中國礦產企業宏觀產權制度的效率分析

摘 要：《十二五規劃綱要》中資源節約、環境友好、可持續發展的主旨取向豐富了中國礦產企業宏觀產權制度效率概念的價值內涵。運用普適性、耦合性標準審驗了中國礦產企業現行宏觀產權制度正式規則在新的時空背景下的效率水平，結論是：單項規則確定性、開放性的缺陷，規則體系完備性、耦合性的不足，是削弱中國宏觀產權制度效率的主要因素，克服這些問題是未來中國礦產企業宏觀產權制度正式規則體系建設努力的方向。

關鍵詞：礦產企業；宏觀產權制度；正式規則；效率

中圖分類號：F270 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）01-0326-03

一、引言與文獻回顧

“十二五”開局之年，中國經濟發展中的不平衡、不協調、不可持續問題依然突出，經濟增長的資源環境約束強化就是其中主要因素之一。在破解日益強化的資源環境約束難題時，作為礦產資源有效供給的主體，礦產企業的作用不可替代。同時，作為社會經濟運行的基礎因素，廣義的、具有法律意義的產權制度在經濟運行中的約束、激勵和凝聚等根本性作用也是不可替代和削弱的。礦產企業的產權制度根據涉及的范圍分為宏觀產權制度和微觀產權制度，前者就特定國家、地域內礦產資源產業的社會產權關系作出規定，后者則在前者的框架下就企業范圍內的產權關系作出具體性的制度規范。礦產企業宏觀產權制度的基礎性地位，不僅決定了它在整個礦業經濟產權制度建設中的重要性，而且決定了它從根本上影響著礦產企業經營的經濟效益和社會效益。

《十二五規劃綱要》論述的“完善礦產資源有償使用制度，建立有效的礦產資源所有權和使用權機制，充分利用市場機制配置礦業權，促進礦業權合理設置和勘查開發布局優化，強化礦產資源節約與綜合利用，提高礦產資源開采回采率、選礦回收率和綜合利用率，推進礦山地質環境恢復治理和礦區土地復墾”，是中國礦產企業宏觀產權制度理論研究和實踐建設亟待解決的內容。現有礦產企業宏觀產權制度的正式規則，即相應法規體系能否滿足新的經濟發展方式的需要，其效率水平如何，則是這一內容的基礎組成部分，值得關注、研究。

國內對礦產企業宏觀產權制度效率的研究，在內容上主要集中在以下幾個方面：中國礦產資源產權制度的基本性質和基本結構；礦產資源產權明晰與礦產資源可持續發展關系；礦業權市場建設與管理。文獻顯示，從正式規則角度分析中國礦產企業宏觀產權制度效率的研究尚不多見，識別、把握中國礦產企業宏觀產權制度主體結構和基本功能上的缺陷，為其修訂、完善指明方向，有利于為《十二五規劃綱要》的實施，尤其是其中“礦產資源有序開發、節約利用、環境友好”指導思想在礦產企業經營實踐中的貫徹執行，提供有效的產權制度保障。

二、礦產企業宏觀產權制度的構成與效率水平分析

理論上，礦產企業宏觀產權制度的正式規則，即法規體系構成包括兩部分。一是國家規定的正式產權約束，包括有關礦產資源產權形成、產權界定、產權經營、產權轉讓、產權收益和產權保護等一系列活動的法律、法規和行政性規則；二是礦產資源產權實施機制中的程序部分。這一系列法律、法規、規則、程序，體現在從憲法等法規中相關的產權條款、直到各級政府及其礦產主管部門制定的、與礦產資源產權關聯的行政性文件上，它們共同規范著人們和組織的行為，構成了中國礦產資源勘探、開采企業宏觀產權制度的基礎和主體框架，其內容、結構和功能特性在很大程度上決定了礦產企業宏觀產權制度的效率水平。

（一）中國礦產企業宏觀產權制度的正式規則構成

中國現行的礦產企業宏觀產權制度的基礎是以《憲法》為約束，以《礦產資源法》及其配套的行政法規為主體，以《物權法》、《環境保護法》、《土地管理法》、《民法通則》等法律為有效補充，在國家大法、部門法規和地方法規三個層次上不斷完善的礦產資源法規體系。

1997年1月1日起施行的《礦產資源法》，明確了代表國家行使礦產資源所有權的主體，強化礦產資源的統一管理；在審批登記管理、權利人資格和地位、流轉等方面完善了礦產資源探礦權、采礦權管理的基本制度，增加了探礦、采礦的資質條件，明確了采礦權人多種經濟成分、多種經營方式并存的制度，規定了探礦權、采礦權有償取得和依法轉讓的制度，確認了探礦權、采礦權的財產權屬性；強化了地礦行政管理職能，賦予市、縣級人民政府地質礦產主管部門行政處罰權，強化了上級地礦主管機關的行政監督權；完善了法律責任制度。

1998年2月12日，國務院分別以第 240號、241號、242號令發布了《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》、《探礦權采礦權轉讓管理辦法》，為進一步建立適應社會主義市場經濟體制的中國礦產資源法規體系奠定了基礎。這三個行政法規在實踐中被廣泛稱之為《礦產資源法》的“三個配套法規”。后來國務院又頒布了一些相關政策、通知，形成了國家層面的行政法規。

而國土資源部發布的一系列礦產資源的法規，則與財政部、中國人民銀行、環境保護部出臺的、有關礦業權價款征收減免、礦產資源環境保護等方面的配套政策一起，構成中國礦產資源產權制度的部門法規。

（二）中國礦產企業宏觀產權制度的效率分析

中國礦產企業宏觀產權制度的效率既取決于各個單一制度的有效性，更決定于整個產權制度“束”即法規體系內結構與功能的耦合水平。

1.礦產企業宏觀產權制度體系中各單項規則的效率水平。根據柯武剛、史漫飛（2000）的解釋，制度效率取決于制度的“普適性”。普適性是指制度是一般而抽象的、確定的和開放的，即：制度不應在無確切理由的情況下對個人和情境實施差別待遇；制度應當是簡單而確定的，對違規的懲罰應當得到清晰的傳達和理解；制度應當既具有穩定性又具有一定的開放性，總在變化的規則難以被了解，應當穩定，同時必須要有一點調整的余地，以便允許行為者通過創新行動對新環境做出反應，避免制度僵化的危險。

分析《礦產資源法》以及《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》、《探礦權采礦權轉讓管理辦法》等基礎性法律、法規普適性效率，發現《礦產資源法》各種處罰額度的不確定性、礦業權有償取得制度的相關規定不明確、減免辦法不具體；同時“禁止將探礦權、采礦權倒賣牟利”不合適宜。《礦產資源開采登記管理辦法》“采礦權可以通過招標投標的方式有償取得” 指向不明，而采礦權使用費1 000元/平方公里·年（各類數據）適應性低。諸如此類等等，這些基礎性的法律法規在確定性、開放性方面存在的明顯缺陷，會直接導致制度實施過程中的低效率水平。國家級法律法規如此，部門法規、地方法規受立法水平、職能權限、地方利益等因素的制約，這類非效率問題更加嚴重。

2.礦產企業宏觀產權制度“束”的效率水平。制度“束”是由不同制度安排構成的系統，它的效率除了取決于構成這一結構的各單項制度安排的效率，還受到制度配置狀況的影響。制度配置，是指在一個制度系統中各項制度安排之間應當相互協調和匹配，以使整個制度系統能夠發揮最大的功效。研究各種制度安排間的層次、關系、影響以及相互協調等問題，確定制度的最佳結構。制度束中單個制度安排的結合狀態有三種情形，即制度耦合、制度沖突與制度真空。制度耦合是一種制度結構系統高度有序，各種制度安排之間協調一致的狀態。而制度沖突與制度真空則是制度結構中存在大量矛盾和漏洞的狀態。當制度結構中存在制度沖突和制度真空時，制度結構的整體績效就會被削弱。因此，要提高制度結構的績效與效率，關鍵之一在于做好制度配置，克服制度沖突與制度真空，實現制度耦合。

從現行礦產企業宏觀產權制度法規體系內各單項法制定、頒布、實施的時間看，最早的是1986年的《民法通則》，最近的是2007年的《物權法》、2009年的《關于進一步規范探礦權管理有關問題的通知》和2010年《關于建立健全礦業權有形市場的通知》，礦產企業宏觀產權制度法規體系時間跨度逾二十年，多項法規各自分布在完全不同的立法時空上，其內容上的相容性、一致性，功能上的耦合性需要關注。而要適應《十二五規劃綱要》中轉變發展方式的需要，礦產企業宏觀產權制度法規體系所表現出來的、整體上的開放性和完備性更加重要。

而現行制度中存在的、有關“小型和小小型礦的產權、礦山企業承包制中產權、礦地產權與其他土地產權的優先順序、《礦產資源法.》實施前無償出讓的礦業權的流轉”等制度的真空狀態。同時，《民法通則》只規定了采礦權，探礦權作為一種民事權并未在立法上予以承認，這與《探礦權采礦權轉讓管理辦法》、《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》規定的探礦權具有事實上的民事權屬性相矛盾；《礦產資源法》認為礦床勘探報告及其它有價值的勘查資料，按照國務院規定實行有償使用，又與《地質資料管理條例實施辦法》規定的探礦權人有匯交地質資料的義務相沖突。不同層次法律、法規（即“上位法”與“下位法”）之間的矛盾，與前面所論及的、單一制度的非效率因素共同作用導致其總體效率水平的下降，具體表現為礦業產權流動性較差、礦產資源利用率較低。

礦山用地復墾率以及礦產企業礦業權流轉、礦產資源回采率等方面的統計數據驗證了上述分析。據統計（國土資源部，2008），截至2007年底，全國礦業開發占用和損毀土地約166萬公頃，2007年土地復墾率不到12%，而美國、澳大利亞等發達國家的土地復墾率是65%。同樣，截至2007年全國僅有20多個省以市場競爭方式實現有償出讓制度，15萬個礦企中僅有2萬多個是通過市場機制取得采礦權的。

關于資源回采率，以中國主要能源資源煤炭的開采為例。2004年，全國煤炭資源回采率專項檢查得到的數據顯示全國煤礦平均采區回采率為64%，平均礦井回采率為46%。2007年，中國煤礦平均資源回收率為30%，而美國、澳大利亞、德國、加拿大等發達國家，資源回收率能達到80%左右，中國煤炭回采率不到國際先進水平的50%。（下轉332頁）

（上接327頁）

三、結論及啟示

首先，單一法規普遍存在的確定性和開放性方面的缺陷，嚴重削弱了單項規則的“普適性”效率，修改、完善勢在必行。其次，《物權法》、《環境保護法》、《土地管理法》與《礦產資源法》等國家大法中居民環境權的確立，礦業權屬性的完備，礦地使用權與其他土地使用權優先順序以及地役權的確立等，已經成為中國礦產企業宏觀產權制度正式規則效率提升的瓶頸，是改革的關鍵所在。有關小型礦、小小型礦產權制度是礦產企業宏觀產權制度體系不可或缺的組成部分，需予立法。實踐中自發形成的、如礦山企業承包制中產權流轉制度的合法化，是提高宏觀產權制度體系效率的有益補充，不能忽視。最后，“下位法”與“上位法”內容上的一致性、功能上的耦合性，是礦產企業宏觀產權制度體系功能實現的基礎保證。

為保證《十二五規劃綱要》中礦產企業資源開發利用中資源節約、環境保護以及可持續發展等思想主旨的貫徹實施，礦產企業宏觀產權制度正式規則，即法律、法規的修訂與完善，是基礎，也是關鍵。

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[6] 趙德起，林木西.制度效率的“短板”理論[J].中國工業經濟，2007，（10）.

[責任編輯 陳 鶴]

收稿日期：2012-12-07

基金項目：河南省政府決策研究招標課題“基于可持續發展的可耗竭資源最優開采及最優價格路徑研究”（2011B777）

作者簡介： 武瑞杰（1970-），男，河南洛陽人，副教授，從事資源經濟學、區域創新網絡研究。