鄉鎮黨政“一把手”精神懈怠問題研究

摘 要：鄉鎮是中國最基層的政權組織。鄉鎮黨政“一把手”的精神狀態，關乎鄉鎮各項事業的興衰成敗。鄉鎮黨政“一把手”出現精神懈怠既有主觀原因，也有客觀原因。應從思想教育、制度建設等方面入手著力提高鄉鎮黨政“一把手”精神狀態。

關鍵詞：鄉鎮；黨政“一把手”；精神懈怠

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）04-0254-05

在中國共產黨“十八大”報告中，胡錦濤總書記鮮明提出了高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以“解放思想，改革開放，凝聚力量、攻堅克難”的精神狀態，堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗，并在報告的“第十二部分”號召全黨要“始終保持奮發有為的精神狀態”。與“攻堅克難”、“奮發有為”精神狀態相反的就是“精神懈怠”。胡錦濤總書記2011年的 “七一”講話敏銳把握世情、國情和黨情發生的深刻變化，鮮明提出精神懈怠的危險、能力不足的危險、脫離群眾的危險、消極腐敗的危險，更加尖銳地擺在全黨面前。其中，“精神懈怠的危險”被放在了第一位，這充分說明黨員干部隊伍精神懈怠問題的嚴重性。就“精神懈怠”問題，目前研究文章大多從宏觀或整體的視角剖析其表現形式、原因及危害并提出了相對應的治理對策，但對特定人群在此問題上表現出來的特殊性卻關注不夠。本文擬就鄉鎮黨政“一把手”這一特定人群的精神懈怠問題作一分析，以期豐富對“精神懈怠”問題的探討。

鄉鎮是中國最基層的政權組織。鄉鎮黨政“一把手”是上級決策部署的執行者，是當地科學發展的推動者，也是當地干部工作作風和干事氛圍的影響者和引領者，其精神狀態如何，直接影響當地干部的工作狀態，反映隊伍的作風形象，決定工作的效率和質量，關乎黨的基層各項事業的興衰成敗。

當前鄉鎮黨政“一把手”精神狀態總體呈現出比學趕超、創先爭優的良好精神狀態。但和黨對農村工作的新要求相比，和群眾對農村工作的新期待相比，仍然有少數鄉鎮黨政“一把手”存在著或多或少、這樣或那樣的精神懈怠的情況，需要引起重視并著力加以克服。

一、當前鄉鎮黨政“一把手”精神懈怠類型分析

1.“畏首畏尾”型。農村工作很精彩，但有時也很無奈。當前，鄉鎮發展面臨多重瓶頸制約，如國家的各種調控政策、當地資源的匱乏、專業人才的缺乏、土地指標的限制等等，這些給鄉鎮“一把手”帶來了不小壓力。一方面，一些鄉鎮黨政“一把手”開展工作時心存顧忌、畏首畏尾。不發展對不起地方百姓，更完不成考核任務；發展就有可能冒違反政策的風險。鄉鎮黨政“一把手”在政策與發展上面臨兩難選擇，要在任期內較大幅度提升當地的經濟、社會發展水平，顯得非常困難，就影響了一些鄉鎮黨政“一把手”發展的積極性，在精神狀態方面少了不少闖勁和干勁；另一方面，少數鄉鎮“一把手”不能夠正確對待發展中的挫折，有的悲觀失望，有的因噎廢食，眼中只有禁區，不敢思考出路，一味寄希望于上級政策，而忽視深入研究政策并結合實際尋找解決問題的措施和辦法。在戰勝困難方面，畏難情緒突出，凡事趨易避難，遇到問題繞道走，而把困難留給下一任，有的看到這是上一屆留下來的，干脆把它 “凍結”起來，到時再“擊鼓傳花”式地傳給下一屆。這樣一來，老問題和新問題相互疊加，積重難返。

2.“滿足現狀”型。有些鄉鎮“一把手”是“多年的媳婦熬成婆”，走上“一把手”的位置，總想歇口氣，小心維護這多年辛苦得來的“果實”，不思進取思想嚴重。在履職方面缺乏創新精神，開展工作按部就班，滿足“上傳下達”，當“傳聲筒”、做“中轉站”，習慣以會議落實會議、以文件貫徹文件。工作僅局限于完成任務，不考慮如何創新發展，缺少優勢特色，抱著“不發展，不出事，少干事，少出錯”的思想，一門心思求穩。

3.“急功近利”型。少數鄉鎮黨政“一把手”帶著個人目的，把鄉鎮當成自己升遷的跳板，做起事來，沒有長期地為地方發展著想，一心只想著對上負責，早日出成績，以便早日升遷。一方面，對工作的目的、立場出現偏差，甚至把上級領導和組織關心培養當成自己今后升遷的理由。鄉鎮面臨著推進改革、發展經濟、維護穩定的壓力，如果不能很好地解決，影響到自身的發展和前途，少數鄉鎮黨政“一把手”心情就會變得急躁、怨天尤人。另一方面，工作落實不力，作風飄浮，辦事浮光掠影、走馬觀花。他們樂于抓大事，疏于抓瑣事、煩于抓難事，求真務實不夠、深入群眾不夠、細致扎實不夠，特別是對于計劃生育、信訪維穩等基礎性工作，平時很難抓細致、抓深入，說的多、做的少，安排的多、落實的少。有的接受任務時滿口答應，工作落實中拖拖拉拉，甚至在抓落實的口號中使工作任務悄無聲息地不了了之。有的對工作抓而不緊、抓而不細、大而化之。有的工作標準不高，抓落實力度不夠，辦法不多，責任心不強，抓抓停停，難以見到成效，往往是等到工作滑坡嚴重或者出現重大問題時才醒過神來。

4.“意志衰退”型。少數鄉鎮黨政“一把手”新官上任時激情澎湃。但俗話說鄉鎮工作是“上面千條線、下面一根針”。鄉鎮黨政“一把手”，工作繁雜，責任重、權力小，事事要負責、時時要問責，考核任務重、檢查評比多，維穩壓力大。同時，許多權力部門人財物都收歸“條條”，上級領導、部門個個需要協調，加之繁重的接待應酬。鄉鎮黨政“一把手”往往疲于應付、力不從心。二三年后，少數意志不堅定者不是越挫越勇，而是越挫越弱，四五年下來更加情緒不穩，更多的開始為升職、換崗操心謀慮，精力不是主要用在工作上，而是過多考慮個人前途和工作崗位安排。還有少數鄉鎮黨政“一把手”長期在鄉鎮工作，和一些機關部門相比，工作壓力大、待遇收入低，因而也產生一些不穩定情緒，人心思上、人心思走。

5.“能力欠缺”型。隨著農村形勢的發展，有些鄉鎮黨政“一把手”在工作中面臨著“思想工作不管用，粗暴執政不敢用，依法行政不會用”的困境，工作不知怎么著手，對于角色轉換不適應。以前與農民是“管理”和“被管理”的關系，而現在變成了“服務”與“被服務”的關系。一些鄉鎮黨政“一把手”卻還沒有從“管理者”的角色中轉變過來，為民服務、依法行政的能力不強。而且在農業稅時代，可以通過征收農業稅費的方式，與農民交流談話，聯絡感情，掌握農民的思想和生產動態。隨著農業稅的取消，惠農補貼的“一卡式”發放，使得鄉鎮干部和農民的接觸的機會越來越少，工作地點從田間地頭轉移到辦公室，很難真正和廣大農民群眾進行溝通交流，沒有建立深厚的群眾感情，為民服務的意識也就淡漠了。

二、鄉鎮黨政“一把手”精神懈怠問題的原因分析

以上鄉鎮黨政“一把手”精神懈怠問題的產生原因是多元的，既有他們自身方面的主觀原因，也有現行干部管理機制上的客觀因素。

（一）主觀原因

1.不重視學習，理想信念松弛，缺乏黨性鍛煉。有的鄉鎮黨政“一把手”不愿學習、不善學習，缺乏學習理論的興趣和熱情，認為學不學無所謂，強調沒有時間學習，長期不讀書、不看報，卻整天忙于應酬、陷于事務，熱衷于迎來送往。有的理論學習或者為了應付檢查，或者為了裝潢門面，淺嘗輒止、不求甚解、流于形式的問題還比較普遍。由于缺少科學理論武裝頭腦，部分鄉鎮黨政“一把手”的理想信念出現模糊、松弛、滑坡甚至缺失的現象。一些鄉鎮黨政“一把手”雖然學歷層次較高，知識面較寬，思想較活躍。但部分由于缺乏嚴格的黨內生活鍛煉，黨性修養動力不足。有的個人主義嚴重，官欲太強，想自己的東西過多，很少把心思和精力用在工作上，不是從黨的事業、人民的利益出發來想事干事，而是以個人的升遷軌跡來謀勢謀事謀人，設計升官路線圖，少數干部干一點事，就想到回報，個人愿望一時得不到滿足，就心生怨氣，總覺得組織虧欠了他。

2.受社會腐朽文化和封建殘余思想的影響。一方面，受腐朽思想文化和生活方式的侵蝕，一些缺乏政治免疫力的鄉鎮黨政“一把手”極易產生拜金主義、享樂主義和極端個人主義，加之當前社會變革所引發的社會矛盾和社會問題增多，使相當一部分鄉鎮黨政“一把手”感到困惑和憂慮。另一方面，部分鄉鎮黨政“一把手”受“官本位”封建意識殘余的影響，一心經營如何為官，謀取更好的職位，無心致力于發展；要么追求一時的所謂政績，“不怕群眾不滿意，就怕上級不注意”，脫離實際，盲目冒進；要么怕得罪領導，失掉官位，明知上級決策措施不周全，也不敢提出不同看法，唯命是從。

（二）客觀原因

1.政治發展的空間限制。不少鄉鎮黨委書記表示，提拔遭遇“天花板”，發展前途渺茫，讓許多人多有失望。一些年紀大一點的，雖然辛辛苦苦扎根鄉鎮多年，但是，年齡這道坎使他們很難再在職級升遷上有所變化，因此，工作熱情下降，意見牢騷增多，也就成了較為普遍的現象；一些表現突出、較為年輕的優秀鄉鎮黨委書記任職多年也未見提拔跡象，也容易產生失望情緒。“天花板”現象在鄉鎮可謂司空見慣。在一般人看來，經過數輪的鄉鎮區劃調整，鄉鎮數量銳減，職數的減少，職務升遷的難度加大。正科級升任縣處級干部崗位，微乎其微。這是由于作為縣級來說，處級領導崗位充其量就五十余個，加之縣委書記、縣長、紀委書記、組織部長、法院院長、檢察院檢察長按照干部配備要求異地調入，本地提拔幾乎不可能，剩下的崗位除去相當一部分或上級下派擔任，或異地干部交流調入，剩下的處級崗位極少，加之縣大大小小的科局一把手幾十個，正所謂僧多粥少。由于年齡等方面的限制，鄉鎮黨委書記繼續升遷的黃金時間只有幾年，尤其那些在鄉鎮工作多年，相對年齡偏大的黨政“一把手”，政治發展定位趨于現實，喪失動力，只求日后平調到縣科局謀個位置。對絕大多數“一把手”而言，政治發展的空間限制，成為影響他們精神狀態和工作積極性的最主要因素。

2.競爭“短缺”，領導干部選拔任用方式尚未形成擇優汰劣的管理機制，特別是未能真正做到干部能上能下的用人機制。一方面，沒有建立起一套公開、平等競爭、擇優的鄉鎮黨政“一把手”的選拔任用機制，“群眾公認”還沒有真正成為鄉鎮黨政一把手“上下”的重要尺度。干部“能上能下”機制沒有建立。一是“能下”渠道不暢，存在“不到年齡不離崗，不犯錯誤不下崗”的現象；二是“能上”缺乏競爭機制，一把手更多的是任命制或任選制。另一方面，在一些地方還不同程度地存在用人不正之風。隨著《黨政領導干部選拔任用工作條例》的頒布實施，干部任用總體情況良好。但不可否認，在某些地方還存在用人方面的不正之風，正成為影響鄉鎮黨政“一把手”工作積極性的不可忽視的因素。干得好，不如關系好、背景好。好的前程、好的位置往往不是實力和政績的比拼，起決定因素的往往是背后的“靠山”。這些現象在當前雖屬少數，而其負面影響極大，也帶來了很深的后遺癥，一部分鄉鎮黨政“一把手”身處鄉鎮，不是想方設法抓工作、謀發展，而是潛心找關系，鋪門路，謀圈子。

3.考核激勵機制缺乏科學性。干部考核工作中在一些具體環節上還存在某些缺陷。一是考核指標的設置不夠完善。考核工作不看過程看結果，一切以名次來論成績，實行“一刀切”，不是分類考核，沒有考慮鄉鎮間的發展不平衡。這樣對那些偏遠鄉鎮、經濟基礎薄弱的鄉鎮，領導干部特別是“一把手”就感到工作沒有抓手，因此影響到工作積極性。二是定性考核缺乏必要的剛性，問責“短路”。現行的干部考核方法比較模糊，對于那些安于現狀、不思進取、得過且過的人，尚未實行有效問責制度。一個干部，特別是領導干部，只要不做太出格的事情，往往很容易通過測評和考核，導致干部的活力不強，壓力不足。

4.監督力度上有欠缺。一是思想認識上有偏差。有的領導認為，鄉鎮黨政“一把手”工作壓力大，工作環境差，工作辛苦，在發展一方經濟、保護一方平安方面，做了不少工作，沒有功勞也有苦勞；以他們所處的位置，要想撈多少“好處”也困難，對這些人應該適當寬容一些，不必要求那么嚴格。因此，對這些人的監督有所忽視，甚至有所忽略。二是監督的措施不很得力。對正職的行為，問題大一點的，輕描淡寫；問題小一點的，淡然帶過；一些雖有問題但無關大礙的，視而不見。黨委民主生活會是黨內監督的一種重要形式，但真正開展批評時，都抱著“事不關己，高高掛起”的態度，很少觸及實質問題。三是監督的方位不很全面。對鄉鎮黨政“一把手”的監督在事前、事中、事后的力度懸殊。發現苗頭打招呼、多提醒，這種事前監督做得不夠好，甚至有所忽視。相對而言，比較注重事中監督，一旦發現問題，即予查處，給予糾正。事后監督作用不大。四是監督的機制不很完善。鄉鎮原本的設計就是一個派出機構，不是完整的一級政府，本身監督機制就不健全。鄉鎮的人民代表大會每年基本上只開一次，而且只有3天，剩下的時間就是鄉鎮黨委和政府說了算，人大主席團只是在開會的時候才發揮作用，至于閉會期間如何監督政府，沒有明確的規定，再加上鄉鎮本身沒有政協，所以鄉鎮權力是缺少監督的。縣一級雖然對鄉鎮有監督權，但是力度和人數有限，比較薄弱。縣里對鄉鎮的監督方式是派出紀檢員，通常就是一個人，作用也不是很大，而監察這一塊縣里是沒有派出機構的。對鄉鎮黨政“一把手”的監督事實上存在上級疏于監督，同級不敢監督、下級難以監督的問題。在監督機制上，對上級如何監督、同級如何監督、下級如何監督缺乏具有操作性的具體規定。對“八小時之外”的生活圈、社交圈的監督沒有相應的辦法和制度，難以實施監督；對不接受監督的對象沒有明確的制約措施，導致監督虛化，流于形式。所以，現實的情況是，一個地方上訪太嚴重了，才會引起重視。

三、優化鄉鎮黨政“一把手”精神狀態的對策

提高鄉鎮黨政“一把手”的精神狀態，必須堅持教育引導、考核、激勵、監督等“多管”齊下，構建起激勵鄉鎮“一把手”奮發有為的工作環境和制度環境。

1.切實加強鄉鎮黨政“一把手”的教育培訓，不斷提高他們的政治思想和業務素質。一是要加強對鄉鎮黨政“一把手”的理想信念和政德教育，幫助他們樹立良好的執政觀、權力觀、道德觀，激發他們干事創業的內生動力。理想信念的動搖是最危險的動搖，信念的滑坡是最致命的滑坡。要堅持不懈地用馬克思主義中國化的最新成果武裝他們的頭腦，把思想統一到干事創業上來。面對人民的信任和重托，面對新的歷史條件和考驗，必須不斷強化鄉鎮黨政“一把手”的憂患意識、創新意識、宗旨意識和使命意識，求真務實，艱苦奮斗，始終保持共產黨人的政治本色，不斷增強他們自我凈化的能力。二是要適應農村工作新形勢、新任務，按照“缺什么補什么”的原則，進一步改進培訓方式，提高培訓的針對性有效性。可通過異地辦班、組織赴外調研考察等活動，使鄉鎮黨政“一把手”在對比分析中開闊眼界，拓展思路，尋找差距和不足，進一步增強憂患意識、責任意識，激發拼搏爭先，干事創業的熱情。要把實踐鍛煉作為最有效的培訓途徑來抓，努力提高鄉鎮黨政“一把手”解決實際問題的能力。如組織經濟發達鄉鎮與欠發達鄉鎮的黨政“一把手”互相交流鍛煉，或選派經濟欠發達鄉鎮黨政“一把手”到經濟發達地區鄉鎮進行短期掛職鍛煉等，借鑒他人經驗，增強立足現有條件加快發展的信心和能力。

2.建立具有公信力的用人機制。重要崗位的提拔使用要向鄉鎮傾斜，注重從基層選拔任用縣處級領導干部，如安徽省宣城市在2012年從鄉鎮黨政“一把手”中公開選拔任用了8名副處級干部，極大地激發了當地鄉鎮黨政“一把手”的工作熱情。創新基層領導干部選拔任用方法，要著力打破用人上的論資排輩。在選拔任用方式上引入競爭機制，如“競爭上崗”、“雙推雙考”等，充分體現選拔任用上的“公平、平等、競爭、擇優”的原則。倡導以業績和社會公認為取向的用人機制，不斷促進干部的提拔、交流、使用的良性循環。對表現突出的鄉鎮黨政“一把手”予以提拔重用，有時要突破年齡、學歷等框框限制。在受職數限制的情況下，可提高職級獎勵。對那些工作中不積極主動、消極應對、不勝任、不稱職的鄉鎮黨政“一把手”調整到非領導職務，情況特別嚴重的可以免職、降職等方式進行調整。要真正做到干部能上也能下，實實在在體現平著讓、庸者下、能者上的用人機制。

3.完善考核機制。建立健全注重實績和社會公認為主要內容的考核機制，并把考核結果作為鄉鎮黨政“一把手”提拔任用的主要依據，促使鄉鎮黨政“一把手”自覺勤政廉政，約束其施政行為。一是要科學劃分類型，根據不同鄉鎮的區位優勢、環境條件、功能定位、發展重點分別確定不同的考核重點，制定不同的目標評價體系；二是要分類劃分權重，考核內容要分經濟工作、常規工作和專項工作，合理確定不同類型鄉鎮的計分權重；三是要強化動態考核，改變以往的年終考核“一錘定音”的狀況，在抓好年終考核的同時，切實加大日常督查力度，構建大督查格局，出臺常規工作和專項工作的考核辦法。同時，對鄉鎮黨政“一把手”的崗位職責和目標責任制考核，一要看任內做出的成績同時也要看前任留下的基礎和起點；二要看打基礎、謀長遠可持續發展的工作力度；三要看平時工作能力同時要看在重要時期、重要工作、重大事件上的決斷能力和應對能力。

4.建立科學的激勵機制。要以科學有效的激勵機制來調動鄉鎮黨政“一把手”精神狀態，讓“想干事”者有機會、讓“能干事”者有舞臺、讓“干成事”者有榮耀。一是科學運用目標激勵。目標激勵是把鄉鎮黨政“一把手”個人目標與組織目標協調一致，使其自身利益與集體利益相吻合，從而最大限度地調動他們工作的積極性。但工作目標不要太多太濫，鎖定主要目標即可。二是合理運用物質激勵。所謂物質激勵是通過滿足個人對物質利益的需要，來激發人們的積極性、主動性和創造性。給予鄉鎮黨政“一把手”完成目標一定的物質激勵，讓他們看得見，摸得著，實實在在。三是充分運用精神激勵。從當前來說，精神激勵仍然是激勵鄉鎮黨政“一把手”奮發有為的一種重要手段。在充分利用嘉獎、記功和授予榮譽稱號等精神獎勵的同時，還要注重利用“表揚”和宣傳這些手段，通過新聞媒體大力宣傳鄉鎮黨政“一把手”的先進典型事跡。四是注重運用職務激勵。從現實來看，職務激勵應著重在有效完成既定目標、長期從事鄉鎮黨政“一把手”工作的這部分人身上，給予滿規定任期（十年為宜）副處級待遇或安排實職。五是重視運用情感激勵。情感激勵重要的是要堅持以人為本，關心愛護鄉鎮黨政“一把手”的家庭生活，可以給予照顧家庭上的特殊待遇，可以給他們一定的時間和空間傾聽他們的建議、意見甚至牢騷，釋放其精神壓力，優化其精神狀態。六是有效運用負激勵。從目前來看，對鄉鎮黨政“一把手”負激勵的措施已比較多，關鍵是在于運用和落實。要以嚴格的問責制度來推動鄉鎮黨政“一把手”作風轉變，把“無為”納入問責范圍，從制度上糾治無所作為等不良精神狀態。

5.抓監督管理，切實保證鄉鎮黨政“一把手”的健康成長。要以配套的公開監督機制來倒逼鄉鎮黨政“一把手”精神狀態轉變，創新工作思路，逐步形成對鄉鎮黨政“一把手”工作作風、權力運行開展監督的長效機制。一是加強重點監督。主要加強對鄉鎮黨政“一把手”貫徹落實科學發展觀、執行黨的惠農政策和上級黨委的重大決策部署、執行民主集中制、廉潔自律等方面情況的監督。同時，對鄉鎮黨政“一把手”包抓重點項目、解決難點熱點問題等情況，也要進行檢查指導和跟蹤問責。二是堅持聯系制度。健全完善市級領導聯系鄉鎮工作制度，建立縣（市、區）委常委聯系鄉鎮黨政“一把手”制度，市縣黨員領導干部每年列席所聯系的鄉鎮黨委領導班子民主生活會。堅持談心談話制度，了解其思想、工作、作風和廉潔自律等方面情況。三是健全監督制度。建立健全鄉鎮黨委定期報告工作制度，認真落實鄉鎮黨政“一把手”述職述廉制度、黨員領導干部個人重大事項請示報告、任中審計、離任審計以及誡勉談話和函詢等制度。建立鄉鎮黨政“一把手”履職調查制度，經常聽取相關部門對鄉鎮“一把手”情況的反映，及時發現問題，解決問題。

參考文獻：

[1] 胡錦濤總書記在中國共產黨第十八次全國代表大會上所作的報告[Z].

[2] 領導干部精神懈怠的原因與治理思路[J].領導科學，2011，（10）.

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[責任編輯 王曉燕]