金融消費者權益保護指引構建問題研究

摘 要：目前，金融消費權益保護的“一行三會”架構已經(jīng)形成，相關工作將明顯提速。在當前金融消費者權益保護工作逐步擴大之際，須盡快建立一套金融消費者權益保護指引，切實加強工作指導力度，規(guī)范保護行為和措施。

關鍵詞：金融消費者；權益保護；指引；研究

中圖分類號：F830 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）01-0064-02

一、中國金融消費者權益保護的現(xiàn)狀

自2011年下半年起，人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會等“一行三會”陸續(xù)部署和推進金融消費者權益保護工作。如部分人民銀行分支機構在其上級行統(tǒng)一部署下，在有條件的地區(qū)開展了金融消費者權益保護試點工作，這在建立保護金融消費者合法權益的有效機制上做出了有益的探索；保監(jiān)會則下發(fā)了《關于做好保險消費者權益保護工作的通知》，在建立完善保險消費者權益保護工作制度和體制、加大信息披露，保障保險消費者的知情權、暢通投訴渠道，維護保險消費者的訴求表達權利等九個方面做出了相關規(guī)定。但從總體上看，由于中國金融市場化起步較晚，與歐美等發(fā)達國家已建立起了較為完善的金融消費者權益保護體系相比，中國尚未形成一個比較全面、系統(tǒng)和長效的金融消費者權益保護體系。

二、構建金融消費者權益保護指引的必要性分析

（一）從制度層面看上，建立金融消費者權益保護指引是健全完善金融消費者權益制度規(guī)定的有效途徑

目前，金融消費者權益保護的制度層面存在三方面不足。一是缺乏專門立法，現(xiàn)有法律的適用存在障礙。《消費者權益保護法》在金融消費者權益保護領域方面未進行專門的立法，導致難以明確中國金融消費者權益保護的具體制度和標準，適用上存在較大的困難。二是對金融消費者的保護還沒有真正納入監(jiān)管立法。中國僅確立了審慎監(jiān)管的原則，對保護消費者合法權益的目標并未明確寫入法律之中。三是現(xiàn)有法律條款適用較差。目前，無論是在《人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》中，還是在《證券法》和《保險法》等法律法規(guī)中，均未單獨針對金融消費者的權利、金融機構的義務作出相應規(guī)定。因此，建立金融消費者權益保護指引，明確金融消費者權益保護的概念、原則、組織架構、范圍、內容、基本制度等，可以為下一步修訂完善金融消費者權益保護法律制度提供有益借鑒。

（二）從具體實踐層面看上，建立金融消費者權益保護指引是指導金融消費者權益保護工作的操作指南

建立金融消費者權益保護指引的主要目的是為具體保護工作提供全方位、系統(tǒng)性指導。一方面明確管理范圍、管理權限、職責分工、工作內容和爭議事項處理流程等，促使金融管理部門能有序開展權益保護工作；另一方面也促使金融消費者了解維權渠道和方式。近一年來，部分人民銀行分支機構在試點工作中制定了金融消費者權益保護辦法或實施細則，但所制定的辦法、實施細則的形式、內容均不統(tǒng)一，且保護職責、范圍等內容存在不完整情況，如普遍缺乏證券業(yè)、保險業(yè)以及其他非銀行金融機構經(jīng)營領域的金融消費者權益保護條款。

三、構建金融消費者權益保護指引的可行性分析

（一）擁有大量國際經(jīng)驗可作借鑒

歐美發(fā)達國家金融市場化起步較早，在金融消費者權益保護方面具有較為成熟的法律機制和保護機構體系。美國于1968年頒布了第一部保護金融消費者權益的聯(lián)邦法律——《消費者信用保護法案》，隨后陸續(xù)頒布了《電子資金轉賬法》、《誠實儲蓄法》、《借貸誠實簡化與改革法》等一系列法規(guī)，對銀行的告知義務和消費者的知情權、銀行保護消費者的隱私義務和消費者的安全權、銀行不得歧視消費者和消費者的公平交易權以及特定的司法訴訟制度等做出了相應規(guī)定。2000年，英國頒布了《金融服務與市場法》，提出了增強市場信心、提高公眾認知、保護消費者、減少金融犯罪等四大監(jiān)管目標；2006年，英國又制定了新的《金融機構業(yè)務規(guī)則》，其中明確提出金融機構必須公平對待消費者；及時公布和提供消費者所需信息；妥善公平地處理利益沖突問題；當消費者依賴自己的信息和判斷來選擇金融服務時，應保持理性的謹慎。1999年6月，加拿大政府發(fā)布的《改革加拿大金融部門：未來框架》中提出：要提高消費者地位，加強消費者權益保護；并且特別重視金融法律法規(guī)的審議和修訂工作，金融業(yè)立法至少每五年要進行一次審議和修訂。

（二）出臺金融消費者權益保護指引時機已成熟

2011年第四季度，人民銀行已開始推進金融消費者權益保護工作；2012年初，人民銀行在《關于人民銀行2012年金融法制工作要點的通知》（銀辦發(fā)[2012]38號）中提出：“穩(wěn)步擴大金融消費者權益保護試點，將金融消費者權益保護重心下移至地市及縣域。”這不僅迫切需要制定出“金融消費者權益保護指引”去指導具體保護工作，同時也為檢驗指引的合理性、有效性，并逐步予以修訂完善提供了實踐平臺。

四、金融消費者權益保護指引的框架及內容設計

（一）界定金融消費者的概念

指引須明確提出金融消費者概念，通過概括和列舉并用的方式陳述金融消費者的范圍。將金融產(chǎn)品交易中處于資訊弱勢的一方當事人作為保護對象，突破傳統(tǒng)消費者概念的限制，將金融消費者范圍延伸到法人等團體社會成員。因此，可以將金融消費者定義為接受金融服務業(yè)提供金融產(chǎn)品或服務的自然人或者法人，但不包括專業(yè)投資機構和符合一定財力或專業(yè)能力的自然人或法人。

（二）劃定金融消費者權益保護的范圍

參照國外的金融消費者權益保護的范圍，并結合中國實際情況，明確規(guī)定出保護的范圍，將銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)、期貨業(yè)及其他經(jīng)主管機關公告的金融服務業(yè)納入金融消費范疇，主要包括：一是傳統(tǒng)的金融消費，包括存款、貸款、結算、擔保、金融理財?shù)龋欢翘貏e性金融消費，包括以證券、期貨、保險、信托等特別種類金融產(chǎn)品交易為核心的消費；三是金融衍生產(chǎn)品消費；四是征信及個人金融信息等特殊內容。

（三）制定金融消費者權益保護所遵守的基本原則

在明確金融經(jīng)營者與金融消費者法律地位基礎上，鑒于雙方地位不平等和信息不對稱因素，應當設置和遵循傾斜保護原則、金融規(guī)律原則、及時和有效保護原則、信息公開原則等四項基本原則。一是需要給金融消費者一些特殊的保護制度和特殊的權利，使金融消費者能夠與金融經(jīng)營者的利益達到平衡；二是需要與中國現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展水平相協(xié)調，必須按照金融市場的行規(guī)和慣例來對金融消費者進行保護；三是對金融消費者要及時采取有效措施予以保護，以最少的時間和資源消耗取得同樣多的保護效果，或以同樣的時間和資源消耗取得最大的保護效果；四是金融經(jīng)營者必須對其提供的產(chǎn)品和服務合理確定擬披露信息的范圍，做到全方位及全程的信息披露，便于金融消費者充分了解相關信息，理智地選擇金融產(chǎn)品和服務。

（四）搭建金融消費者權益保護的組織機構

一是構建組織體系。目前，可在“一行三會”及國家外匯管理局的框架下，建立起由政府職能機構、行業(yè)組織、民間組織和消費者保護的國際組織等四個層面組成的金融消費者保護組織體系。二是要明確金融消費者權益保護的牽頭單位和相關監(jiān)管部門。只有履行好對金融消費者權益工作的監(jiān)管職責，才能切實增大消費者權益保護力度。三是成立以當?shù)卣止芙鹑诠ぷ鞯念I導為組長，人民銀行、相關政府部門的主要負責人為副組長，各金融機構的主要負責人為成員的金融消費者權益保護工作領導小組。

（五）規(guī)定金融消費者權益保護的主要內容

規(guī)定金融消費者權利內容，明確金融消費者所享有權利范圍、行使權利的方式、權利遭到侵害時的救濟途徑等。依照中國《消費者權益保護法》的相關規(guī)定，以普通消費者的權益為基礎，構建金融消費者九項基本權利，即“金融消費安全權、金融消費真情知情權、金融消費自由選擇權、金融消費公平交易權、金融消費損害賠償權、金融消費者結社權、金融消費者受教育權、金融消費者受尊重權、監(jiān)督權”。重點在金融消費者知情權、公平交易權、隱私權等實體權益明確規(guī)定，為金融消者權益保護提供切實可行的法律依據(jù)。

（六）建立和完善多渠道金融消費糾紛解決機制

一是建立健全金融經(jīng)營者內部糾紛解決程序，金融消費者與經(jīng)營者因合同而起的爭議，應基于誠實信用原則，采取自主協(xié)商的方式解決糾紛。二是建立健全金融消費者權益保護部門糾紛解決程序。當對金融經(jīng)營者處理結果不滿意或在規(guī)定時間內投訴未被受理，金融消費者可向具有管轄權的人民銀行金融消費者權益保護部門進行投訴。同時，采用“調解優(yōu)先原則”，積極對金融消費者與金融經(jīng)營者之間的糾紛居中調解，在調解不成時，可采取金融仲裁方式解決糾紛，若當事雙方對仲裁結果不滿意，可向法院提起訴訟。三是發(fā)揮金融業(yè)行業(yè)協(xié)會作用，由其制定相關警示規(guī)則，對金融從業(yè)者的相關行為予以法律警示。

（七）培育消費者金融知識普及教育機制

一是各級財政部門每年應根據(jù)當?shù)仡A算情況撥付金融教育經(jīng)費，確保專款專用。二是建立金融消費者信息發(fā)布平臺，開展各種形式的金融教育宣傳活動。例如，通過金融消費者教育專門網(wǎng)站、開通熱線電話提供咨詢服務、“金融消費者教育周”、“金融消費者教育志愿活動”等形式，普及金融消費者的金融知識，提高消費者自我保護能力，努力實現(xiàn)將消費者金融知識普及納入到公民基礎教育范疇。

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[責任編輯 陳麗敏]