對中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的思考

摘 要：市場經(jīng)濟(jì)在資源配置中能夠起基礎(chǔ)性作用，要使土地這種稀缺資源得到合理配置，必須讓這種生產(chǎn)要素在市場中能夠合理流動(dòng)，這就需要土地具有完整的產(chǎn)權(quán)歸屬。因此，必須對中國當(dāng)前農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行重新界定。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；集體所有；產(chǎn)權(quán)；國有化

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）01-0038-02

當(dāng)前，中國農(nóng)村土地集體所有的概念模糊，產(chǎn)權(quán)主體和受益主體不明；家庭聯(lián)產(chǎn)承包條塊分割，難以進(jìn)行機(jī)械化、規(guī)模化作業(yè)；農(nóng)民或村集體在土地被征用等過程中與強(qiáng)大的政府或開發(fā)商博弈中，不僅損失個(gè)人利益而且破壞土地本身的級(jí)差地租。這造成土地資源的荒廢、破壞，難以耕種難以復(fù)墾，致使糧食總產(chǎn)量減少進(jìn)而影響到糧食安全等問題。由于農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入與產(chǎn)出以及風(fēng)險(xiǎn)等的考慮，許多農(nóng)民特別是新生代農(nóng)民大多不愿意被固定在土地上進(jìn)行小規(guī)模耕種作業(yè)，他們首先考慮出賣自己的勞動(dòng)力能否獲得更多回報(bào)，由此導(dǎo)致農(nóng)村土地資源的極大的閑置和浪費(fèi)。另外，許多失地農(nóng)民獲得補(bǔ)償資金后，一時(shí)難以融入市場經(jīng)濟(jì)浪潮中，難以用好手中資金，因失地致貧、返貧的農(nóng)民近年數(shù)量有增無減。全國城市化過程中，并沒有解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的根本性問題，只是以土地資源為代價(jià)變成開發(fā)商和混凝土的天下。造成以上狀況的根本原因，是因?yàn)檗r(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的不完整，因而必須對中國當(dāng)前農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行仔細(xì)和深入的分析。

一、中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的沿革

縱觀中國土地制度改革的歷史，新中國經(jīng)歷了四次大的變革：

1.將封建土地所有制變?yōu)檗r(nóng)民家庭私有的土地制度。這是通過沒收或征收地主、富農(nóng)和教會(huì)的土地分給無地或少地的農(nóng)民，建立了新興的土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系。即農(nóng)民占有土地所有權(quán)，使用權(quán)也歸農(nóng)民，土地所有權(quán)和使用權(quán)合一，這種土地產(chǎn)權(quán)制度實(shí)行的時(shí)間很短。

2.在農(nóng)民土地私有制的基礎(chǔ)上建立初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社。這種制度實(shí)行土地入股，集體經(jīng)營，既實(shí)行按勞分配，也按土地要素的產(chǎn)量分紅。可是這種土地產(chǎn)權(quán)制度規(guī)定，土地不能出租、買賣，土地資源難以合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。

3.實(shí)行高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和人民公社制度。這種制度完全按工分分配，按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的要求耕種土地，沒有靈活性，為以后農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展埋下隱患，挫傷農(nóng)民生產(chǎn)積極性，阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。

4.把集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營的土地制度變?yōu)榧w所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營管理體制的土地制度。通俗說就是“繳足國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”。這次是農(nóng)民自發(fā)國家認(rèn)可并因勢利導(dǎo)的土地產(chǎn)權(quán)制度改革，生產(chǎn)力得到極大解放，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到較大發(fā)展。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的沿革，充分說明土地產(chǎn)權(quán)制度必須與生產(chǎn)力發(fā)展水平相一致；生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段，土地產(chǎn)權(quán)制度也應(yīng)該作一定的調(diào)整、變革。中國改革開放，生產(chǎn)力得到很大發(fā)展，當(dāng)前必須構(gòu)建一個(gè)富有效率、相對穩(wěn)定、行為規(guī)范、能夠適應(yīng)社會(huì)義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作規(guī)則的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。

二、中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)狀分析

20世紀(jì)80年代以后，全國人大常委會(huì)、國務(wù)院先后制定和頒布了一系列土地管理法律、法規(guī)，這些法律法規(guī)對規(guī)范中國土地產(chǎn)權(quán)功能、及時(shí)解決土地使用過程中出現(xiàn)的問題發(fā)揮了重要作用。但是，許多方面還有不成熟不完善的地方，缺乏科學(xué)論證和脫離現(xiàn)實(shí)，在實(shí)際操作中問題較多，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

1.土地所有權(quán)弱化。《民法通則》規(guī)定，所有權(quán)是指所有者對其依法享有、占有、使用、收益和處分的權(quán)利，《土地管理法》規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地依法屬于農(nóng)民集體所有，由村集體或村委會(huì)經(jīng)營管理，但是農(nóng)村集體土地所有者無法按照自己意志支配土地。所以當(dāng)前中國集體土地所有權(quán)實(shí)質(zhì)上還是經(jīng)營管理權(quán)，不是完整的所有權(quán)，中國法律還規(guī)定土地不準(zhǔn)買賣和非法轉(zhuǎn)讓，集體土地所有權(quán)不能進(jìn)入市場，所以集體土地所有者并沒有土地處置權(quán)。由此看來，沒有把農(nóng)地所有權(quán)和農(nóng)戶宅基地所有權(quán)歸還農(nóng)民；沒有給予農(nóng)民以長期永久經(jīng)營使用權(quán)和土地處置權(quán)，承包農(nóng)戶只是半自主的經(jīng)營主體。

2.土地使用權(quán)失控。集體土地使用權(quán)是集體土地產(chǎn)權(quán)的核心，其他各項(xiàng)權(quán)能都是由此產(chǎn)生而來，集體成員“共同所有”的制度設(shè)計(jì)，無法屏蔽其他利益主體的侵害，致使農(nóng)村土地所有權(quán)的“排他性”極其弱小，這恰巧給一些地方政府和地產(chǎn)開發(fā)商無度征用土地乘機(jī)攫取土地資源配置權(quán)留下了空檔。許多地方非法占地，濫用土地，致使農(nóng)地流失，農(nóng)民利益受損，農(nóng)民作為土地使用權(quán)所有者，對土地沒有真正發(fā)言權(quán)。

3.土地管理權(quán)缺位。 土地管理就是調(diào)整土地權(quán)屬糾紛，合理分配土地權(quán)益，保證各項(xiàng)權(quán)能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。首先，國家對土地管理分散。各地對農(nóng)地管理政出多門，各行其是，有的由土地部門負(fù)責(zé)，有的由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)，有的是由多種經(jīng)營部門負(fù)責(zé)，有的是由其他部門管理，土地部門發(fā)證。這樣多頭管理，人為造成土地管理混亂。其次，集體管理權(quán)膨脹。一些鄉(xiāng)、村干部錯(cuò)把土地管理的微觀決策權(quán)當(dāng)成最終決策權(quán)，以權(quán)代法，以言代法，越權(quán)批地，濫用土地。另外，現(xiàn)在土地管理部門是處于同級(jí)政府管理之下，相當(dāng)一部分違法占用農(nóng)民耕地都是地方政府點(diǎn)頭默許，政府為了有錢花，大搞土地財(cái)政；為了多出政績，快出政績，一些形象工程屢見不鮮。

由以上分析可以看出，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)虛置，真正的利益主體不能行使自己的合法權(quán)益，改變當(dāng)前農(nóng)村集體土地所有制是當(dāng)務(wù)之急。

三、結(jié)論及建議

通過以上分析可知，中國農(nóng)村土地集體所有權(quán)的安排，是一種沒有人格化的產(chǎn)權(quán)制度，在實(shí)際操作中，農(nóng)村集體土地所有權(quán)已事實(shí)上由土地使用權(quán)替代，使土地所有權(quán)高度虛化，特別是國家對農(nóng)民集體行使土地的超法律限制，使本來在法律上已虛化的“農(nóng)民集體”只能是有限的土地所有人，實(shí)際上只有國家才是農(nóng)村土地的終極所有者。農(nóng)村土地集體所有產(chǎn)權(quán)不清、利益主體不明造成許多弊端致使土地耕作使用權(quán)紊亂，土地流轉(zhuǎn)的困難，阻礙土地規(guī)模經(jīng)營，房地產(chǎn)市場失控以及導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元格局等等。

所以，將農(nóng)村集體土地國有化，讓國家和農(nóng)民之間的關(guān)系確定為永久性的租佃關(guān)系，賦予農(nóng)民永佃權(quán)，既是建立和完善中國物權(quán)法律體系本身的要求，也能在法律、制度上促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場規(guī)范化。永佃權(quán)所具有的“物權(quán)法定主義”的背后是強(qiáng)大的國家后盾，這對于作為弱勢群體的農(nóng)民們對抗來自“集體”或基層政府等第三人的不法侵害極為有利。讓農(nóng)民擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)，除了耕作權(quán)外，還可以順利轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、入股等多種形式的市場化和資本化運(yùn)營方式。這將會(huì)促使農(nóng)村進(jìn)一步社會(huì)分工；農(nóng)業(yè)適度的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營；農(nóng)民增收后有資本化能力，成為真正有資金介入能力，能夠承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場主體。這在根本上能改變不合理的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，具有很強(qiáng)的城市化意義和現(xiàn)代化意義。

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[責(zé)任編輯 吳高君]