楚雄市失地農(nóng)民權(quán)益保障現(xiàn)狀及對策初探

摘 要：基于楚雄市失地農(nóng)民的基本情況，從安置方式、保障措施和失地影響方面介紹失地農(nóng)民的權(quán)益保障現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上系統(tǒng)分析楚雄市失地農(nóng)民權(quán)益保障存在的問題及原因，并提出失地農(nóng)民權(quán)益保障的對策。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；權(quán)益保障；楚雄市

中圖分類號：F320 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）04-0040-03

中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議強調(diào)到2020年，農(nóng)村改革發(fā)展基本目標(biāo)任務(wù)中提到“農(nóng)村基本生活保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生制度更加健全，農(nóng)村社會管理體系進一步完善”，全會同時強調(diào)，實現(xiàn)上述目標(biāo)任務(wù)，其中就要遵循“必須切實保障農(nóng)民權(quán)益，始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民根本利益作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點和落腳點” 這一重大原則。可見，中央堅持把解決好三農(nóng)問題作為全黨工作重中之重，更把保障、維護農(nóng)民權(quán)益放在其解決三農(nóng)問題的關(guān)鍵位置。三農(nóng)問題的關(guān)鍵是農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題的核心是農(nóng)民利益問題，土地問題又成為農(nóng)民利益的重要組成部分。

一、楚雄市農(nóng)民失地情況及影響

楚雄州是滇中高原的主體部分，山地面積占全州總面積的90%以上。轄楚雄、雙柏、牟定、南華、姚安、大姚、永仁、元謀、武定、祿豐10個縣市，全州總?cè)丝?70.1萬，其中彝族人口71.8萬，占總?cè)丝诘?7.4%。楚雄市國土面積4433平方公里，轄1個省級楚雄經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，152個村（居）委會，2 832個村（居）民小組。有漢、彝、僳僳、苗、回、傣、白、哈尼等26個民族。楚雄是面向昆明、承接滇西重要的人流、物流集散地，是極具發(fā)展?jié)摿Φ摹肮I(yè)重鎮(zhèn)”。

2010年末，楚雄市城市建成區(qū)面積36平方公里，城鎮(zhèn)化率達45.5%。楚雄市轄鹿城鎮(zhèn)、東瓜鎮(zhèn)、呂合鎮(zhèn)、紫溪鎮(zhèn)、東華鎮(zhèn)、子午鎮(zhèn)、蒼嶺鎮(zhèn)、三街鎮(zhèn)、八角鎮(zhèn)、中山鎮(zhèn)、新村鎮(zhèn)11個鎮(zhèn)和大過口鄉(xiāng)、大地基鄉(xiāng)、樹苴鄉(xiāng)、西舍路鄉(xiāng)4個鄉(xiāng)，152個村（居）民委員會，2 849個村（居）民小組。全市戶籍人口51.04萬，其中農(nóng)業(yè)人口35.41萬，占全市總?cè)丝诘?9.4%，城鎮(zhèn)人口15.63萬，占全市中人口的30.6%。

2011年末，轄區(qū)實有耕地面積35.73萬畝，其中水田17.93萬畝，旱地17.8萬畝（含臨時性耕地）。2007年至今，累計征收各類土地27 032畝，拆遷民房243戶，其中鹿城鎮(zhèn)共征地20 131畝。據(jù)統(tǒng)計，楚雄市建設(shè)城市規(guī)劃片區(qū)范圍內(nèi)涉及鹿城、冬瓜、紫溪、蒼嶺共四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉及被征地農(nóng)民約6.69萬人，其中已正式啟動的東南片區(qū)涉及彝族、青龍、福塔、富民、大東、金屯共六個社區(qū)，涉及被征地農(nóng)民6 277戶，24 109人。

楚雄市城市化、工業(yè)化的進程加快，土地流轉(zhuǎn)速度加快，失地農(nóng)民不斷增加，城鄉(xiāng)二元體制使失地農(nóng)民成為了邊緣化的一個特殊群體，失地農(nóng)民既是失去土地?zé)o法享有土地權(quán)益的農(nóng)民，也是難以享有市民待遇的市民。土地作為農(nóng)民最主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活資料，而且也是重要的社會保障載體，更是農(nóng)民政治權(quán)利的映射；土地不僅是農(nóng)民生活的基本保障，發(fā)展的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民最重要的財富資源。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，土地資產(chǎn)效益放大，土地資源的稀缺性及保值增值功能更被視為是一種財富的象征。對于農(nóng)民來說，土地是他們最大的財富來源，土地的喪失意味著最大或唯一的財富基礎(chǔ)失去，基于此，失地農(nóng)民權(quán)益保障顯得尤為重要。

二、楚雄市失地農(nóng)民權(quán)益保障現(xiàn)狀

（一）安置方式

根據(jù)2010年《楚雄市城市建設(shè)被征地農(nóng)民搬遷安置管理辦法（試行）》的有關(guān)規(guī)定，楚雄市的安置采取以住房安置和貨幣安置，也可以采取其他方式安置。其他安置包括宗地安置、廉租房安置和從農(nóng)安置等。

1.住房劃地安置。按就近就便、有利發(fā)展的要求規(guī)劃建設(shè)被征地農(nóng)民安置小區(qū)，安置用地面積為征地面積（不含領(lǐng)地、墳地、未利用地）的10%，安置對象人均享受安置房建筑面積60平方米，其中住房建筑面積40平方米，商用房面積20平方米，均為高層樓房或六層單元樓房建設(shè)安置。享受安置面積內(nèi)的政府給予補助，在此基礎(chǔ)上還可按建設(shè)成本價（包含：前期費、工程費用、公告設(shè)施配套費）增購每人10平方米，超出10平方米的范圍按市場價購買。安置小區(qū)建設(shè)可按照七個統(tǒng)一的要求（統(tǒng)一規(guī)劃、涉及、建設(shè)、抽簽選房、入住、管理、商用房經(jīng)營）由村（居）民小組或村（居）委會組織建設(shè)或委托代建。

2.貨幣安置。按規(guī)定期限簽訂房屋拆遷協(xié)議并拆除房屋的，除領(lǐng)取個人拆遷補償費用外，政府在給予每人3萬元的安置補助和一定數(shù)額的獎勵資金基礎(chǔ)上，不再給予住房安置，仍享受其他安置政策。被征收土地補償標(biāo)準按《楚雄市集體土地征收管理辦法》執(zhí)行。

3.宗地安置。在資金有保障并審核后，按城市規(guī)劃要求選址，參照城區(qū)劃撥地價標(biāo)準，人均可享受25平方米安置房建設(shè)用地指標(biāo)，以戶為單位，每戶100平方米，用地人口合計不足100平方米的，可以按評估地價購買用地指標(biāo)補足。宗地安置小區(qū)按照四統(tǒng)一的要求由安置對象自建、聯(lián)建或委托統(tǒng)建。規(guī)劃設(shè)計、建筑設(shè)計、配套建設(shè)費用由政府承擔(dān)，其余費用由安置對象承擔(dān)。

4.廉租房安置。無力購買房屋，且符合享受廉租房政策條件的安置戶，經(jīng)申請，按照相關(guān)程序?qū)徟y(tǒng)一納入住房保障計劃解決住房問題。

5.從農(nóng)安置。確實需要從農(nóng)安置的，由安置對象提出申請，按照從農(nóng)安置相關(guān)政策執(zhí)行，在地方建設(shè)規(guī)劃區(qū)范圍外安置。

（二）安置保障措施

1.就業(yè)保障。在規(guī)劃區(qū)內(nèi)新增用地單位，每使用5畝土地提供不少于一個用工指標(biāo)，其他單位每10畝提供一個用工指標(biāo)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按用工單位要求組織培訓(xùn)上崗。適齡勞動力，按市場就業(yè)原則納入城鎮(zhèn)就業(yè)管理服務(wù)范圍，組織就業(yè)培訓(xùn)、指導(dǎo)和職業(yè)介紹工作。

2.生育教育保障。對戶口變更為城鎮(zhèn)居民后的安置戶只有一個子女的，搬遷至安置小區(qū)時給予一次性獎勵，子女就業(yè)就學(xué)時給予優(yōu)先。除選擇宗地安置的對象外，十年內(nèi)，子女考入國家普通高等教育學(xué)校、高中階段學(xué)校的給予一次性助學(xué)獎勵。

3.醫(yī)療保障。戶口變更后，安置對象可參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，按照規(guī)定繳納相關(guān)費用，享受相應(yīng)醫(yī)療待遇。

4.最低生活保障。變更戶口后，安置對象不再享受農(nóng)村最低生活保障政策。符合城鎮(zhèn)居民最低生活保障政策的，可申報、批準后享受城鎮(zhèn)最低生活保障。

5.養(yǎng)老保障。安置對象可根據(jù)《楚雄市被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險實施辦法（試行）》參保。基本養(yǎng)老保險金由農(nóng)民個體、村集體、政府分比例共同承擔(dān)。個人和集體補助部分不高于總額的60%，政府補貼部分不低于總額的40%，集體補助部分不低于繳費總額的15%，個人繳納部分不高于繳費總額的45%。

6.生活補助保障。選擇住房安置、貨幣安置和廉租房安置的對象，政府給予每人每月200元補助，期限十年。被機關(guān)、事業(yè)單位、國企錄用及簽訂了無固定期限勞動合同及期間死亡的安置人員，取消補助。

三、楚雄市失地農(nóng)民權(quán)益保障存在的問題及原因分析

1.二元經(jīng)濟體制下產(chǎn)生失地農(nóng)民引發(fā)農(nóng)民權(quán)益保障機制缺失。二元制度下失地農(nóng)民的社會保障不到位。農(nóng)村的大多數(shù)地方，農(nóng)民較難享有基本生活保障制度和就業(yè)保險，雖然也有部分地區(qū)作為試點但是覆蓋面窄，保障成本高、風(fēng)險大，保障試點的短期性、不穩(wěn)定性和發(fā)放標(biāo)準低都與城鎮(zhèn)保障相差很遠。而對于失地農(nóng)民有別于農(nóng)民不同于市民的邊緣群體的保障就更加缺乏。

二元制度下失地農(nóng)民的就業(yè)難以保證。二元的戶籍制度限制了農(nóng)民流入城市，綁定了農(nóng)民的生活環(huán)境與方式，但自由擇業(yè)和就業(yè)存在諸多阻礙。雖然國家2003年發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)的通知》取消了對農(nóng)民進城務(wù)工的很多不合理限制，但二元結(jié)構(gòu)下的戶籍制屏障依然存在。農(nóng)民身份的印記使農(nóng)村戶口在城鎮(zhèn)擇業(yè)就業(yè)會遇到到不公平的待遇，許多就業(yè)崗位都偏向于城鎮(zhèn)戶口的市民，很多企事業(yè)單位甚至國家公務(wù)機關(guān)的有些崗位在招聘選拔時都不對農(nóng)民放開，限制了農(nóng)民在城鎮(zhèn)的擇業(yè)、就業(yè)機會和空間。在失地農(nóng)民擇業(yè)、就業(yè)方面，城鎮(zhèn)的就業(yè)市場仍然把失地農(nóng)民排斥在外，就業(yè)限制和就業(yè)歧視，留下的只是一些有限的簡單的、體力型、待遇和工作條件不好的崗位。缺乏就業(yè)引導(dǎo)和技能的失地農(nóng)民，為了生計，被迫從一些非正常的就業(yè)渠道尋求崗位，這就更難保證其權(quán)益不受到侵害。

2.現(xiàn)行農(nóng)村土地制度不完善。土地財產(chǎn)權(quán)缺失，被征地農(nóng)民土地的收益權(quán)受到侵害較為明顯，征地補償標(biāo)準和相關(guān)政策的制定未能參與其中。土地所有權(quán)得不到完整的體現(xiàn)，主體未能獲得制度的全面保障，其中產(chǎn)生的矛盾就較難調(diào)和。

土地產(chǎn)權(quán)權(quán)限難以權(quán)衡，在土地產(chǎn)權(quán)權(quán)限的問題上，國有土地與集體的土地處置限制界限明顯。國有土地可以直接通過在市場內(nèi)產(chǎn)生更多的自然增值收益，體現(xiàn)出真正土地價值，產(chǎn)權(quán)權(quán)限的區(qū)別，使農(nóng)民不得不接受只能由國家或地方政府來決定如何處置土地的方式，加之農(nóng)民訴求渠道被隔絕，農(nóng)用地處置權(quán)得不到完整體現(xiàn)，更多的侵害由此產(chǎn)生。

3.現(xiàn)行征地政策不到位。現(xiàn)行征地制度的主要特征是政府用行政命令代替市場機制，征收土地的權(quán)限不斷擴大，在農(nóng)用土地性質(zhì)發(fā)生變更的行政強制執(zhí)行過程中，存在產(chǎn)權(quán)交易不平等，征地的知情、收益、參與、監(jiān)督權(quán)等受限制，矛盾凸顯。

補償標(biāo)準不合理，《土地管理法》規(guī)定“征收耕地的土地補償費為該耕地被征收前三年平均值的6～10倍”。“土地賠償款和安置補償費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。”《楚雄市集體土地征收管理辦法》參照《云南省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準和征地區(qū)片綜合低地價補償標(biāo)準（試行）》規(guī)定“征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準是在一定區(qū)域范圍內(nèi)，綜合考慮征收農(nóng)用地類型、質(zhì)量、等級、農(nóng)民對土地的投入及農(nóng)產(chǎn)品價格等因素，以前三年主要農(nóng)產(chǎn)品平均產(chǎn)值、價格為主要依據(jù)測算和平衡后確定的農(nóng)用地綜合年產(chǎn)值”。

以上規(guī)范性文件都對被征土地的原用途限定了補償標(biāo)準范圍，政府只承認作為農(nóng)用地產(chǎn)生的價值，而沒有把作為非農(nóng)用地以后產(chǎn)生的巨大級差收益考慮其中，沒有完全體現(xiàn)出土地本身的價值特性。“一比一”的補償標(biāo)準，忽略了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出會逐年增加因素，忽略了土地被征進入市場機制后的升值因素，忽略了物價上漲因素和土地對農(nóng)民帶來的保障因素，土地的顯性和隱性價值無形中被壓低，在就業(yè)困難的前提下，生計問題難以保障。

4.農(nóng)民法律意識淡薄。由于農(nóng)村基礎(chǔ)教育的滯后，對外界溝通了解不暢等原因，失地農(nóng)民對于中國相關(guān)法律法規(guī)、把握時政導(dǎo)向不及時、不準確，對自身權(quán)利的內(nèi)容知之甚少，當(dāng)受到不公平待遇或權(quán)益受損時，很難正確有效地采取維權(quán)行動，甚至?xí)a(chǎn)生采取極端手段的傾向。

四、楚雄市失地農(nóng)民權(quán)益保障的對策

1.完善土地征用補償制度。按照社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要，完善貨幣化、市場化的征地安置制度，尋求政府、用地主體、失地農(nóng)民間最佳的利益平衡點，建立合理的征地補償和利益分享機制，是解決失地農(nóng)民的有一個關(guān)鍵所在。

楚雄市應(yīng)盡快建立完善符合市場經(jīng)濟規(guī)律的農(nóng)村土地價格評估體系，實行由具備特定資質(zhì)的行業(yè)組織或社會中介機構(gòu)對農(nóng)村土地進行評估的制度，計算出初始底價后再交由相關(guān)主管部門參考土地市場的一般交易價格，并綜合考量當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r因素形成土地的擬定價格，再通過舉行聽證會的方式，在此基礎(chǔ)上通過協(xié)商方式得出最終土地價格。

完善以市場價值為基礎(chǔ)確定公共的補償標(biāo)準，首先，補償標(biāo)準的確定應(yīng)依據(jù)補償對象的不同。補償金要足夠補償土地對于該農(nóng)民的基本功能和效用，滿足其養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社保安排的費用需要；其次，征地補償標(biāo)準應(yīng)根據(jù)被征地所承載的實際社會成本來確定，應(yīng)包括解決失地農(nóng)民最低生活保障、就業(yè)培訓(xùn)、社會保障等費用，應(yīng)以農(nóng)民征地補償費全部進入社保測算能領(lǐng)到城區(qū)最低生活保障金作為參考系數(shù)，提高補償標(biāo)準，適時進行調(diào)高。

健全土地補償分配制度，要調(diào)整征地補償費的分配和使用方式，保證其大部分用于失地農(nóng)民，使其真正發(fā)揮對失地農(nóng)民的補償作用。目前，國家已加緊對土地管理法有關(guān)集體土地征收和補償?shù)囊?guī)定作出修改。

2.健全失地農(nóng)民社會保障體系。健全失地農(nóng)民的最低生活保障制度。楚雄市目前對最低生活保障制度的實施范圍僅限于城市范圍，雖然失地農(nóng)民的最低生活保障也有提及，但實施下來效果并不理想，與城鎮(zhèn)標(biāo)準還有差距。建立失地農(nóng)民最低保障制度首先要合理界定保障對象，在生活水平低于或等于楚雄州公布的最低生活水平的，就要納入保障體系，要科學(xué)地確定最低保障線標(biāo)準，從維系基本生活的物質(zhì)需求、當(dāng)?shù)厝司鶉裆a(chǎn)總值和人均純收入、地方財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體的承受能力等多方面考慮，在此基礎(chǔ)上確定一個較為科學(xué)的標(biāo)準，要建立多渠道的資金籌集機制。各級政府應(yīng)將最低生活保障資金納入財政預(yù)算，及時調(diào)整財政收支結(jié)構(gòu)，增加對低保資金的投入；最后還要輔之以社會捐獻等渠道募集資金，調(diào)動各方力量籌集資金，作為最低生活保障的補充來源。

健全完善失地農(nóng)民失地養(yǎng)老保障制度。2011年7月楚雄市被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障暫行辦法啟動后，依然存在保障水平低、農(nóng)民參保意識不強、保障金籌集難以落實、農(nóng)村基層保障能力不足等問題。要從細化完善政策，成立相應(yīng)的工作機構(gòu)，負責(zé)被征地農(nóng)民和社會保障工作，保障專門辦事機構(gòu)的構(gòu)建；對參保的政策宣傳要加大力度，實惠的參保政策要采取多層次的宣傳，使失地農(nóng)民切實體會到養(yǎng)老保障的好處；要切實加強市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級社會保障服務(wù)機構(gòu)建設(shè)，不斷提高農(nóng)村社會保障基層服務(wù)能力，確保被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障工作有機構(gòu)、有人員、有經(jīng)費保障，有效推進農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的順利實施。

健全失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度。雖然目前全國正在廣泛推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，楚雄市也開展了該項工作。但是實踐中存在著很多問題，失地農(nóng)民的醫(yī)療狀況更不容樂觀，因此醫(yī)療保障應(yīng)成為失地農(nóng)民保障一個不可或缺的組成部分。

3.開展失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)。多種形式開展培訓(xùn)，首先是強化職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)，通過就業(yè)培訓(xùn)，提高勞動者素質(zhì)，有利于勞動者就業(yè)，在一定程度上緩解就業(yè)困難的問題；其次加大就業(yè)資金的投入，開展免費培訓(xùn)，失地農(nóng)民培訓(xùn)作為失地農(nóng)民直接受益的公益性支出內(nèi)容，符合公共財政支持范圍；最后建立健全失地農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系，建立專業(yè)的指導(dǎo)隊伍，提高培訓(xùn)的針對性和實用性，開展多層次的培訓(xùn)，鼓勵失地農(nóng)民主動參加培訓(xùn)，鼓勵各級教育機構(gòu)開展農(nóng)民工培訓(xùn)。

多渠道拓展就業(yè)崗位，建立和完善城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場體系，積極拓展失地農(nóng)民的就業(yè)途徑，搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)工作平臺，營造城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)環(huán)境，消除就業(yè)歧視。

4.加強政府的指導(dǎo)監(jiān)管作用。加強楚雄市政府在失地農(nóng)民權(quán)益保障中的領(lǐng)導(dǎo)作用，要做好征地與補償、建立并管好土地市場、充分尊重失地農(nóng)民的知情權(quán)、提供對失地農(nóng)民應(yīng)有的社會保障、妥善幫助失地農(nóng)民實現(xiàn)就業(yè)、完善法律援助機制、培育和健全失地農(nóng)民的利益表達機制，發(fā)揮農(nóng)民組織在失地農(nóng)民權(quán)益保障中的協(xié)調(diào)作用。

失地農(nóng)民的問題是事關(guān)社會穩(wěn)定、民眾利益及社會發(fā)展的重大問題。要從根本上解決失地農(nóng)民問題必須堅持以人為本的指導(dǎo)思想，構(gòu)建補償、就業(yè)、社會保障“三位一體”的失地農(nóng)民保障體系。必須完善土地征收制度；完善保障性法規(guī)，將失地農(nóng)民納入整個保證法律體系當(dāng)中；建立失地農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化成果的長效運行機制。

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[責(zé)任編輯 吳高君]