住房保障制度中政府行為的SWOT分析

摘 要：面對全民關注的住房保障問題，首先從權利理論、人與社會的理性本質以及社會主義理論和住房現實等方面論證了政府的角色定位及其職能實現方式，接著依據小湯普生的戰(zhàn)略管理理論從SWOT的視閾，全面分析政府在這一領域面臨的劣勢和威脅，從政府、社會和個體三個方面分析其成因，并總結出住房保障實施所具備的政治、經濟和文化優(yōu)勢以及面臨的挑戰(zhàn)，最后從宏觀和具體操作層面提出對應的策略，以期為當前住房保障制度的進一步完善提供有益的思路。

關鍵詞：住房保障；政府；優(yōu)勢；劣勢；對策

中圖分類號：F293.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）01-0148-04

伴隨中國社會向市場體制的轉型，全面的社會保障體系也逐步建立并完善，但住房、醫(yī)療和教育卻成為制約社會保障發(fā)展的瓶頸。本文將重點關注房地產市場中的政府行為，探討其必要性、合理性與可行性以及面臨的挑戰(zhàn)，最終從理論和實踐兩方面明晰政府的角色職能定位。

一、政府角色正確定位的理論與實踐依據

政府善治的前提是明確自己的角色定位并準確地行使自己的職能，首先，從權利的視角觀察，政府必須承擔其住房保障的重任并對之進行合理的規(guī)劃與引導。因為，人的本質“是一切社會關系的總和”[1]。一方面要依附和屈從于社會，另一方面也必須通過社會價值的創(chuàng)造實現自己的價值，但“只要分工還不是出于自愿，而是自發(fā)的，那么人本身的活動對人來說就成為一種異己的、與他對立的力量，這種力量驅使著人，而不是人駕馭著這種力量” [1]。這種異己的力量使得人不得不發(fā)生某種異化，但現實的人必須不斷揚棄自身的非解放狀態(tài)與異化存在，向著自由的目標挺進。獲得自由的最低限度就是能夠得到生存需要的基本滿足，而人的生存需要首先是衣食住行，只有對社會成員的基本權利予以切實的保證，才能夠從最起碼的意義上體現出對個體人締結社會的基本貢獻和對人的種屬尊嚴的肯定，才能夠從最本質的意義上實現以人為本發(fā)展的基本理念，也才能夠從最實效的意義上為社會的正常運轉確立起必要的條件。國家扮演好這一角色，第一，應當建構出相當普遍的共同理念，讓人們相信并認定在這一理念支配下，所有人都得到好處的同時所有人又都是依賴者，并讓所有人都覺得自己有責任為此支付其代價，從而換得個體價值和社會價值的共贏。第二，國家還必須通過社會制度的公平安排和調節(jié)來改正與市場經濟分配制度相聯系的不公平與不平等，這就需要解除對市場與傳統(tǒng)家庭的限制，社會政策并不是等到家庭能力耗空了之后才給予幫助，而是先發(fā)制人將家庭關系的成本社會化，目的是擴展個人獨立的能力。通過多層次的住房保障體系供應，緩解住房對個體和家庭造成的巨大壓力，為未來社會的發(fā)展提供持續(xù)不斷的動力，實現有效的社會保障以及更大的“實質平等”和“實質公正”。

其次，社會的理性和諧發(fā)展要求政府承擔調節(jié)責任。“凡受理性指導的人，亦即以理性作指針而尋求自己利益的人，他們所追求的東西，也既是他們?yōu)閯e人而追求的東西，所以他們都公正、忠誠而高尚。” [2] 因為理性教導人們認識到保持個人的利益必須為公共利益服務。作為理性經濟人，為了獲取較大的利益份額就可以放棄較小的利益份額或做出一些暫時的犧牲。在羅爾斯看來，一個正義合理的社會分配制度，不是以犧牲一部分人的利益來增加另一些人的利益，而是在社會競爭和分配中保護弱者的利益。社會公平合理分配的基點是“對處于最不利地位上的人最有利”。一個社會既能保障每一個人的平等自由權利、公平競爭，又能“對處于最不利地位的人最有利”，正義對效率和福利的優(yōu)先，這樣的社會才是公平正義的社會。

第三，社會主義的本質決定著政府責任。恩格斯在《共產主義原理》中指出，社會主義應當結束犧牲一些人的利益來滿足另一些人的需要的情況，使所有人共同享受大家創(chuàng)造出來的福利，使社會全體成員的才能得到全面發(fā)展。馬克思也說社會發(fā)展的最終目的是使每個人都得到全面而自由的發(fā)展。自由是人的基本權利，但個人的自由意志必須由一定的物質條件予以保障，國家的任務就在于運用法律武器來保障這種權利。“權利機制旨在昭示：對人的重要權利的侵犯是嚴重的不公正問題”，因為權利關系到人們的尊嚴和平等，而尊嚴和平等是公正的基礎 [3]。市場不能承擔福利分配和公平的功能，它的馬太效應決定著此責任應該由國家和政府承擔。國家在保護每一個公民的基本權益不受侵害方面，不僅負有道德的義務，而且應承擔政治的責任，有義務系統(tǒng)地糾正市場分配的不平等。

第四，強烈的現實需求決定了政府的主導責任。其理由有兩點：其一，住房是人類生活的基本需要，任何人任何家庭都必須要有房屋居住。其二，住房在市場調節(jié)的基本體制下，低收入階層和一些有特殊困難的家庭無法獲得必需的住房消費。住房制度改革以來，高房價已經成為人們生活的“不可承受之重”。高房價直接造成普通群眾買房難，不僅給自己甚至整個家庭帶來長期、沉重的經濟負擔和精神壓力，而且助長經濟泡沫化，不利于經濟發(fā)展方式轉變，同時阻礙中國城鎮(zhèn)化進程，嚴重影響社會公平。因此，房價問題不單是經濟問題，也是事關國家發(fā)展全局和社會和諧穩(wěn)定的重大問題。

政府既要履行經濟調控職能，又要履行保障人民群眾基本需要的職能，兩者不能偏廢。社會成員共享社會發(fā)展成果，既是現代社會文明的標志，也是現代化進程的客觀要求，更是公眾利益代表的中國共產黨的執(zhí)政目標。執(zhí)政為民的核心要求就是要高度重視民生問題，實現人民的愿望、滿足人民的需要、維護人民的利益。完善并有效落實住房保障制度，就要深化住房制度改革，堅持市場機制和政府調控“兩手抓”，特別是強化政府公共服務職能，形成面向高中低不同收入群體的多層次、差異化住房政策體系。概括來講，就是要做到“低端有保障，中端有支持，高端有市場”。政府職能的發(fā)揮、政府角色的定位應該體現“二元化”，即一方面做好對房地產市場的培育、調控工作，另一方面完善經濟適用房、城鎮(zhèn)廉租住房、租賃住房制度。這樣不僅能體現我黨的執(zhí)政理念，同時也對社會進行價值引導，更好地實現公平目標。

二、當前住房保障制度中政府行為的劣勢和威脅

住房市場管理是一種戰(zhàn)略管理。小湯普生定義為：“戰(zhàn)略管理是一個過程，在這個過程中，高層管理者確定組織的長期方向，設定特別績效目標，根據與組織相關的內部環(huán)境，制定出能達成這些目標的戰(zhàn)略，并且卓有成效地實施這些被選定的決策方案。” [4] 戰(zhàn)略管理劃分為三個階段：戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略實施和戰(zhàn)略評價。戰(zhàn)略分析是戰(zhàn)略管理的前提，更是其成功的基礎。目前最有影響力和核心的分析方法就是SWOT分析。SWOT即Strengths優(yōu)勢、Weakness劣勢、Opportunities機會、Threats威脅的簡稱。

住房保障制度實施以來，成就與問題并存，主要表現為：（1）積極推動住房商品化，促進房地產市場發(fā)展，但是未能促進住房的有效供應，沒能抑制商品房價格過快上漲。（2）推行具有保障性質的經濟適用房制度和廉租住房制度，但由于政府履行職能不到位，致使該制度執(zhí)行不力。（3）金融政策方面，積極支持住房制度改革，對房地產市場進行宏觀調控，但另一方面又在實施中混淆了兩類金融行為，實際上不利于房地產金融的發(fā)展。（4）相關稅收制度的改革、執(zhí)行較為積極，但沒能很好地起到預期的稅收杠桿調節(jié)作用。造成住房保障制度劣勢的原因在政府、社會和個體方面都有所體現：

首先，政府的理念和行為不恰當。一是思想認識的漠視和偏差。盡管政策和輿論中一直強調加強保障住房建設，但由于前期政府績效評估中的唯GDP傾向，使得地方政府對保障性住房缺乏積極性，沒有制定配套的實施方案。中央政府和地方政府的分離導致中央政府的意圖因地方行為而受阻。二是現實利益的驅使和誘惑。保障性住房的實質是政府通過轉移支付，實現社會公平，這與當前地方政府的“土地財政”相悖。政府一旦成為與民爭利的“經濟人”，一旦與特殊利益集團相關聯，職能錯位便是必然現象。而且，由于中央和地方政府在住房保障事權和支出責任劃分上缺乏明確的職責界定，地方政府出于地方利益驅使，以地方政策法規(guī)和地方行政不作為的形式，削減中央政府住房的政策目標，通過規(guī)范的或不規(guī)范的市場途徑，大量增加所轄地區(qū)商品房的供給總量，而把保障型住房的數量供給，僅僅作為平抑房價的調控工具。從而使保障住房政策由保障社會成員“居者有其屋”的微觀福利政策，變異為平抑房價的宏觀經濟政策。三是現有政策實施中出現失誤。不僅受惠群體沒有集中在低收入階層，同時缺乏對城鎮(zhèn)住房存量和居民居住狀況基礎資料的完整分析，也沒有考慮公房出售后已形成的高住房自有化率的社會背景。再加上監(jiān)管機制不健全，導致住房檔案難以完善，使得本已稀缺的住房資源分配不公平。更嚴重的是某些官員利用職權暗箱操作，把住房資源變成權力尋租的對象。各地政府建房操作的主要手段是劃出特定區(qū)域集中建設公共住房，形成公共住宅小區(qū)，雖便于操作，較快地樹立為民辦實事的良好形象，但容易導致社會階層在空間上的分化與隔離，對于低收入聚落的公共住宅區(qū)，容易出現社會歧視。

其次，社會強勢群體的盲目逐利。房地產開發(fā)商以追求利潤最大化為主要目標，傾向于商品房的總量供給，造成住房供給的結構性失衡。另外炒房團體也起了推波助瀾的作用，城市居民本來以滿足自身住房需求為目標。但由于保障型住房享受了政府免征土地出讓金、稅費減半征收和土地劃撥出讓的優(yōu)惠，從而與商品房之間存在著較大的市場差價，他們傾向于變國家關于城市中低收入人群住房需求的社會福利行為為經濟投資行為，從而導致有限的經濟適用型住房變異為商品住房，進一步減少經濟適用型住房的供給總量[5]。

最后，個體方面的原因。低收入群體中有相當比重的產業(yè)工人、服務業(yè)人員和個體經營戶，他們對于居住場所的選擇往往跟隨工作地點的變動體現出較強的流動性，使得保障住房選址面臨無盡的困難。另外部分住房困難的群體，可能是剛進入城市的大學畢業(yè)生或打工白領，他們處于暫時性的購買力低下階段，對社會的期望和生活的質量有一定的要求，如此就需要政府花大力氣進行調研與資料收集，建設或開辟地點分散、設施和價格水平不同、管理方式不同的臨時性或過渡性租賃型公共住房以滿足短期內的居住需求。

三、當前住房保障制度中政府面對的優(yōu)勢和挑戰(zhàn)

衡量現代政府發(fā)展的基本標準有兩個：一個是從經濟角度提出的，即政府發(fā)展是否適應經濟形態(tài)發(fā)展的客觀需要；另一個是從利益角度提出的，即政府能否最大限度地實現和保障民眾的根本利益。具體標準為：（1）社會的基本生存需求是否得到了滿足；（2）政府權威性與控制力是否得到了加強；（3）社會適應能力是否得到了提高；（4）社會回應能力是否得到了增強；（5）公關能力是否得到了加強；（6）國家的獨立自主是否得到了保障；（7）可持續(xù)的和諧環(huán)境是否得到了維護和發(fā)展[6]。

根據以上標準我們不難發(fā)現當前住房保障制度中政府在經濟上有巨大的優(yōu)勢。國民經濟以每年超過8%的速度連年遞升，綜合國力和國際競爭力顯著提高，經濟總量、進出口總額、外匯儲備在世界的排名都在前三名，標明我們已具備解決民眾基本生活需求的經濟基礎和實力。隨著經濟的連年增長，國家的獨立自主地位得到了鞏固和加強，使政府的威信和對民眾的控制力獲得不同程度的提升，黨和政府的治理能力獲得大幅提升。然而，現實中實現和保障民眾的根本利益這一點卻無法讓人滿意，而這一點在某種程度上卻決定著其他標準的滿足程度。政府已充分認識到這一問題的危害性和嚴重性，充分認識到適宜的居住條件是人類生活的基本條件，是現代國家中的公民所應享受的一項基本權利，住房問題的解決與否將關系到社會穩(wěn)定、經濟的健康發(fā)展、政治合法性的維系，明確提出執(zhí)政為民與科學發(fā)展的目標，持續(xù)不斷地對房地產市場進行宏觀調控，而且這種調整完全符合經濟學的帕累托最優(yōu)原則和卡爾多福利標準。“卡爾多認為，經濟政策的改變意味著價格體系的改變，而任何價格體系的改變，都會使一方得利，另一方受損。為了解決帕累托最優(yōu)條件的限制，即一些社會成員經濟地位的改善不能造成其他成員經濟地位的惡化，他提出縱使所有遭受這種政策損害的人都充分得到補償，社會上其他的境況依然要比從前好些，這一點就足以成為鞏固這項政策的理由。” [7] 因而不論調控房地產市場的阻力有多大，政府的決心和信心都不能動搖。我們要抓住機遇，在民眾認可、擁護和信任的基礎上，利用內外部環(huán)境穩(wěn)定發(fā)展的條件，想盡一切辦法來解決這個社會難題。

解決這一問題的迫切性當然也是政府在這一問題中面臨的挑戰(zhàn)。首先是高房價引起的社會普遍不滿有可能影響政府的治理基礎。中國目前一般城市的房價/家庭收入比大部分超過了12，遠遠高于國際上的3～5的標準，且房價過高還是建立在教育、醫(yī)療市場化和社會保障能力嚴重不足基礎上的。其次，住房的特殊性造就價格控制的艱巨性。這種特殊性主要表現在三個方面：第一，住房是一種價值昂貴的商品，而且在空間上固定，同時具有空間上的排他性和位置上的獨占性，這些特性極易形成開發(fā)商對產品的寡頭壟斷；第二，房地產屬于專業(yè)性很強的行業(yè)，其生產和交易過程存在嚴重的信息不對稱，開發(fā)商擁有通過隱瞞信息以誘導和推動房價上漲的各種手段；第三，住房在具有消費品屬性的同時又具有投資品的屬性，由此很容易形成供求與價格上的泡沫。如果再考慮到房產和地產的不可分割性以及中國人地比例關系的緊張，那么，住房作為特殊商品的所有屬性，幾乎都決定了住房價格具有持續(xù)上漲的內生機制 [8]。政府要想遏制這一趨勢，一定需要各方面的有機配合和充分的經濟實力與政治管理能力，牽扯到方方面面的利益博弈，難度非常之大。最后，國外民眾住房情況也給我們以警示和經驗。歐美諸國的經驗告訴我們：大力發(fā)展公共住房是主要的方式，但公共住房沒有最好的模式，必須有一套行之有效的公共住房專業(yè)管理體系，通過完善的制度確保公共住房分配的公平。主要做法是努力發(fā)展公共租賃住房，確保“人人有房住”并通過立法和金融保障，推動公共住房進一步發(fā)展，同時要防止貧民窟的出現。不論何種保障房都需要大量的資金做支柱，政府的保障性住房指標給地方財政造成壓力，地方政府為了自身的生存或者為了謀求私利，對經濟的投入都諱莫如深，這就對住房制度的完善和發(fā)展帶來直接的壓力和阻礙。

四、住房保障制度發(fā)展中政府的應對策略

SWOT不僅可以為內部和外部競爭環(huán)境的分析提供方法論，而且可以提供四種可供選擇的戰(zhàn)略：（1）SO戰(zhàn)略，利用內部長處去抓住外部的機會；（2）WO戰(zhàn)略，利用外部機會改進內部弱點；（3）ST戰(zhàn)略，利用長處避免或減輕外在威脅的打擊；（4）WT戰(zhàn)略，克服內部弱點和避免外部威脅。政府是住房保障的第一責任人，聯合國第二次人類住區(qū)大會通過的伊斯坦布爾宣言更是承諾：將致力于實現“人人有適當的住房”和“城市化進程中人類住區(qū)可持續(xù)發(fā)展”的目標。要讓承諾變?yōu)楝F實，政府不僅要改變理念樹立正確目標完善制度體制，還要在具體操作中進行適度干預，在宏觀和微觀兩個領域都充分發(fā)揮出自己的作用，這樣才有可能利用我們所具有的優(yōu)勢，勇敢地面對挑戰(zhàn)，積極克服劣勢，扭轉不利局面。

既然政府是住房保障政策有效實施的關鍵，可住房保障既要有宏觀和長遠目標，也要有短期的、現實的、具有可操作性的計劃。政府應該做好對房地產市場的調控和服務工作，要嚴格執(zhí)行并完善相關法律制度，抑制房價的不合理上漲。政府應“主要在以下三個方面承擔主要角色：（1）政策制定，表明住房保障在一個時期內的保障目標、保障范圍、保障標準和保障要求，主導了住房保障的發(fā)展方向和發(fā)展進程。（2）組織引導。（3）供給服務。其中資金供給和土地供給是兩個主要方面，尤其是資金供給”[9]。同時我們必須對政府行政的科學評價體系和嚴格監(jiān)管體制提出更高要求，否則，準確的政府責任定位、再好的制度設想，都可能成為“與民爭利”腐敗尋租的溫床。第一步要改革對地方官員的責任評價體制，調動地方政府執(zhí)行政策的積極性，促使地方政府主動完成自己的應有使命。一旦背離政策主旨，政府就應當對自己的違法行為和違約行為主動承擔責任，避免形成政府或部門利益超越公眾利益、形成“與民爭利”。

在實踐操作層面，吸取西方國家的經驗。早期，各國政府都注意投入大量資金建造公共住房或者對建造公共住房者實行補貼政策，以解決貧困和居住問題。隨后，便把資金轉為需求方補貼，使中低收入階層購買或租用商品住房，以形成住房市場的輪候制度，加快住宅建設的升級換代。中國的住房社會保障體系主要體現在住房保障水平的適度化、保障對象的層次化及保障方式的多樣化，其核心是滿足不同收入水平居民支付能力的分層次的住房保障制度。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租房，中低收入家庭購買經濟適用房，高收入家庭購買商品房。所以我們首先要加大建設保障住房的力度，改善住房供應結構，促進商品房市場競爭和社會保障房的和諧統(tǒng)一。其次做好、做實經濟適用房、廉租住房保障方面整理基礎信息，科學制定標準并公布，確定購房人資格和保障對象，政府要重構和完善廉租房的進入和退出機制。第三，逐步改變住房保障轉移支付方式。一般來說需求方補貼的模式有以下三種：一是租金補貼，這在美國等國家都有所使用。二是對于購買房屋者實行減稅政策，這一手段在各個國家都得到了普遍使用，例如美國、英國和德國等。三是對購買住房者實行房價的優(yōu)惠和補貼，例如英國、新加坡等國家。美國華盛頓大學的邁克爾·謝若登教授給出了兩種不同住房保障轉移支付機制的區(qū)別：一種是給低收入住房困難家庭制訂和實施的房租補貼項目，直接用于他們的住房消費；另一種是通過購房貸款利息的稅收減免和對住房的公共補貼貸款，鼓勵低收入住房困難家庭購房，幫助他們進行資產積累。后一種機制由于可以直接將福利保障轉化為資產積累，更有利于激發(fā)受助者一系列積極的行為結果，包括促使人們不斷努力、勇于承擔風險和創(chuàng)造未來、更積極的社區(qū)參與，甚至可以提升公民對國家的忠誠度和責任感。第四，政府應鼓勵支持非政府機構在住房保障中的作為，使社會互動互助互利。

總之，政府要嚴把市場準入關，嚴格土地供應制度以及房地產開發(fā)標準，嚴格稅收制度，促進公平正義的實現。實現公平正義主要體現在：確保住房保障理念的公平性；實現不同收人階層在保障范圍和保障標準上的公平性，即“準入機制”的公平正義；實現保障性住房建設和配售的公開、透明、公正、公平，即“實施機制”的公平正義；實現保障性住房的再流通上的公平性，即“退出機制”的公平性。如此方能顯示出政府的社會適應能力和回應能力，滿足社會的基本生存需求，增強政府的公信力，維護和發(fā)展可持續(xù)的和諧環(huán)境。

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[責任編輯 吳明宇]