馬來西亞雇員準備金制度的建設與啟示

摘 要：馬來西亞的雇員準備基金制度是為應對老年人口的生活保障而建立的一項專門制度，是馬來西亞社會保障體系的重要組成部分。該制度的內容及存在的問題，對完善我國的養老保障制度有借鑒價值。

關 鍵 詞：老齡化；收入保障；雇員準備基金；養老保障

中圖分類號：D57 文獻標識碼：A 文章編號：1006-3544（2013）02-0044-03

一、馬來西亞人口老齡化發展趨勢與養老難題

馬來西亞是東南亞國家聯盟（簡稱東盟）重要的成員國和創始國之一。自1997年來，馬來西亞連續10年保持8%的經濟增長速度， 這在亞洲乃至整個世界都是罕見的。2009年馬來西亞人均收入為24 366馬幣（約合2000美元），按照世界銀行2009年的標準已經成為中高等收入國家 [1] 。在經濟發展的同時，馬來西亞的社會發展也取得了很大的進步，居民教育水平、健康狀況和生活水平都得到了顯著的提高。馬來西亞經濟社會的迅速發展得力于人口質量的不斷提高，人力資源在馬來西亞發展的過程中發揮著舉足輕重的作用。社會經濟的發展又反過來影響到人口發展的進程和結果：人口出生率和死亡率持續下降，人口流動性不斷增強，隨之而來的是人口結構的改變和人口的重新分布 [2] 。

在2000～2010年間，馬來西亞人口平均增長率為2.17%，而65歲以上人口的增長率達到3.69% [3] 。三大種族的人口出生率都發生著變化，其中本地人出生率達到3.2%，使其人口增長率達到3.2%，這遠遠高出了馬來西亞華人1.4%和印度人1.8%的增長速度，而后兩者的出生率非常相近，分別是2.57%和2.55%。馬來西亞人口的預期壽命持續增長，從1991年的男性68.8歲、 女性73.4歲增長到2008年的男性71.6歲、女性76.4歲。老年人人口目前占人口總數的7%，而到2050年預計將達到21%。從上面的數據可以明顯地看出馬來西亞人正在變得越來越長壽，老年人的比例在不斷提高。盡管現在已經將政府部門員工的退休年齡從55歲延長到56歲， 但是仍然存在建立健全老年人收入保障體系的現實需要。

在馬來西亞， 成年子女與父母同住仍然是一個普遍現象， 從馬來西亞第二次家庭生活調查中獲得的數據顯示，超過三分之二的60歲以上的馬來西亞老年人與一個成年子女共同生活。當然，政府確實以住房稅收減免的形式鼓勵這種養老方式，但是工業化和城市化的快速發展可能對家庭養老模式及能力造成很大的打擊。除此之外，未來老年人貧困問題可能表現出種族特征。在馬來西亞，老年人都居住在農村，而其中大部分是本地人和女性，他們的子女大部分為了尋求工作機會而移居城市， 使得他們成為最易受貧困威脅的一個群體。 代際轉移在這種情況下要發揮其重要作用是不容置疑的。Yaacob認為回報父母的想法在馬來西亞所有的種族中仍然是一個普遍的宗教和文化觀念，正是這樣，代際轉移才在老年人退休生活中持續扮演著重要角色 [4] 。然而，城市化發展、 家庭規模小型化和越來越多的女性參加工作等造成的家庭結構轉變， 以及不斷降低的出生率都會對老年人的養老方式造成影響。因此，政府必須擔負起更多的責任，來填補傳統家庭養老消失后留下的空白。

二、雇員準備基金的建立及其主要內容

雇員準備基金（Employees Provident Fund，簡稱EPF） 是馬來西亞政府為應對老年人口的生活保障建立的一項專門制度。雇員準備基金是具有公共性質的、由雇員和雇主共同負擔繳費的一項儲蓄計劃。最初是由殖民者為了滿足外國員工的需要而建立的。1951年《雇員準備基金法案》開始實施，1991年該法案曾做過一次調整，2010年再次進行了修訂。雇員準備基金屬于固定繳費型全額儲蓄類基金計劃， 其最基本的職責是保障其會員在他們老年時擁有充足的儲蓄資金來保障自己的退休生活。

（一）主要內容介紹

《雇員準備基金法案》規定，所有的雇員，不論雇主的經營規模大小，都被包括在雇員準備基金計劃的范圍內。2000年之前， 雇員和雇主分別以雇員工資的11%和12%來共同供款。此后，由于某些因素的影響，雇員供款的比例進行了幾次微調。在2001～2002年減少了兩個百分點到9%， 目的是政府為了嘗試鼓勵消費，刺激國內低迷的經濟。目前雇員和雇主供款的百分比分別為8%和12%。 雇員準備基金實行賬戶制，從建立伊始也做了多次改革，先后經歷了三個賬戶到四個賬戶，再到2007年改革后的兩個賬戶，即目前使用的賬戶I和賬戶Ⅱ。兩個賬戶在支付時都有不同的條件限制。70%的供款會被存入賬戶Ⅰ，主要是為會員提供養老保障而設立，此賬戶的基金只能在會員達到55歲退休年齡時才可以提取。提取的方式可以一次性全部取出，也可以分期領取。賬戶中的基金可以在雇員自己承擔風險的前提下自己決定基金的投資方向。剩下的30%供款存入賬戶Ⅱ。此賬戶主要是為退休前的生活做準備。賬戶Ⅱ只有在以下情況才允許提?。耗挲g達到50歲，可以一次性取出；在購買、修建第一所住房或者支付購房貸款時；支付自己或子女的教育費用時；支付自己或子女的醫療消費時。會員可以在任何時候決定將賬戶Ⅱ中的存款轉移到賬戶I，但是賬戶I不能向賬戶Ⅱ轉移存款。

在1991年法案中，雇員準備基金只能使用政府指定的投資渠道，包括：馬來西亞國家債券、貸款、貨幣市場工具、股票等。這個法案規定雇員準備基金至少要把基金的70%用于購買國家債券，而且不準把多于25%的基金投入股票市場。 進入上世紀90年代以來， 馬來西亞開始調整雇員準備基金的投資組合，投資于政府債券的比例呈下降趨勢，而投資于貨幣市場和股權市場的基金比例則較快上漲。在1997年末，雇員準備基金在國家債券總額中占29.4%，而1991年為73.6%。主要原因是，馬來西亞政府在雇員準備基金的安全性和收益性之間積極地探索一個更加令人滿意的平衡點， 盡可能提高投資收益率。2010年雇員準備基金的投資總收益達到240.7億馬幣， 其中股票投資收益為最主要的收益來源，為109.4億馬幣，占45.45%；貸款收益70.2億馬幣，占30.17%；國家債券收益53億馬幣，占22.78% [5] 。

（二）雇員準備基金面臨的問題

1. 不穩定的經濟發展直接影響基金的參保率。馬來西亞的很多產品都依賴于國外進口， 因此在變化無常的全球經濟下變得異常脆弱。2008年底的美國次貸危機所引發的全球經濟危機給馬來西亞的經濟帶來了沉重打擊，手工業發展舉步維艱，失業率的飆升成為政府迫在眉睫的難題。當然，馬來西亞政府也采取了一些獨特的方式來緩解失業率問題，包括驅逐一部分外國工作者出境， 增加境外勞動力輸出等一系列措施來減緩國內的就業壓力。 但是經濟發展的不穩定性仍然影響著人們的就業問題， 而就業的不穩定性直接關系著這些員工能否繼續參?；蛘哌x擇參保。

2. 馬來西亞居民的收入之間有很大差距。 馬來西亞沒有最低工資的規定， 因此收入差距問題使得許多人發現退休后沒有足夠的退休金來維持生活，繼續工作成為不得不做出的選擇。 雖然對如公務員的人群提供了準備基金， 但是由于生活消費增加人們會發現自己的養老金貶值了。 這使得人們開始質疑雇員準備基金的養老保障能力。

3. 雇員準備基金的個人儲存計劃并沒有將那些由于生病、 殘疾而被迫離開工作崗位的員工包括在內，也沒能提供婦女的社會福利或子女福利，這必然喪失了制度的公平性。最后，購買國家債券的比例逐漸減少，這一趨勢會增加基金收益的不確定性，進而影響雇員準備基金所承諾的穩定的高額紅利。Clark對整個東亞整體進行評價時強調了積累型的退休賬戶、隨物價水平調整的退休金、包括國際投資在內的多形式的基金投資組合等退休政策對老年人實際收入的影響 [6] ，因此保證雇員準備基金收益的穩定，是政府必須解決的問題。

三、對我國養老保障體系的啟示

馬來西亞的雇員準備基金制度有一個歷史形成的特定環境。在60多年的時間里，這一制度為該國經濟和社會穩定發展產生了一定的積極作用，但也存在需要進一步改進和完善的問題。通過上文對馬來西亞雇員準備基金的介紹和分析，結合我國目前社會養老保障制度建設的情況，筆者認為，以下幾點值得我們注意：

第一，養老保障制度的統一需要一個漸進的過程。在現代國家的發展中，社會養老保障的重要意義已經取得廣泛共識。但是，社會養老保障作為一項準公共產品，需要有客觀的條件予以保證。我們已經看到，馬來西亞雖然為社會養老保障建立了雇員準備基金制度，但是與此同時，在公務員系統又單獨建立了養老信托基金制度。這表明，馬來西亞的社會養老保障存在制度差異和實際上的利益差異。對比來看，這有些類似于中國目前的企業職工和行政事業單位人員社會養老保險制度的雙軌制。馬來西亞和中國的社會保障制度建立背景并不相同，但在實際建設中卻殊途同歸。這與發達國家普遍實施的統一的社會養老保障制度相比，都顯示出自身制度建設的不足，從而影響著制度的公平性和效率性。同時也說明， 社會保障制度的建立是一個非常復雜的系統工程，在發展中國家建立這一制度，應該有一個漸進的自我完善過程。當然，借口制度的復雜性而拖延統一制度的時間，也是不合適的。目前我國養老保障體系的碎片化問題嚴重，建立全國統一的基本養老保障制度是大勢所趨，我們必須積極創造條件，努力縮短制度分割或者碎片化的期限。

第二，養老保障制度的穩定需要可靠的基金來源。馬來西亞的雇員準備基金從保障能力來看表現出較大的脆弱性。其原因不僅是制度的強制性不夠，以至于只有50%左右的企業員工能響應制度的要求（截止到2009年12月31日，雇員準備基金的會員總數達到123.5萬人， 其中正在供款的雇員會員57.9萬人，雇主453 716人，按職工總數中在職供款人所占比例進行測算， 覆蓋范圍大約為53.1%）， 同時也是因為企業工人崗位的不確定、家庭婦女沒有工作以及很多職業工資太低造成的。此外，通貨膨脹也會導致基金的損失。因此，專家為馬來西亞提高雇員準備基金安全性提出了強制法律約束、促進就業、 建立最低工資制度以及提高基金投資效益等建議。在我國，目前已經建立了覆蓋企業職工、城市居民和農村居民的社會養老保險制度。但是，農村養老保險的實際參保率還不夠理想， 而城市中的農民工又因為流動性強的特點也對參加養老保險興趣不高，無疑， 這對未來長遠的養老保險基金的支付能力會造成潛在的威脅。而在基金的投資方面，不僅存在渠道狹窄的問題， 而且允許在資本市場上投資的部分基金又因為市場低迷存在較大的投資風險。 基金收益率在彌補物價上漲因素后幾乎沒有剩余， 某些時期甚至形成絕對損失。因此，繼續擴大養老保險的覆蓋范圍，吸引流動性人口參加養老保險的積極性，以及拓寬養老保險基金投資渠道并保證投資安全性， 就成為我國建設社會養老保險制度的幾項重點任務。

第三， 養老保障制度的變革需要提升其正的效應。 社會養老保障制度要通過養老保險基金的繳費和支付過程來實現。一收一付，不僅關系到老年人的生活穩定，也影響到付費者家庭當期生活需求（消費能力）和企業生產經營的成本。因此，養老保障基金在發揮分配功能的同時， 也承擔著促進經濟增長的責任。 而經濟增長會受到國內外市場諸多因素的制約，在一些重大因素出現的時候，往往會導致經濟增長速度乏力，甚至會導致經濟增長停止和衰退。由于社會養老保障基金與經濟增長之間具有密切的關聯度，在必要時可以考慮借助于養老保障基金的調整，達到促進經濟穩定增長的目的。 馬來西亞雇員準備基金的繳費率（個人部分）先后進行了三次大的調整，都體現了政府將其作為宏觀經濟調控手段加以運用的目的。毫無疑問，這樣調整的結果是具有不確定性的。如果下調個人繳費水平，可以刺激當期消費購買力的增長， 但對未來社會保障基金的支付能力形成負面影響；而上調繳費率，對于增加養老保障基金有利，對當期的經濟增長則可能產生阻礙?？梢姡贫鹊淖儎邮且话选半p刃劍”，單純追求某一方面的需要是不合適的。 科學的做法應該是依據一定時期的社會經濟環境和社會養老保障基金運行的情況，尋求次優的決策效應，使正效應大于負效應。

參考文獻：

[1]World Bank. World Development Report 2009[R]. New York： Oxford University Press，2009.

[2]Wong Yut Lin Tey Nai Peng. Our People Our Future： Malaysian Population in Perspective[M]. Kuala Lumpur： University Malaya Press，2006.

[3]Yearbook of Statistics Malaysia 2010[R]. Department of Statistics Malaysia，2010.

[4]Mohamed F. Yaacob. Formal old age financial security schemes in Malaysia[A]. in J. Doling and R. Omar（eds），Social Welfare East and West： Britain and Malaysia[M]. Aldershot： Ashgate，2000.

[5]Employees Provident Fund Official Website[Z]. http：//www.kwsp.gov.my/inde x.php

[6]Robert L. Clark. Aging populations and income security： the challenges in East Asia[A]. in Mukul G. Asher，David Newman and Thomas P. Snyder（eds），Public Policy in Asia： Implications for Business and Government[M]. Westport，CT： Quorum Books，2002.

（責任編輯、校對：龍會芳）