論中國奶粉行業(yè)的政府監(jiān)管

摘 要：作為影響國計民生的奶粉行業(yè)，近些年來卻頻發(fā)事故，嚴重影響了公眾的消費信心，打擊了民族奶粉的市場競爭力，許多消費者都寧愿花費高昂的代價去購買“洋奶粉”。到底是什么造成了如今這樣令國產(chǎn)奶粉尷尬的局面呢？主要從政府監(jiān)管的角度討論了對奶粉行業(yè)進行監(jiān)管的重要性，分析了中國奶粉行業(yè)監(jiān)管中急待解決的問題，并提出了一些解決辦法與建議。

關鍵詞：奶粉安全；政府監(jiān)管；問題

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）01-0124-03

從2004年“大頭娃娃”事件的曝光，到2008年三鹿奶粉三聚氰胺事故爆發(fā)，再到2010年圣元奶粉致嬰兒性早熟事件的出現(xiàn)，中國的國產(chǎn)奶粉幾乎每年都會出現(xiàn)這樣那樣的產(chǎn)品質(zhì)量問題，中國的民族奶粉企業(yè)發(fā)展進入了一個冰凍期。近年來，隨著越來越多的“洋奶粉”品牌（如雅培、惠氏、美贊臣、多美滋、雀巢等）進軍中國市場，國產(chǎn)奶粉更是失去了它先天的地域優(yōu)勢和民族優(yōu)勢，消費者對國產(chǎn)奶粉失去了信任，從而將目光轉(zhuǎn)向了“洋奶粉”。雖然政府做了許多的努力，如商務部長陳德銘也曾在2011年亞洲博鰲論壇上為民族奶粉正名，但在“洋奶粉”強有力的攻勢之下，國產(chǎn)奶粉的低迷趨勢卻依舊。不少消費者為了孩子的健康，而不惜花費高于國產(chǎn)奶粉10%～15%的價格來購買“洋奶粉”，有的甚至花費更高的代價直接從國外購買所謂的“純正”奶粉。近二年來，我們可以隨處在報紙上看到內(nèi)地旅客到香港搶購奶粉的報道。本文主要從政府監(jiān)管方面來討論導致國產(chǎn)奶粉陷入如此尷尬的情境的原因，并就相關問題提出一些看法與建議。

一、對奶粉行業(yè)監(jiān)管的必要性

中國奶粉行業(yè)不僅關乎老百姓最關心的生活健康，而且關乎一個民族的成長與發(fā)展。近年來，頻發(fā)的食品安全事件和嬰幼兒健康問題給民族奶粉行業(yè)提出了更高了監(jiān)管標準和要求，同時也使得民族品牌面臨著前所未有的壓力與考驗，社會公眾的信任度不斷下降和外來品牌的沖擊都要求社會要正視民族品牌的質(zhì)量問題，加強對奶粉行業(yè)的監(jiān)管。

1.信息不對稱要求對奶粉行業(yè)進行強制性的政府監(jiān)管。在市場經(jīng)濟條件下，奶粉市場存在著明顯的信息不對稱，即消費者并不可能像生產(chǎn)者一樣擁有關于產(chǎn)品的更為詳細的信息。他們只能憑借生產(chǎn)者所提供的信息、自己的經(jīng)驗、熟人的介紹來對奶粉進行判斷和選擇，從而進行購買活動。而作為生產(chǎn)者，為了獲取更大的利益，往往會隱瞞關于產(chǎn)品的負面信息，片面夸大產(chǎn)品的功效，向消費者傳遞虛假信息，影響消費者的判斷，誤導消費者的選擇，從而導致市場失靈。因而只有依靠政府這只“有形的手”來對奶粉行業(yè)進行整頓，規(guī)范生產(chǎn)者的行為，提高生產(chǎn)者的行業(yè)道德，從而引導整個行業(yè)走向正規(guī)之路。

2.奶粉安全所具有的公共特征需要進行有效的政府監(jiān)管。奶粉作為一種商品，它本身并不是公共產(chǎn)品，而由它所引發(fā)的奶粉安全問題則關系到全體公民的利益，影響著公眾的健康，因而具有公共性。而外部性和非排他性則是奶粉所具有的公共特性的顯著表現(xiàn)。所謂非排他性是指任何一個奶粉生產(chǎn)商可以從政府、行業(yè)或其他企業(yè)的奶粉安全管理活中獲取額外的利益，而不需要為此支付任何額外的費用。而外部性又可以分為正的外部性和負的外部性。當發(fā)生正的外部性時，即奶粉生產(chǎn)者或行業(yè)協(xié)會以及政府因在奶粉質(zhì)量管理中取得好的信譽或認可時，其他奶粉生產(chǎn)者可以因其好的聲譽而增加自己的銷量，創(chuàng)造好的業(yè)績，從而產(chǎn)生搭便車的現(xiàn)象；當負的外部性效用發(fā)生時，即由于一些奶粉生產(chǎn)者由于造假、欺騙消費者而使消費者對該行業(yè)失去信心，影響其他生產(chǎn)者乃至整個行業(yè)的健康發(fā)展。因而從奶粉作為具有公共特征的商品，推而廣之，從社會進步和經(jīng)濟發(fā)展的角度要求對其進行政府監(jiān)管。

3.新科技革命下人才素質(zhì)的提高要求更加關注嬰幼兒的智能發(fā)展。隨著新科技革命的發(fā)展和知識經(jīng)濟的到來，科學技術已經(jīng)成為推動國家和社會發(fā)展的首要動力。可以說在當今社會，國與國之間的競爭的關鍵在于人才的競爭，可以說，誰掌握了各種高層次的技術人才，誰就占領了主動地位。因而整個社會對人才的要求隨之提升。而計劃生育的普及，使得新生兒的出生率越來越低，在中國，大多數(shù)家庭都只有一個或兩個子女。為提高子女的素質(zhì)，讓子女在未來的信息社會中擁有更強的社會競爭力，父母都越來越重視對子女的培養(yǎng)和教育。作為人生成長的第一個階段——嬰幼兒時期，更加受到廣大父母的關注。為了讓自己的子女在人生的起跑線上能夠不輸于他人，許多父母不惜花費重金來進行子女的智力培育和學前教育，這其中當然也包括關系到嬰幼兒智力發(fā)育的奶粉。因而，對奶粉行業(yè)的監(jiān)管勢在必行。要加強對惡劣競爭行為的監(jiān)督與制裁，確保奶粉市場的有序競爭和市場活動的正常進行，保持民族品牌的競爭力。

二、中國奶粉行業(yè)監(jiān)管存在的問題

近年來，伴隨著食品安全問題的頻發(fā)，社會對于奶粉行業(yè)的安全問題也越來越關注，政府對于相關企業(yè)和機構的監(jiān)管也在逐漸加強，相關的監(jiān)管政策、監(jiān)管制度和監(jiān)管措施也在不斷的制定和完善，對于減少奶粉行業(yè)的安全問題起到了一定的作用。但是從整體上來看，是“心有余而力不足”，由于制度、政府與企業(yè)的責任意識等問題，使中國對奶粉行業(yè)的監(jiān)管存在較多的問題，行業(yè)中的問題還是層出不窮。

1.監(jiān)管責任意識不強。政府部門監(jiān)管責任意識不強成為奶粉危機爆發(fā)的最重要的原因。奶粉安全關系千家萬戶，關系國計民生，具有典型的公共產(chǎn)品的特性。在2010年8月被曝光的“嬰兒性早熟”風波中，作為奶粉安全監(jiān)管主要責任人在事件曝光的第一時間不是將工作重心放在受害嬰兒身上，而是極力為奶粉生產(chǎn)商圣元奶粉維護。雖然最后證實“性早熟”問題與圣元奶粉無關，但是政府這一僅維護企業(yè)利益，不顧民眾利益的做法明顯地傷害了民眾本來脆弱的感情。作為消費者，民眾與奶粉生產(chǎn)商具有明顯不對等的地位，在利益博弈中，明顯處于劣勢。而此時，政府卻以保護民族企業(yè)，促進社會經(jīng)濟發(fā)展的借口來保護這些民族奶粉生產(chǎn)商，對于原本身體已倍受折磨的消費者而言，更是一個很大的打擊，就更容易導致消費者消極情緒的形成，從而造成信任危機，無論是對政府還是對奶粉生產(chǎn)商，都會形成一種排斥心理，這也就說明了為什么雖然政府幫圣元澄清了事實，但民眾卻依然抱有懷疑的態(tài)度，使得圣元股份下降了35%。

2.監(jiān)管體制不健全。奶粉安全作為食品安全監(jiān)管的一個重要組成部分，一直以來都受到政府的高度重視，目前中國的食品安全監(jiān)管體制主要采取了“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的方式，由各個部門協(xié)調(diào)對食品安全進行監(jiān)督，即由衛(wèi)生部負責食品安全的整體監(jiān)管，并協(xié)調(diào)其他部門做好食品安全的監(jiān)管工作，農(nóng)業(yè)部門負責初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)督，質(zhì)檢部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)和進出口食品安全的檢驗與檢疫，工商行政部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)督，食品藥品監(jiān)督管理部門負責餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管，從而實現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”的全方位監(jiān)管模式。

這種監(jiān)管體制是按生產(chǎn)、加工、流通、消費等環(huán)節(jié)來對食品安全進行職能的劃分，屬于一種分散式的監(jiān)管模式。這種監(jiān)管體制看似面面俱到、有序到位，實則存在著許多的問題與隱患。首先，多部門的監(jiān)管模式從理論上看是彌補了其他部門工作的失誤，但在實際工作中容易造成部門職責的交叉重疊，形成“人人都在管，人人都管不好”的尷尬局面。許多部門在進行監(jiān)管工作時，往往考慮到其他部門之前的工作而不進行深入的追究，從而可能造成監(jiān)管真空，使許多不法廠商借機牟取暴利。其次，分散式的監(jiān)管模式容易造成各自為政的局面，在這種多頭管理模式下，許多部門都配備了一些相同的檢驗設備和人員，造成了資源的重復與浪費。除此之外，雖然中國食品安全法規(guī)定由衛(wèi)生部負責食品安全的整體協(xié)調(diào)與監(jiān)督，但是實際工作中，衛(wèi)生部要想?yún)f(xié)調(diào)其他與之平行的部門之間的工作，則成為不可能完成的任務。

3.監(jiān)管標準有待提升。一直以來，中國的乳業(yè)標準都因落后世界平均標準而遭到社會各界的詬病。在中國1986年實施的“生乳安全標準”中，每100克蛋白質(zhì)含量為2.95克，菌落總數(shù)（一定條件下每毫升的細菌總數(shù)）上限為50萬個，而歐美國家則分別為3.2克和10萬個。在原標準飽受爭議20多年后，中央政府集11部委之力，耗時兩年多，經(jīng)過多次的調(diào)研，于2010年6月正式出臺實施了新的“生乳安全標準”。然而，新標準不僅沒有改變中國乳業(yè)標準落后的局面，反而加劇了中國乳業(yè)倒退的步伐。根據(jù)新標準的規(guī)定，每100克蛋白質(zhì)含量為2.80克，菌落總數(shù)上限為200萬個，遠遠落后于1986年的舊標準。

對此，官方給出的回答是為了兼顧中國奶粉行業(yè)的現(xiàn)實，保障散戶的利益。但是，奶粉安全關系著無數(shù)嬰幼兒的身體健康，關系著國家的長遠發(fā)展大計，是關系國計民生的重要大事。這樣人命關天的大事，卻因為要保障散戶的利益這條理由便可隨意的降低，作為國家利益捍衛(wèi)者的政府機構在制定政策時完全忽略食品，忽略社會公眾的訴求，嚴重影響了公眾的利益。

4.檢驗檢疫標準落后。中國從2003年開始對奶制品實施食品安全市場準入制度，根據(jù)該制度，中國將對奶粉行業(yè)實行生產(chǎn)許可證制度、強制檢驗制度和市場準入標志制度等三項具體制度。生產(chǎn)許可證制度是由質(zhì)檢部門對具備基本生產(chǎn)條件、能夠保證奶粉質(zhì)量安全的企業(yè)，發(fā)放《食品生產(chǎn)許可證》，準予生產(chǎn)獲證范圍內(nèi)的產(chǎn)品，這是一種典型的發(fā)證檢驗制度。但是這種制度僅僅能說明企業(yè)有能力生產(chǎn)出符合質(zhì)量安全要求的產(chǎn)品，并不代表企業(yè)實際生產(chǎn)出來的產(chǎn)品符合要求。強制檢驗制度是由企業(yè)或委托檢驗機構對產(chǎn)品進行的一種出廠檢驗，只有當產(chǎn)品符合質(zhì)量標準才允許出廠。這種檢驗制度實際上是一種企業(yè)的自檢制度，是企業(yè)對本單位所生產(chǎn)的產(chǎn)品進行的一種自我檢驗。在這種檢驗制度下，只有當企業(yè)擁有良好的道德水平時，才能保證該制度的順利實施。然而，作為經(jīng)濟利益最大化追求者的企業(yè)，往往只顧經(jīng)濟利益而缺乏對社會利益的考慮，從而使得該項檢測制度變得表面化。市場準入標志制度是指由質(zhì)檢部門對流通環(huán)節(jié)的奶粉進行抽檢，并對檢驗合格的奶粉要加貼市場準入標志（QS標志），沒有加貼QS標志的奶粉不準進入市場銷售。在實施該制度時采用的是一種抽樣檢測的方法，在這種檢測方式下，可能出現(xiàn)抽檢的剛好是一批質(zhì)量優(yōu)良的奶粉，而漏掉了一批質(zhì)量不過關的產(chǎn)品；另外，尋租行為也會導致質(zhì)檢部門在抽檢過程中不嚴格執(zhí)法，從而使得不合格的產(chǎn)品獲得QS標志，從而流向市場。

三、加強中國奶粉行業(yè)政府監(jiān)管的對策

從目前中國奶粉行業(yè)的監(jiān)管現(xiàn)狀來看，中國的監(jiān)管制度較為落后，一方面政府部門監(jiān)督不到位，對市場缺乏有效的監(jiān)督；另一方面企業(yè)缺乏社會責任，無視社會公眾的安全訴求和利益訴求，所以，無論是政府還是企業(yè)都必須正視奶粉行業(yè)的安全問題，加強對行業(yè)的監(jiān)管力度，提高其安全性和可靠性。

1.加強監(jiān)管制度的建立。監(jiān)管制度的缺失與確立是所有工作的重中之重，同時也是一個非常重要的保障和基礎。要將奶粉安全納入國家戰(zhàn)略安全高度來對待，取消各個部門各自為政的現(xiàn)象，成立專門的奶粉行業(yè)監(jiān)督管理部門，直接由相關部門領導，形成一個強有力的領導核心。由奶粉管理部門負責奶粉從原料收集、加工、包裝、流通環(huán)節(jié)的所有監(jiān)管工作，并將原本歸農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢部、工商部等部門奶粉管理的有關權限收回，由奶粉管理部門來進行統(tǒng)一的管理，并承擔相應的責任。其他部門只是配合奶粉管理部門進行相關工作并承擔其工作范圍內(nèi)的責任。明晰工作職責和責任，對于消除監(jiān)管真空的出現(xiàn)是一個很好的建議。

2.加強對企業(yè)及相關機構培訓與約束。作為奶粉生產(chǎn)商，如果只顧經(jīng)濟利益而沒有良好的社會道德和責任意識，為了獲取高額暴利，而不惜降低奶粉生產(chǎn)質(zhì)量，隨意添加各種違規(guī)添加劑，從而對嬰兒健康造成嚴重的傷害。作為“有形的手”，政府一定要對奶粉企業(yè)及各相關機構進行教育，從奶粉行業(yè)的重要性，到奶粉行業(yè)的相關國際標準和其他國際知名品牌是如何做好質(zhì)量的監(jiān)督控制及其標準等各個方面，對中國相關企業(yè)做好培訓工作，要求企業(yè)要高標準嚴要求，從源頭上做好質(zhì)量的監(jiān)控工作；與此同時，必須對企業(yè)提出一定的要求，使企業(yè)意識到奶粉安全作為公共產(chǎn)品不僅關系到無數(shù)家庭的幸福，更關系到企業(yè)自身的存亡與發(fā)展。

政府應當建立更加詳細、完善的檢驗、檢疫標準，使各種標準更加明細化，將各種可能致病的項目都納入奶粉檢驗體系中，降低各種風險的發(fā)生。監(jiān)管機構一定要做好把關人的角色，對檢驗不合格的奶粉堅決不予發(fā)放合格證，并杜絕有害奶粉流向市場。

3.加強監(jiān)管機構的執(zhí)法力度。僅僅靠道德這種“軟約束力”并不能夠真正對奶粉企業(yè)形成良好有序的制約。因此，還要借助懲罰這種“硬約束力”的約束。要加大對違規(guī)企業(yè)的懲罰力度，一旦發(fā)現(xiàn)有不合格的奶制品，一定要毫不留情地予以銷毀，而不能像處理三鹿奶粉那樣，對有毒奶粉只是予以封存。對于違規(guī)企業(yè)，一定要給予嚴厲的處罰，而不能一味地進行企業(yè)責任的轉(zhuǎn)移，將最重要的責任轉(zhuǎn)嫁給最源頭的奶農(nóng)；對于違法企業(yè)，必須對其責任追究到底，同時還要增加違法成本，以此來威懾企業(yè)，使企業(yè)放棄僥幸心理，按規(guī)矩辦事。建立起道德“軟約束力”和處罰“約束力”二者相互結合，以懲罰為主，道德為輔，建立起二者相互配合的監(jiān)管體制，使奶粉企業(yè)的生產(chǎn)工作更加規(guī)范化。

4.強化社會輿論的作用，增強社會監(jiān)督的力量。市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展不僅帶來了經(jīng)濟的快速發(fā)展，也促使了中國公民意識的不斷提高。公民的責任意識不斷覺醒，公眾的社會參與意識也不斷增強，并對中國的政治、經(jīng)濟、文化生活起到了不可輕視的作用；另一方面，伴隨著信息通訊技術的不斷發(fā)展，媒體的力量在逐漸增強。面對層出不窮的奶粉安全事件，必須強化社會輿論的作用，增強社會輿論的影響力與威力，通過互聯(lián)網(wǎng)等各種方式在第一時間揭露企業(yè)和社會中存在的不法行為，對其進行聲討，要求其及時糾正；同時政府職能的錯綜復雜，使得政府工作難免有失誤，因而必須要借助社會輿論如大眾傳媒的作用，對政府的監(jiān)管工作進行監(jiān)督，讓政府工作更加公開化、透明化。從而促使政府監(jiān)管更加認真負責，減少失誤的發(fā)生，提高監(jiān)管效力。

四、結語

奶粉安全關系國計民生，關系千家萬戶。下一代的幸福是每一位家長最大的愿望，作為監(jiān)管部門的政府，一定要明確奶粉監(jiān)管的重要意義，做好守護人的角色。政府是根本，政府的態(tài)度決定了中國奶粉行業(yè)的質(zhì)量標準和民族奶粉品牌的確立與發(fā)展，所以政府必須從源頭上加強對奶粉行業(yè)的監(jiān)管，確立嚴格的質(zhì)量標準，明確奶粉監(jiān)管工作的目標，端正工作態(tài)度，促使奶粉監(jiān)管工作有序開展。 企業(yè)要有較強的社會責任意識，追求的不能是暫時的、眼前的物質(zhì)利益，必須有企業(yè)的品牌意識、社會責任意識和民族意識，要用“良心”去生產(chǎn)奶粉，而不能只是牟求經(jīng)濟暴利，企業(yè)必須嚴格遵照國家的相關標準，憑借自己過硬的產(chǎn)品質(zhì)量和品牌口碑來確立其企業(yè)形象，提升企業(yè)的競爭力。同時，作為社會公眾，是直接或間接的消費者，必須有著一定的監(jiān)督意識，協(xié)同相關部門對企業(yè)產(chǎn)品進行監(jiān)督，提高對奶粉行業(yè)監(jiān)管的有效性。

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[責任編輯 吳明宇]