政府非稅收入管理中存在的問題及治理建議

摘 要：作為財政管理體系的重要組成部分，政府非稅收入管理的正常運轉既是實現綜合財政預算管理，建立公共財政收入征管體制的重要途徑，又是嚴肅財經紀律，推進反腐倡廉和依法理財的強硬手段。各級政府對非稅財政收入形成的財力管理相對弱化，亟需盡快地加以規范和完善。分析管理中存在的六個主要問題，提出八項對政府非稅收入征管的治理建議。

關鍵詞：政府；非稅收入；管理；治理

中圖分類號：F810.42 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）04-0019-02

政府非稅收入是指各級政府或其他組織，依法利用政府權力取得的除稅收以外的財政資金，包括行政性收費、事業性收費、政府性基金、罰沒收入、國有資產和國有資源收益、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息收入等等。作為財政管理體系的重要組成部分，政府非稅收入管理的正常運轉既是實現綜合財政預算管理，建立公共財政收入征管體制的重要途徑，又是嚴肅財經紀律，推進反腐倡廉和依法理財的強硬手段。各級政府對非稅財政收入形成的財力管理相對弱化，亟需盡快地加以規范和完善。

一、管理中存在的主要問題

政府非稅財政收入的涵蓋面是非常廣泛的，對如此龐大的政府收入，目前現行的管理模式存在著諸多弊端：

1.征管主體不明確，征收行為不規范。征管主體不明確主要表現在非稅收入由各執收單位自行征收，票據開據不規范，多人收費、多人開票現象普遍。這種格局，造成了“收費養人”局面，是形成編制人員膨脹的主要根源。同時，現行執收執罰行為存在部門多、環節多、項目多、標準亂等問題。有些執收執罰單位一方面超范圍、標準收費，擅立項目強行收費（罰款）；另一方面則存在該收的不收，該罰的不罰，隨意減免，收人情費。有些單位把應屬于非稅收入的固定資產變價收入、房租收入等存入單位在支付中心開設的小額賬戶。還有的甚至私設“小金庫”，刻意規避財政管理，造成非稅收入流失。

2.資金管理不到位，政府難以統籌調劑。目前對非稅收入主要是采取“收支兩條線”的管理方式，未真正觸及執收執罰單位利益，仍然是“誰收誰用，多收多用、多罰多返”，加上傳統的“重預算內輕預算外”習慣勢力影響，非稅收入難以全額進入預算“籠子”；加上財政部門在部門預算安排上采取的是先非稅后預算，這樣，單位甚至財政機關相關管理部門往往不愿把非稅收入基數編制過高，造成科學的部門預算夾帶相當成分的人為因素，從而使非稅收入預算管理流于形式，政府統籌調劑乏力。

3.誘發財政供養人口膨脹。“收費養人，養人收費”的惡性循環不斷在各地演繹，在經濟不發達地區表現得更為突出。一旦某部門的收費項目取消或是收費標準降低，失去了收入來源、收入減少之后，人員工資發放和公用經費保障的壓力就會向財政集中，從穩定的大局考慮，用收費供養的所謂預算外資金開支人員財政要承擔兜底責任，這就成為了財政供養人員膨脹的一種方式，財政供養人員膨脹不僅增加財政支出，而且還會引起由于人浮于事而導致政府行政效率低下。

4.擾亂財經紀律。審計中發現，執收執罰部門往往是財經紀律違規高發地帶，違規收費、私設“小金庫”，支出雜亂等現象時有發生，屢查屢犯。非稅收入管理部門級別較低，在外來壓力的干涉和作用下，正常工作開展有困難，導致個別單位有恃無恐，頂風違紀現象時有發生，再加上處罰時對單位處罰的較多，很少涉及有關領導和責任人員，給處罰執行造成了一定的難度。

5.罰沒物資管理缺乏制度約束，執收執罰單位還處在各自為政的狀態。有的執法單位法制觀念淡薄，截留、挪用、調換罰沒物資，有的單位和個人長期占用罰沒物資，沒有按規定及時將結案后依法不予返還的物資上繳財政征管機構管理，甚至有的執法單位擅自出售或直接委托拍賣機構對罰沒物資進行拍賣，造成罰沒物資大量流失。

6.法制不健全，監督乏力。目前，非稅收入從立項、定標、征收、票據管理和資金使用各個管理環節，沒有一套完善、統一、規范、系統的法律法規；行政事業性收費和罰沒收入雖有一些地方性規章，但由于監督不嚴或不合時宜，使得非稅收入管理無章可循或有章難循。同時，非稅收入征管和使用安排存在較大的隨意性，缺乏健全的監督機制，造成各級財政的管理模式不一樣，不同地方的管理辦法不一致，財政部門在非稅收入的管理上處于被動狀態，特別是對非稅收入管理中的違規行為缺乏強有力的法規約束。

二、對政府非稅收入征管的治理建議

非稅收入作為整個財政改革的重要組成部分，在管理制度上經歷了一個不斷深化和完善的過程，當前政府非稅收入管理已引起各級黨政領導和財政部門的高度重視。為了強化財政職能，增強政府調控非稅收入的能力，擺脫貫徹落實“收支兩條線”改革所遇到的部門利益驅動和行政體制改革滯后的約束，政府非稅收入的管理亟需規范，只有使非稅收入管理步入法制化、規范化、科學化的軌道，才能使政府非稅收入管理取得實質性成效。為此，筆者建議：

1.加大宣傳力度，加強社會監督。要逐步淡化預算外資金概念，明確非稅收入的概念和非稅收入是財政收入重要組成部分，真正把思想認識統一到非稅收入“所有權屬國家，使用權歸政府，管理權在財政”上來，把規范政府非稅收入管理與加強稅收征管置于同等重要地位。通過印發非稅收入有關法律、法規及管理手冊，在各種新聞媒體設立非稅收入征管專欄等多種形式，大力宣傳政府非稅收入的征管范圍，及時公布清理后的收費項目和收費標準，使單位和公眾了解和掌握國家的各項收費、罰沒政策和規定，明確合法收費和亂收費的界限，設立舉報電話，指派專人值班，鼓勵群眾舉報亂收費、亂減免等問題，定期通報群眾舉報，做到有報必查，有錯必糾，保護單位和群眾的合法權益。

2.明確征管主體，強化非稅收入征收管理。把非稅收入視同稅收一樣，將其征收管理權限集中于財政機關，明確代表政府管理一切財政性資金是財政部門的基本職責，強調財政部門是非稅收入管理的唯一主體。為強化非稅收入征管，建議成立非稅收入管理機構，以抓稅收的力度來管好非稅收入。并建立非稅收入征收網，征收管理上借鑒稅收征管模式按照“費政”與征收管理、入庫與資金管理、預算安排與使用管理三個環節實施管理。設立專門機構和借鑒稅政的模式便于歸口管理，便于徹底解決非稅收入征管政出多門、程序混亂等問題。只有實現對所有非稅收入的統一征收，統籌安排，統一管理，才能真正從源頭上杜絕“三亂”，優化經濟發展環境。

3.創新政府非稅收入管理模式。要按照國際通行做法，改革現行分散征收、自主使用的非稅收入管理辦法，建立“征收、預算、使用三分離”的新型非稅收入管理模式。一是統一非稅收入的征收管理，將非稅收入征收管理的職責權限集中于專門的非稅收入征收管理機構。二是要通過收入直接繳入國庫或財政專戶等途徑，將非稅收入納入部門預算統一管理，增強非稅收入使用上的透明度，充分發揮政府預算在非稅收入資金調控與管理中的作用。三是將非稅收入與稅收收入一同納入財政收入預算，在財政支出管理上實行統籌安排，強化政府對非稅收入的統籌調劑功能。四是要按照“收支兩條線”的要求，將非稅收入納入國庫集中支付和政府采購體系。

4.完善非稅收入收支計劃管理，實行部門綜合預算。統一預算編審制度，合理安排使用非稅收入。非稅收入管理機構于預算年度開始前，認真核定執收單位非稅收入年度計劃，財政部門據此編入單位的部門預算，實現預算內、外資金統一協調，綜合平衡，徹底實現收支脫鉤，提高資金使用的整體效益，保證經濟建設和各項事業發展的資金需要。

5.加強非稅收入票據管理，完善非稅收入監管系統。采取建立健全收費票據管理檔案、實行微機管理、加強收費票據發放、核銷管理工作等有效措施；同時加強票據使用情況的經常性檢查，堅持票款同步，以票控款，充分發揮票據的源頭控管作用。加快非稅收入監管系統的建設，進一步改進非稅收入征管方式，利用現代信息管理理論，通過計算機網絡技術，提高非稅收入征繳管理水平，實現“以票控費、銀行代收、網絡監管、資金直達財政”的管理模式。

6.建立稽查機制，加大處罰力度。一是在查處亂收費方面，維護廣大群眾的利益，嚴肅查處各種亂收費、亂罰款。二是依據分類，結合實際，對那些收費項目較多、涉及廣大群眾利益的收費進行定期檢查監督。三是加大對單位財務管理的監督力度。進一步規范會計行為，確保會計核算的真實性、完整性。四是對檢查中發現的不按規定征收政府非稅收入、不按規定使用統一票據等違紀行為，除按有關規定對單位進行經濟處罰外，還要追究有關人員的責任。

7.強化罰沒物資管理。建立健全罰沒物資管理制度，對罰沒物資的收繳、保管、處理要嚴格按照規定程序辦理，杜絕各種違規操作。要進一步規范執法機關的執法行為，嚴格按照國家法律、法規執行公務，統一行政執法文書，罰沒或暫扣物資必須使用財政專用票據，一律實行罰管分離的辦法。財政征收管理機構和執法機關，必須建立健全罰沒財物和暫扣物資的交驗、保管、登記等制度，結案以后，依法屬于不予返還的，一律由財政征管機關委托具有法定資格的評估機構和拍賣行進行評估和拍賣，變現入庫。

8.加快法制建設步伐，健全非稅收入監督機制。一是要盡快結束非稅收入征收管理無法可依的局面，加快非稅收入管理法律體系建設步伐，實現依法管理非稅收入，為消除“按需取費”和“收費養人”提供法律保障，進一步規范非稅收入的征繳辦法，明確征繳程序，減免緩程序，收入質量的考核等。二是要建立定期將非稅收入征、管、用情況向人大報告的制度，自覺接受人大、審計及社會各界的監督。

[責任編輯 吳高君]