對中國稅源管理模式的分析

摘 要：近年來，稅務(wù)部門通過完善體制建設(shè)、推進征管改革，稅收管理水平都有了很大提升。但隨著經(jīng)濟建設(shè)步伐的加快，稅源結(jié)構(gòu)愈加復(fù)雜，而稅務(wù)人員管理方式有限，新形勢對稅務(wù)部門提升征管能力和水平提出了更高的要求。因此，必須重視研究和加強稅源管理，竭力提高稅源控管水平。

關(guān)鍵詞：稅源；管理；監(jiān)控

中圖分類號：F810.42 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）01-0024-02

一、稅源管理的概念及提出背景

稅源管理就是指稅務(wù)部門進行稅前監(jiān)控、稅中征收、稅后稽查、負(fù)責(zé)將稅款轉(zhuǎn)交等行為。稅源管理這一概念源于20世紀(jì)80年代，國際貨幣組織（IMF）財政事務(wù)部主任坦茲指出：“經(jīng)濟學(xué)家們已經(jīng)建立了評價某一稅制好壞的理論。奇怪的事，很少有人專門研究稅收管理的方式”、“管理問題是稅制改革的核心而不是輔助的問題”。與之對應(yīng)，稅源管理作為稅收管理的重要組成內(nèi)容，也開始逐步浮出水面。眾所周知，稅源是動態(tài)的，是不斷發(fā)展變化的。

1.稅源規(guī)模迅速擴大。1994年中國稅務(wù)部門管理的納稅戶1 397萬，到2007年已擴大到2 017萬。從1994年全國稅收收入突破5 000億元到2009年全年完成稅收收入（不包括關(guān)稅、船舶噸稅、耕地占用稅和契稅）63 104億元。稅收收入也呈現(xiàn)逐年快速增長態(tài)勢。

2.稅源結(jié)構(gòu)日益多元化。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立，國有非國有、內(nèi)資與外資、法人與非法人、居民企業(yè)與非居民企業(yè)、實體經(jīng)濟與虛擬經(jīng)濟等多種經(jīng)濟成分、多種經(jīng)營方式的納稅人都已成為中國稅收的來源。這是稅務(wù)部門面臨著更為復(fù)雜的管理環(huán)境。

3.稅源信息化程度日趨提高。隨著計算機網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，企業(yè)管理日益信息化，而且借助信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，還形成了電子商務(wù)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟等新型經(jīng)濟模式。

二、稅源管理的經(jīng)濟學(xué)理論依據(jù)

1.新古典主義經(jīng)濟學(xué)。新古典主義經(jīng)濟學(xué)作為當(dāng)代西方經(jīng)濟學(xué)主流，專門研究既定分工條件下的資源配置問題，它堅持了古典經(jīng)濟學(xué)的“經(jīng)濟人假定”，認(rèn)為所有經(jīng)濟主體都是理性的。稅源管理同樣是一項涉及多項分工的復(fù)雜體系，面臨組織結(jié)構(gòu)的選擇以及組織效率最大化的問題。由于分工原因會產(chǎn)生交易費用，而交易費用對分工水平的結(jié)構(gòu)的影響至關(guān)重要。因此，如何有效控制各機構(gòu)建的交易費用，以確保稅源管理過程中各部門職能效用的最大程度發(fā)揮，就成了稅源管理創(chuàng)新過程中不可回避的關(guān)鍵問題。

2.公共選擇理論。公共選擇理論的基本論點是經(jīng)濟理論在政治活動或政府選擇領(lǐng)域中的應(yīng)用和擴展，即把經(jīng)濟分析工具應(yīng)用于政治研究領(lǐng)域，運用經(jīng)濟學(xué)的方法和理論去考察政治領(lǐng)域中的集體決策或其他非市場決策。對諸如“政府失靈”等現(xiàn)象導(dǎo)出了對政府進行必要的制度法律約束的觀點。聯(lián)系稅源管理創(chuàng)新問題而言，就是要加強稅源管理法制建設(shè)，確保稅源管理在法制軌道內(nèi)健康運轉(zhuǎn)的必要性。中國的新《稅收征管法》為稅源管理提供了最基本的法律保障，但仍存在法律級次偏低、法律約束力不強等一系列問題。

3.新制度經(jīng)濟學(xué)。新制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為制度包括三個因素：社會認(rèn)可的非正式約束、國家規(guī)定的正式約束和實施機制。它的主要功能在于降低交易成本。其中國家規(guī)定的正式約束可以看成是法律、法規(guī)。非正式規(guī)定包括行為準(zhǔn)則、倫理規(guī)范等。聯(lián)系稅源管理來看，要將稅源管理制度的建設(shè)放在更為突出的位置，以有效降低稅源管理過程中的交易成本。

三、中國在稅源管理和監(jiān)控方面采取的措施

1.“金稅”工程（CTAIS系統(tǒng)）。1994年，中國的工商稅收制度進行了重大改革。時任國務(wù)院副總理的朱镕基同志在聽取了電子部、航天工業(yè)總公司、財政部、國家稅務(wù)總局等單位的匯報后，指示要盡快實施以加強增值稅管理為主要目標(biāo)的“金稅”工程。從1998—2003年底，金稅工程二期實施并取得階段性成果。二期間的主要實施步驟如下：（1）在全國范圍內(nèi)建立覆蓋總局、省局、地（市）局、縣（區(qū)）局的四級交叉稽核；把稽核和防偽稅控原本相互獨立的系統(tǒng)捆綁在一起運行，做到數(shù)據(jù)共享、功能互補，解決交叉稽核中由于人工錄入數(shù)據(jù)造成的數(shù)據(jù)錯誤；同時把海關(guān)增值稅完稅憑證納入金稅工程管理。（2）將增值稅征管各環(huán)節(jié)都放在網(wǎng)絡(luò)上運行，尤其要采集納稅人的增值稅申報信息和稅款繳納信息，以此對納稅人進行納稅評估和監(jiān)控。

2.源泉扣繳。源泉扣繳是指以所得支付者為扣繳義務(wù)人，在每次向納稅人支付有關(guān)所得款項時，代為扣繳稅款的做法。實行源泉扣繳的最大優(yōu)點在于可以有效保護稅源，保證國家的財政收入，防止偷漏稅，簡化納稅手續(xù)。

3.納稅信譽等級評定。納稅信譽分A、B、C三級AC級別享受不同“待遇”。根據(jù)《納稅信譽等級評定管理辦法》（征求意見稿），稅務(wù)機關(guān)以納稅人遵守和履行稅收法律、行政法規(guī)等法定義務(wù)情況為主要依據(jù)，通過評估確定納稅人的納稅信譽等級，設(shè)置A、B、C三個等級，其中A級為良好納稅信譽等級，B級為一般納稅信譽等級，C級為不良納稅信譽等級。

4.國際稅收情報交換。根據(jù)國際稅收情報交換工作規(guī)程，為了加強國際稅務(wù)合作，規(guī)范國際稅收情報交換工作，根據(jù)中國政府與外國政府簽訂的關(guān)于對所得（或財產(chǎn)）避免雙重征稅和防止偷漏稅的協(xié)定、《中華人民共和國稅收征收管理法》及其實施細(xì)則以及其他相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，制定本規(guī)程，自2006年6月12日起施行。

四、發(fā)展稅源管理現(xiàn)存問題

1.重點稅源分級分類管理。根據(jù)總局2003年進一步加強重點稅源監(jiān)控管理工作的需要，總局對重點稅源監(jiān)控工作的若干基本要求進行了修訂，進一步擴大了監(jiān)控的范圍。2003年上報總局的重點稅源戶標(biāo)準(zhǔn)為：增值稅和消費稅“兩稅”年實際收入達500萬元以上的增值稅納稅人；營業(yè)稅年實際收入達100萬元以上的營業(yè)稅納稅人。國際方面，巴西為加強對稅源大戶的集中統(tǒng)一管理，聯(lián)邦稅務(wù)總局、大區(qū)稅務(wù)局和小區(qū)稅務(wù)局都分別設(shè)有大戶管理處，其主要職責(zé)是對納稅大戶尤其是煙草、汽車、金融等行業(yè)的納稅大戶實施跟蹤監(jiān)控。巴西的大戶占總戶數(shù)的3%，而其交納的稅款卻占全國稅收總額的90%。烏拉圭成立了納稅人特別管理處，監(jiān)督稅收收入占全國稅收總收入近70%的2 700個稅源大戶的申報和納稅情況。澳大利亞按涉水犯罪風(fēng)險率把納稅人分為高、中、低三類，其中高風(fēng)險客戶占17%，其稅收收入占全部稅收收入的80%。除此之外，許多西方國家也都嘗試建立大企業(yè)管理機構(gòu)，以掌握其信息，進行稅源控制。

2.深化“四位一體”良性互動機制。“四位一體”互動是稅收分析、納稅評估、稅源監(jiān)控、稅務(wù)稽查各環(huán)節(jié)的有機結(jié)合，以稅收分析指導(dǎo)納稅評估，納稅評估用于稅源管理和稅款征收，并為稅務(wù)稽查提供案源，稅源監(jiān)控和稅務(wù)稽查又促進稅收分析和納稅評估，實現(xiàn)稅收科學(xué)化、精細(xì)化管理，提高稅收征管質(zhì)量與效率。

要實現(xiàn)稅源管理的稅收分析、稅源監(jiān)控、納稅評估和稅務(wù)稽查之間“四位一體”的聯(lián)動機制，除了各子系統(tǒng)內(nèi)部與外部、橫向與縱向之間高效有序的互動運行外，需要創(chuàng)新管理理念，建立組織體系，真正按照“集中征收、重點稽查、強化管理”實施科學(xué)分工。征收中心主要承擔(dān)本區(qū)域經(jīng)濟稅收綜合分析，重點稅源監(jiān)控分析工作；各稅源管理機構(gòu)（管理分局）主要貫徹以納稅評估為核心認(rèn)真落實稅收管理員制度，貫徹重點稅源精細(xì)化管理，一般稅源規(guī)范化管理，零散稅源社會化管理理念；建立分級重點稽查體系，即區(qū)分省級、市級、縣級三級稽查重點，實施有針對性稽查。

3.轉(zhuǎn)變考核方式。簡而言之就是從完成任務(wù)到管理服務(wù)的理念的轉(zhuǎn)變。從稅務(wù)系統(tǒng)各專業(yè)管理部門對稅源以及工作績效的考核情況來看，征管部門主要通過“六率”對各部門進行考察：登記率、申報率、入庫率、欠稅增減率、滯納金加收率、處罰率。首先，對于“六率”的考核側(cè)重于部門稅收計劃完成程度，是絕對稅額的考核，而忽略了實際征收數(shù)額與預(yù)期稅收征收的比值。其次，此種考核制度還存在一定的主觀因素，比如“入庫率”是為了反映實際征收數(shù)與應(yīng)征稅收的比率。但為了提高“入庫率”的得分，盡管會計核算中會出現(xiàn)“在途資金”的情況，一般部門會將應(yīng)征數(shù)等于入庫數(shù)，從而實現(xiàn)了100%的“入庫率”，失去了考核的意義。最后，在實際工作當(dāng)中，為了完成稅收計劃，在稅源充裕的情況下，采取人為壓稅、緩稅、欠稅，為后期任務(wù)“留一手”；當(dāng)稅收任務(wù)完不成的時候，不惜“竭澤而漁”征過頭稅。

4.建立健全外部信息征收系統(tǒng)。外部信息系統(tǒng)是以征管業(yè)務(wù)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，通過與稅務(wù)系統(tǒng)以外的單位進行數(shù)據(jù)交換，為稅源管理提供準(zhǔn)確的依據(jù)和有效的實現(xiàn)方式。在實踐當(dāng)中，海淀地稅局精心設(shè)計開發(fā)了“海稅通——納稅人個性化服務(wù)平臺”，該平臺從功能設(shè)置到實際操作都更具人性化特點，真正實現(xiàn)了稅企互動式交流。納稅人不但可通過問（提問）、答（解答）、查（查詢）三大功能模塊實現(xiàn)所需，更能利用廉政測評模塊監(jiān)督各項服務(wù)的落實情況，以促進我局工作持續(xù)、規(guī)范、有序開展。

在國際方面，澳大利亞稅務(wù)管理信息系統(tǒng)與銀行海關(guān)及政府其他部門實行聯(lián)網(wǎng)，政府還專門設(shè)立了一個澳大利亞交易報告和分析中心（AUSTRAC），主要負(fù)責(zé)收集、保存、編輯、分析一場的金融交易記錄，稅務(wù)官員還可以從這里調(diào)閱所需資料和數(shù)據(jù)。在意大利，建立了稅收情報信息系統(tǒng)，在實現(xiàn)稅源管理自動化的同時，通過公共數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)了納稅人、政府部門及歐盟各國間的信息交換和數(shù)據(jù)共享。新加坡的金融部門、行業(yè)協(xié)會及公司注冊局、移民局、公積金局、警察局也被要求同稅務(wù)部門密切合作。

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