關(guān)于構(gòu)建云南省農(nóng)村低保資金安全機(jī)制的思考

摘 要：農(nóng)村最低生活保障制度是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、解決農(nóng)村特困群眾基本生活問(wèn)題的有效途徑。建立健全農(nóng)村最低生活保障制度的關(guān)鍵是農(nóng)村低保資金的安全問(wèn)題。從云南省農(nóng)村低保資金的對(duì)象審核、籌集、發(fā)放、監(jiān)管各環(huán)節(jié)提出了相應(yīng)的資金保障策略，試圖構(gòu)建一套云南省農(nóng)村低保資金的安全機(jī)制。

關(guān)鍵詞：云南；農(nóng)村；低保資金；安全機(jī)制

中圖分類號(hào)：F840 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）01-0083-02

一、問(wèn)題的提出

低保資金是農(nóng)村最低生活保障制度正常穩(wěn)定運(yùn)行的首要條件。隨著中國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度的改革與深化和保障范圍的擴(kuò)大，農(nóng)村低保資金增長(zhǎng)的幅度也將隨之提高，必然會(huì)累積規(guī)模巨大的農(nóng)村最低生活保障基金。保障規(guī)模不斷增長(zhǎng)的農(nóng)村低保資金安全，對(duì)于農(nóng)村低保制度穩(wěn)定運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策目標(biāo)具有至關(guān)重要的意義。農(nóng)村最低生活保障制度的首要問(wèn)題是資金的安全使用，防止農(nóng)村低保資金被貪污、挪用、拖欠等違法行為，是農(nóng)村最低生活保障制度正常穩(wěn)定運(yùn)行的首要條件。

二、保障農(nóng)村低保資金安全的重大意義

建立農(nóng)村最低生活保障制度作為解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制，在調(diào)節(jié)收入分配、保障社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定以及促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。而保障農(nóng)村低保資金安全是整個(gè)農(nóng)村低保制度的基礎(chǔ)和核心。如果農(nóng)村低保資金安全得不到保障，農(nóng)村最低生活保障制度就無(wú)從談起。

1.農(nóng)村最低生活保障制度正常穩(wěn)定運(yùn)行的首要條件。隨著中國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度的改革與深化和保障范圍的擴(kuò)大，農(nóng)村低保資金增長(zhǎng)的幅度也將隨之提高，必然會(huì)累積規(guī)模巨大的農(nóng)村最低生活保障基金。保障規(guī)模不斷增長(zhǎng)的農(nóng)村低保資金安全，對(duì)于農(nóng)村低保制度穩(wěn)定運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策目標(biāo)具有至關(guān)重要的意義。農(nóng)村最低生活保障制度的首要問(wèn)題是資金的安全使用，防止農(nóng)村低保資金被貪污、挪用、拖欠等違法行為，是農(nóng)村最低生活保障制度正常穩(wěn)定運(yùn)行的首要條件。

2.實(shí)現(xiàn)制度公平性、維護(hù)農(nóng)民作為公民應(yīng)當(dāng)享有的生存權(quán)利的前提。生存權(quán)是首要的人權(quán)，生存權(quán)的保障也是任何政府保障人權(quán)的首要任務(wù)。云南是一個(gè)集邊疆、民族、山區(qū)、貧困為一體的欠發(fā)達(dá)省份，是全國(guó)扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前云南129個(gè)縣中有80個(gè)貧困縣，其中有73個(gè)國(guó)家重點(diǎn)扶貧縣，7個(gè)省級(jí)扶貧縣，農(nóng)村人口的溫飽問(wèn)題亟待解決。隨著農(nóng)村家庭規(guī)模小型化和人口老齡化加速，家庭保障功能逐漸弱化。因此，保障農(nóng)村低保資金安全不僅是農(nóng)村社會(huì)保障制度實(shí)施的前提，也是緩解農(nóng)村貧困狀況、保障農(nóng)村貧困人口基本生存權(quán)利的需要。中國(guó)《憲法》規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病和喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，包括為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。

3.實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)的根本保證。社會(huì)穩(wěn)定是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，沒(méi)有穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境和安定的社會(huì)秩序，就不可能有經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。云南城鄉(xiāng)居民收入懸殊，部分貧困農(nóng)村人口心理不平衡，都有可能成為社會(huì)的不穩(wěn)定因素。目前，在云南農(nóng)村除溫飽問(wèn)題沒(méi)有解決的人口外，每年還有許多災(zāi)民、特困戶和孤老殘幼需要扶持與救助。如果不盡快解決這些農(nóng)村貧困人口的基本生活問(wèn)題，勢(shì)必會(huì)影響農(nóng)村乃至全省的穩(wěn)定。只有農(nóng)村最低生活保障基金的安全得到保障，才能維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安。

4.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，也是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)，以小規(guī)模、分散化為特征的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使得弱小的農(nóng)民個(gè)體無(wú)法依靠自身的力量化解市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。這就需要向他們提供相應(yīng)的生活保障資金，幫助他們化解市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。其次，云南省正在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，為適應(yīng)土地分散化經(jīng)營(yíng)向集中化經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)等需要，穩(wěn)健安全的使用和發(fā)放農(nóng)村低保資金，對(duì)于解除農(nóng)民的后顧之憂，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源的合理流動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展有重大意義。

三、建立健全云南省農(nóng)村低保資金安全機(jī)制的路徑

1.準(zhǔn)確界定最低生活保障對(duì)象，提高農(nóng)村低保資金的使用效率。界定最低生活保障對(duì)象要以通過(guò)最大勞動(dòng)努力，仍然達(dá)不到最低生活保障線為衡量標(biāo)準(zhǔn)。在全面調(diào)查了解掌握貧困家庭的成員結(jié)構(gòu)、收入水平、生活費(fèi)支出、致貧原因等情況的基礎(chǔ)上，結(jié)合最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)的確定，分類別、分情況制定出屬于保障對(duì)象的條件與范圍，嚴(yán)格按審批程序進(jìn)行，真正讓那些連溫飽都難以維持的農(nóng)村貧困人口在黨和政府的幫助下享受最基本的生存權(quán)。嚴(yán)格審批程序，實(shí)行“七步四公示制度”。即經(jīng)由戶主申請(qǐng)、村（居）民小組推薦并張榜公示、入戶調(diào)查、民主聽(tīng)證、“兩委”初定并張二榜公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核并張三榜公示、民政局審批并張四榜公示的程序嚴(yán)格執(zhí)行。戶主申請(qǐng)時(shí)提供共同生活家庭成員的戶口簿、居民身份證、收入狀況證明、失業(yè)求職登記等相關(guān)材料。

2.多元化籌集農(nóng)村低保資金。資金的籌集是開(kāi)展農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)的核心問(wèn)題，針對(duì)目前農(nóng)村最低生活保障制度中資金籌集所面臨的難題，有以下解決辦法：首先，改革稅制，籌資農(nóng)村低保資金。可以考慮開(kāi)征社會(huì)保障稅，發(fā)揮其社會(huì)保障的功能，推動(dòng)稅制改革。其次，切出部分扶貧資金用于低保。2010年9月，云南省啟動(dòng)了農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策銜接試點(diǎn)工作。云南省貧困人口眾多，是全國(guó)農(nóng)村貧困面最大、貧困程度最深的省份之一。通過(guò)兩項(xiàng)制度有效銜接，能進(jìn)一步完善貧困人口的識(shí)別機(jī)制，真實(shí)地掌握貧困地區(qū)和貧困群眾的基本情況，有利于對(duì)農(nóng)村貧困人口實(shí)行分類扶持、動(dòng)態(tài)管理。目前每年中央扶貧資金總量超過(guò)300 億元，其中財(cái)政扶貧資金100 億元，加上地方政府投入的財(cái)政扶貧資金，用于扶貧的財(cái)政資金每年近140 億元。而民政部門每年支出近14.2億元為2 289萬(wàn)農(nóng)村人口提供最低生活保障和其他社會(huì)救濟(jì)，這些人口中很大部分與貧困人口重合。將農(nóng)村特困救助與農(nóng)村低保并軌，可以在增加少量財(cái)政資金的情況下，擴(kuò)大保障覆蓋面，盡快健全農(nóng)村低保制度。第三，充分利用民間力量補(bǔ)充“農(nóng)村低保基金”。通過(guò)發(fā)行社會(huì)保障福利彩票、債券、附捐郵票、紀(jì)念幣以及建立社會(huì)保障捐贈(zèng)資金的形式向社會(huì)和民間組織籌集資金，如定期組織向社會(huì)募捐、義演等慈善活動(dòng)，依靠民間力量補(bǔ)充農(nóng)村低保基金。

3.強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理，嚴(yán)格發(fā)放審核程序。對(duì)低保對(duì)象堅(jiān)持實(shí)行年審制度，做到“應(yīng)保盡保，應(yīng)退盡退”，“補(bǔ)助有升有降、人員有進(jìn)有出”，防止“一保定終身”現(xiàn)象發(fā)生。實(shí)行一戶一檔信息化管理和分類管理，超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)或死亡的及時(shí)調(diào)整，切實(shí)保障最困難的農(nóng)村居民享受低保待遇。首先，審核工作中，以戶為單位將現(xiàn)有人口與享受低保補(bǔ)助人員進(jìn)行對(duì)照審查，核實(shí)是否吻合；其次，統(tǒng)計(jì)減員人數(shù)和原因，對(duì)不能再享受補(bǔ)助的人員，及時(shí)向戶主宣傳、解釋農(nóng)村低保政策和動(dòng)態(tài)管理制度；最后，將因?yàn)?zāi)、因病急需救助的群眾按照本人申請(qǐng)、村委會(huì)同意、張榜公示、上報(bào)審核等程序，將其納入農(nóng)村低保補(bǔ)助對(duì)象，切實(shí)做到公開(kāi)、公平、公正，應(yīng)保盡保。

云南省農(nóng)村最低生活保障金原則上以貨幣形式發(fā)放，對(duì)部分交通不便的邊遠(yuǎn)山區(qū)采取實(shí)物形式發(fā)放。有條件的地方，鼓勵(lì)金融代理機(jī)構(gòu)實(shí)行“一折通”發(fā)放，從程序上杜絕拖欠、挪用、截留低保資金情況發(fā)生。如楚雄市中山鎮(zhèn)從2010年開(kāi)始，將農(nóng)村低保資金由民政辦提現(xiàn)后發(fā)放現(xiàn)金方式改為由金融機(jī)構(gòu)（農(nóng)村信用社）代發(fā)。通過(guò)改變發(fā)放方式，一方面杜絕了大額提取現(xiàn)金以及由此帶來(lái)的資金不安全和報(bào)賬不及時(shí)的問(wèn)題。另一方面保證了專款專用和資金的及時(shí)兌付。

4.加強(qiáng)工作人員素質(zhì)的培養(yǎng)及監(jiān)管機(jī)制建設(shè)，提高農(nóng)村低保管理水平。農(nóng)村低保是一項(xiàng)工作量大、責(zé)任重的工作，需要政策性、原則性、責(zé)任心強(qiáng)、專業(yè)水平高的干部具體負(fù)責(zé)低保工作。加強(qiáng)工作人員素質(zhì)的培養(yǎng)是提高農(nóng)村低保工作效率的有效途徑。定期對(duì)低保工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，及時(shí)開(kāi)展經(jīng)驗(yàn)交流，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)整改，打造一支責(zé)任心強(qiáng)、思想作風(fēng)正、業(yè)務(wù)精通、公正文明的農(nóng)村低保工作干部隊(duì)伍。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村低保工作的監(jiān)管機(jī)制建設(shè)，提高農(nóng)村低保管理水平。對(duì)于從事農(nóng)村低保工作的人員有下列行為之一的，由縣級(jí)以上紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：對(duì)符合享受農(nóng)村最低生活保障待遇的對(duì)象，無(wú)正當(dāng)理由拒不審批，或者無(wú)故拖延審批的；對(duì)不符合享受農(nóng)村最低生活保障待遇的對(duì)象，擅自批準(zhǔn)其享受最低生活保障待遇的；貪污、挪用、冒領(lǐng)、扣壓、拖欠、截留、擠占農(nóng)村最低生活保障金的；有其他玩忽職守、優(yōu)親厚友、徇私舞弊、濫用職權(quán)行為的。

5.加強(qiáng)監(jiān)督力度，開(kāi)展不定期督查，嚴(yán)格依規(guī)查處。云南省、縣紀(jì)檢監(jiān)察、縣民政部門實(shí)行抽查與普查相結(jié)合，不定期組織相關(guān)人員深入農(nóng)村最低生活保障補(bǔ)助資金發(fā)放工作進(jìn)行督查。重點(diǎn)檢查程序是否合規(guī)、資金是否安全，低保對(duì)象是否按時(shí)足額領(lǐng)取低保金，有無(wú)以權(quán)謀私、吃拿卡要、優(yōu)親厚友、冒領(lǐng)、貪污受賄、挪用資金以及已經(jīng)不符合享受條件仍在領(lǐng)取、吃低保等情況。同時(shí)，強(qiáng)化政策宣傳，確保低保資金監(jiān)管、發(fā)放信息公開(kāi)。通過(guò)政務(wù)信息公開(kāi)平臺(tái)、新聞媒體、宣傳欄等形式，宣傳《云南省農(nóng)村最低生活保障工作規(guī)程》等文件。同時(shí)設(shè)立舉報(bào)投訴電話，凡是涉及低保資金的問(wèn)題，做到即訪即查，查實(shí)即糾，把矛盾解決在基層，積極維護(hù)群眾的合法權(quán)益。

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