探析農(nóng)村信用合作社產(chǎn)權(quán)模糊下民主監(jiān)督之路

摘 要：農(nóng)村信用合作社是中國合作金融經(jīng)濟組織的重要組成部分，其運行的好壞直接涉及農(nóng)村社員的切身利益與國家經(jīng)濟的穩(wěn)定。農(nóng)村信用合作社能有效解決小儲戶申請貸款難的問題。而在現(xiàn)實生活中，農(nóng)村信用合作社由于沒有相關(guān)立法的制約使得權(quán)利主體的職能過大。由于法制的不健全和監(jiān)督力度不夠，出現(xiàn)了內(nèi)部人控制現(xiàn)象，這樣不利于其職能的發(fā)揮，也與農(nóng)村信用合作社本質(zhì)相悖。通過農(nóng)村信用合作社民主監(jiān)督方面的不足，結(jié)合相關(guān)實例，提出在產(chǎn)權(quán)模糊的情況下解決民主監(jiān)督問題的辦法。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村信用合作社；產(chǎn)權(quán)；民主監(jiān)督

中圖分類號：F830 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）01-0062-02

2012年中央一號文件就是關(guān)于農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，可見國家對于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)問題是十分關(guān)注的。農(nóng)民是確保國家糧食安全的基礎(chǔ)支撐，農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開是農(nóng)民，只有農(nóng)民日子富裕才會更安心務(wù)農(nóng)，避免大量農(nóng)民進城務(wù)工無人耕種的局面。農(nóng)村信用合作社是保障農(nóng)民增收的重要組織，其能為單個農(nóng)戶提供借款貸款等相關(guān)金融服務(wù)，為農(nóng)民進行生產(chǎn)提供資本保證。所以，完善農(nóng)村信用合作社民主制度確保農(nóng)民權(quán)益是亟待解決的重要問題。

一、當(dāng)前中國農(nóng)村信用合作社前置背景

農(nóng)村信用合作社是農(nóng)民自愿入股參與的，不以獲取盈利為目的的獨立組織。但在傳統(tǒng)意識里人們普遍認為其是農(nóng)業(yè)銀行的分支機構(gòu)，這主要源于2003年農(nóng)村金融改革的緣故，在改革之前農(nóng)村信用合作社是有國家監(jiān)管的機構(gòu)其并不獨立。農(nóng)村信用合作社雖然改革之后是全體成員所有的獨立組織，其成立、運行、清算、解散等相關(guān)問題應(yīng)由全體成員決定，但因為單個農(nóng)戶比較分散不便于經(jīng)常召集會議，使得農(nóng)村信用合作社實際上是由一小部分人參與管理的組織。為了充分實現(xiàn)農(nóng)村信用合作社民主自愿管理的根本性質(zhì)，完善民主監(jiān)管制度顯得極其重要。

中國農(nóng)村信用合作社民主監(jiān)督歷程比較艱難，主要源于關(guān)于農(nóng)村信用合作社法律屬性的界定比較迷糊，導(dǎo)致農(nóng)村信用合作社的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)也處于模糊地帶。因為中國尚無相關(guān)的立法使得對于其性質(zhì)界定僅存在學(xué)界無定論的探討中，現(xiàn)有的1997年中國人民銀行頒布的《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》第2條第2款中規(guī)定：“農(nóng)村信用社是獨立的企業(yè)法人，以其全部資產(chǎn)對農(nóng)村信用社的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任；其財產(chǎn)、合法權(quán)益和依法開展的業(yè)務(wù)活動受國家法律保護，任何單位和個人不得侵犯和干涉。”[1] 其將農(nóng)村信用社定義為企業(yè)法人，而傳統(tǒng)意義上企業(yè)法人是以營利為目的的組織，這與農(nóng)村信用合作社的本質(zhì)相背離。合作社的宗旨是自主經(jīng)營、自負盈虧的組織，為了更好地為社員服務(wù)農(nóng)戶提供資金保障。農(nóng)村合作社只有是非營利性才能更好地吸引廣大農(nóng)戶入社，并能有效維護社員的相應(yīng)權(quán)益。

而中國的相關(guān)立法將農(nóng)村信用社的性質(zhì)界定為企業(yè)法人，顯然是與農(nóng)村信用社“合作制 ”的發(fā)展方向相違背。如果農(nóng)村信用社是以營利為目標，必然會產(chǎn)生為追尋經(jīng)濟利益而吸收非社員入社，這樣合作社社員利益受損。同時，這種營利的企業(yè)法人導(dǎo)向也導(dǎo)致對合作社社員的排擠，必然要拋棄效率低下的社員入股，為不斷尋求資本金的擴張而吸收非社員的入股。由于沒有清晰的性質(zhì)界定，導(dǎo)致農(nóng)村信用合作社民主監(jiān)督困難。

二、農(nóng)村信用合作社社員監(jiān)督的困境

農(nóng)村信用合作社產(chǎn)權(quán)屬性能決定其機構(gòu)的屬性，但由于中國農(nóng)村信用合作社的產(chǎn)權(quán)界定比較模糊，使得其管理機構(gòu)的制約失調(diào)。有學(xué)者指出中國農(nóng)村信用社是由社員入股、社員管理、主要為社員服務(wù)的合作金融組織。

1.從成員角度分析，農(nóng)村信用合作社是各社員自愿入股加入，自主管理的機構(gòu)，但現(xiàn)存相關(guān)制度規(guī)定社員入股一人一票制金額較小，使得普通入股社員的積極性較低，不會去真正關(guān)心信用社經(jīng)營情況，常會出現(xiàn)小股東“搭便車”現(xiàn)象，這使得農(nóng)村信用合作社監(jiān)管失去成員民主監(jiān)督的制約力，十分不利于其民主監(jiān)督的進程。當(dāng)今，農(nóng)村信用合作社監(jiān)督實際監(jiān)督者往往是機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督，大大降低普通社員的參與監(jiān)督的熱情，阻礙普通社員參與監(jiān)管。

2.“三會”發(fā)揮監(jiān)督的職能并不理想，內(nèi)部人控制所能得到的利益超過我們想像，在巨大利益的驅(qū)使下有時難以避免會出現(xiàn)經(jīng)營者內(nèi)部獨攬大權(quán)控制的情況。這樣農(nóng)村信用合作社社員大會、理事會以及監(jiān)事會的職能不能有效發(fā)揮，為經(jīng)營者腐敗埋下了伏筆，普通社員利益容易造成損害，農(nóng)村信用合作社的經(jīng)營會產(chǎn)生一系列問題。

3.監(jiān)督者職能未能有效發(fā)揮。目前，在農(nóng)村信用合作社的管理中監(jiān)事會并非常設(shè)機構(gòu)，監(jiān)事成員的選舉往往由內(nèi)部人控制。此外，在機構(gòu)職能設(shè)置時由于沒有相關(guān)法律規(guī)定，缺少監(jiān)事行使職責(zé)的程序規(guī)定，使得監(jiān)事的職責(zé)有限，不能對理事會成員進行罷免。監(jiān)事會演變成農(nóng)村信用合作社內(nèi)部審計部門，基本不能履行章程賦予的各項監(jiān)督職責(zé)。監(jiān)事會應(yīng)成為有效的監(jiān)督機構(gòu)，但其職責(zé)卻不能充分發(fā)揮。這些問題產(chǎn)生主要的根源是由于中國農(nóng)村信用合作社的產(chǎn)權(quán)界定比較模糊，民主自愿的職能未能得到充分的發(fā)揮。

三、充分發(fā)揮民主監(jiān)督的對策

“合作社在經(jīng)營目的上，不是以營利為主要目的，而主要是以社員之間的互濟、互助、互惠、互利為其目的，其基本目標是為社員服務(wù)，并不以營利為目的。” [2] 農(nóng)村信用合作社根本上就是成員實現(xiàn)自身權(quán)益的組織，所以必須完善其相關(guān)制度，保障民主監(jiān)督途徑暢通。

1.完善農(nóng)村農(nóng)村信用合作社產(chǎn)權(quán)界定。農(nóng)村信用合作社的產(chǎn)權(quán)一直是困擾其民主進程的問題，筆者認為，我們應(yīng)該吸取國外相關(guān)方面的成功經(jīng)驗，并結(jié)合中國的實際情況鼓勵各地根據(jù)自身情況在不違背農(nóng)村信用合作社民主自愿的基礎(chǔ)上，采取合作制、股份制、股份合作制等多種產(chǎn)權(quán)模式。產(chǎn)權(quán)能充分反映事物的根本屬性，農(nóng)村信用合作社也不例外。清晰的產(chǎn)權(quán)能夠有效指引農(nóng)村信用合作社朝著民主進程前進。

2.引入經(jīng)濟責(zé)任賠償機制。完善農(nóng)村信用合作社主體的責(zé)任需要以完善農(nóng)村信用合作的的立法為必要條件。所以，各方人士要盡自己最大的努力為農(nóng)村信用合作社的立法進程提速。在傳統(tǒng)經(jīng)濟法責(zé)任理論中，張守文教授有一個“難墾之域”的名詞。其強調(diào)調(diào)動各方力量調(diào)節(jié)制約主體的責(zé)任有效發(fā)揮。隨著立法理念的不斷提高，我們要在傳統(tǒng)民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任基礎(chǔ)上引進賠償責(zé)任，把責(zé)任主體失誤給個人造成的損失看成是一種成本，按照諾斯的理論：“一個有效率的制度，主要應(yīng)考慮如何實現(xiàn)在私人成本與社會成本之間的均衡。”[3] 農(nóng)村信用社理事長或社主任在管理經(jīng)營期間造成組織利益損失，我們必須進行嚴格調(diào)查控制，對有違反職責(zé)行為必須嚴肅查處，追究各人相應(yīng)法律和賠償責(zé)任。我相信在完善的懲罰機制下，定會督促農(nóng)村信用社管理者有效行使其職權(quán)，避免以權(quán)謀私行為的產(chǎn)生。

3.完善成員參與民主監(jiān)督的激勵制度。有效的激勵機制能調(diào)動相關(guān)人員的參與管理的熱情，而且也是現(xiàn)實所需。激勵機制是調(diào)動相關(guān)人群的有效手段，是當(dāng)今提高成員參與度的必要手段。由于中國在農(nóng)村信用合作社的激勵方面并沒有完善的規(guī)制制度，使得普通社員參與民主監(jiān)督意愿降低，但在西方一些法治國家相關(guān)的激勵機制已經(jīng)發(fā)展得十分完備，我們通過對西方國家激勵制度的探析，制定符合中國農(nóng)村信用合作社民主管理的有效激勵機制，充分調(diào)動每個成員的參與程度，為農(nóng)村信用合作的民主監(jiān)督進程的發(fā)展提供切實可行的措施。同時，對有效實施民主監(jiān)督的個人和組織予以一定的物質(zhì)和精神的獎勵。當(dāng)普通社員積極參與民主監(jiān)督之時，設(shè)計制定一定程度的獎勵機制，比如對其申請貸款時提供較低的貸款利率、提高申請貸款的速度并提供其更貼近農(nóng)民自身實際所需的科技、政策專門人員的相關(guān)指導(dǎo)。

4.建立完備的監(jiān)督制約機制。一方面，我們應(yīng)加強改進農(nóng)村信用合作社監(jiān)事會非常設(shè)話的情況，讓其成為常設(shè)機構(gòu)。加大監(jiān)事會的監(jiān)管執(zhí)行力度，監(jiān)事會的成員應(yīng)由普通成員和國家等相關(guān)機構(gòu)共同推選，賦予其獨立于理事長和社主任權(quán)力，使其不受理事長和社主任的領(lǐng)導(dǎo)，賦予其能調(diào)查理事長違規(guī)行為的職權(quán)，充分發(fā)揮監(jiān)事會真正的職能。建立民主監(jiān)督機制，解決在農(nóng)村信用合作社監(jiān)管中出現(xiàn)的難落實、難執(zhí)行的狀況。如果發(fā)現(xiàn)問題相關(guān)人員有不稱職的情況，有關(guān)部門要嚴肅查處并追究相關(guān)責(zé)任人的法律職責(zé)，避免此類事情的再次發(fā)生[4]。另一方面，調(diào)動各方面輿論監(jiān)管機制，運用網(wǎng)絡(luò)、報紙等多種相關(guān)媒介，充分保證傾聽百姓的聲音暢通渠道，定期對相關(guān)情況進行公布，為民主監(jiān)督創(chuàng)造良好的社會氛圍，保證監(jiān)督的公平、公正、有效。民眾的有效監(jiān)督，既能減少農(nóng)村信用合作社某些人出現(xiàn)腐敗問題，又能有效減少民主監(jiān)管所需成本，為社會節(jié)約成本，充分保證社員的切身利益。民主監(jiān)督的充分發(fā)揮，既能有效制約相關(guān)管理人員的行為促使其謹慎行事，又能有利于農(nóng)村信用社民主自愿管理職能充分發(fā)揮。

毋庸置疑的是，農(nóng)村信用合作社民主監(jiān)督的有效發(fā)揮，能夠讓農(nóng)民得到切實的利益，不但能解決生產(chǎn)過程中資金短缺的問題，而且能集體化進行生產(chǎn)避免市場不對路，單一經(jīng)營抵抗風(fēng)險能力低的被動局面。中國是個農(nóng)業(yè)大國保障農(nóng)民切身利益，農(nóng)民自身的好壞直接關(guān)系國家穩(wěn)定，農(nóng)民增收更有利維護中國糧食安全，有利于農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，更有利于中國社會主義和諧社會的構(gòu)建。而農(nóng)村信用合作社是確保農(nóng)民利益的重要組織，運用各種手段完善農(nóng)村信用合作社民主監(jiān)督機制應(yīng)是中國重要工作。

參考文獻：

[1] 王利明.民法總則研究[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003：441.

[2] 周脈伏，徐富春.農(nóng)村信用合作社經(jīng)營管理[M].北京：中國金融出版社，2008：102.

[3] [美]諾斯.西方世界的興起[M].厲以平，蔡磊，譯.北京：華夏出版社，2009：7.

[4] R.Matthews，“The Economics of Institutions and the Sources of Growth ”，Economics Journal ，1986.96，pp.903-910.

[責(zé)任編輯 陳麗敏]