留刪除權利：違反憲法和法律、法規以及國家有關規定的；宣傳口徑中明令禁止宣傳、炒作的；涉及具體地點和單位的揭發曝光或個人申訴材料的；擅自發布任何形式廣告的；破壞互聯網或移動互聯網公共秩序或正常運轉的；重復留言的（只可保留一條，其與刪除）。”