江蘇“萬頃良田”工程的反思

摘 要：2008年底，為了加快推進城鄉統籌發展，江蘇省開始試點推行“萬頃良田”建設工程，探索研究集聚土地資源、發展現代農業、統籌城鄉發展的新路徑。然而，改革帶來的問題總是要超過它所要解決的問題?！叭f頃良田”工程在取得成效的同時帶來了更多的是爭議與質疑，工程普遍受到老百姓的抵觸，結果差強人意，以至于在2011年，“萬頃良田”工程被停審批。因此，必須深刻反思 “萬頃良田”工程實施中的不足，總結經驗與教訓，這對于探索解決農業、農村、農民問題的新途徑，加快推進城鄉統籌發展都將會帶來有益的推進。

關鍵詞：江蘇；“萬頃良田”工程；問題

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）04-0056-03

引言

黨的十六大提出要實行城鄉統籌以來，江蘇省十分重視城鄉統籌發展，加大了農村投入力度，進行了一系列的制度改革和創新，打破了長期以來在城鄉之間存在的體制分割，取得了顯著的成效。2008年底，為了加快推進城鄉統籌發展，江蘇省開始試點推行“萬頃良田”建設工程，探索研究集聚土地資源、發展現代農業、統籌城鄉發展的新路徑。江蘇人多地少，全省人均耕地僅有0.93畝，這種零散化的耕作和居住方式，資源占用多，配套成本高，農業始終顯得弱質而低效。再加上，外出打工農民增多，江蘇非農產業在農村經濟中的比重超過90%，大部分農民已不再主要依靠種地增收，這為土地規模經營提供了條件。同時，江蘇經濟社會發展對土地需求量也越來越大，推動農民由散到聚，至少可以節省70%的建設用地[1]。因此，“萬頃良田”工程可謂應運而生，從而達到“有效集聚潛在資源、有序統籌城鄉發展”的目的。

然而，改革帶來的問題總是要超過它所要解決的問題。“萬頃良田”工程在取得成效的同時帶來了更多的是爭議與質疑，工程普遍受到老百姓的抵觸，結果差強人意，以至于在2011年，“萬頃良田”工程被停審批。因此，筆者認為我們必須深刻反思 “萬頃良田”工程實施中的不足，總結經驗與教訓，這對于探索解決農業、農村、農民問題的新途徑，加快推進城鄉統籌發展都將會帶來有益的推進。

一、“萬頃良田”工程的實施

萬頃良田建設工程是指依據土地利用總體規劃、城鎮規劃，按照城鄉統籌發展、加快社會主義新農村建設的要求，以土地開發整理項目為載體，以實施城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤政策為抓手，通過對田、水、路、林、村進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高耕地質量；將農村居民遷移到城鎮，節約集約利用建設用地；建成大面積、連片的高標準農田，優化區域土地利用布局，實現農地集中、居住集聚、用地集約、效益集顯目標的一項系統工程[2]。

結合基層調研實踐，筆者認為萬頃良田工程在推行過程中沿著以下的路徑進行，全程包括三大環節（如圖1所示）。首先，各級政府應對農民的土地進行確權。其次，基層政府在農地確權的基礎上進行農地的流轉（流向集體組織）和整治。最后，整治后的土地將發揮兩項用途，一是農地連片經營，發展高效、規模的現代農業；二是整治后農地的利用，包括減少的農村建設用地與增加的城鎮用地掛鉤，輔助城市化、工業化的發展；村集體組織利用建設用地發展村組織經濟。當然，在這過程中，農民也轉向了更集約利用土地，更高文明的居住模式。

結合上頁圖1我們可以歸納出這項工程涉及到的諸多問題。也正是這些問題影響到江蘇部分地區以萬頃良田為推手的城鄉統籌發展。

在上頁圖1中，環節一中的農地確權是工程推進的前提和基礎，也是確保農民能夠獲得收益和決定收益多寡的依據。在農村，土地歸集體所用，農民的承包地使用權、經營權和承包權歸農民所有，農民的住宅所有權歸農戶，這已被眾人所熟知。但是這樣一種實際存在的權利關系，至今尚沒有完整的、普遍的法律表達。加上多年來農村人口、勞力、行政區劃、政策和體制的諸多變化，大量歷史遺留問題欲理還亂 [3]。事實上，農地確權是此項工程最為薄弱的環節，多數政府沒有引起足夠的重視甚至忽略這一環節，直接進行農地流轉，隨之而來的則是在工程開展之后引發諸多問題，如農民實際占有房屋的面積與規劃不一致，涉及到補償數額的多寡，農民不配合拆遷等，均影響了工程進度，更重要的是農民的不配合所帶來的連鎖效應，會使得農戶對工程頗有微詞。因此，農地確權勢在必行。當然，我們也有成功的經驗可以借鑒，如四川成都摸索出一套切實可行的確權程序，為城鄉統籌發展打下牢靠的基礎。

環節二的農地流轉是萬頃良田工程的關鍵。自十七屆三中全會以來，農地流轉在各地蓬勃發展，涌現中多種流轉模式，如山東棗莊的土地資本化實驗，寧夏平羅“土地銀行”實驗等?！叭f頃良田”工程可謂是農地流轉的一種創新模式。因而也必須遵守農民自愿、流轉有償、流轉農用三大原則。按照制度設計的安排，流轉、復墾整治后的農地權屬關系不會改變，仍然屬于農民的承包地。但農民也不再擁有農地的經營權，而是獲得相應的流轉費用。流轉費用由政府支出，流轉的土地先集中于集體經濟組織。當然，某些地區為進一步加快城市化進程，實施農村土地承包經營權置換基本生活保障，農民完全放棄土地承包權，換取城鎮社保的做法。此外，除承包地的流轉，工程還涉及到農民房屋的拆遷、宅基地的復墾。顯然，房屋拆遷也必須給予補償。對此，各地大都采取農民住宅置換商品房的措施，之后注銷農民原有的宅基地使用證和房產證。但是，在這環節中，普遍出現了不尊重農民意愿，先拆房后建房，補償不到位等現象，引起農民的不滿。

環節三農地的利用涉及更多的是農民對農地升值后的收益分享。當然，這與環節二中農民的安置方式有很大的關系。如在“農民的安置”環節中，如采用了土地換社保的做法，這是否意味著農民就從本質上切斷了與土地的關系，今后土地的收益與農民無關？如采用支付流轉費用的做法，怎么確保農民的收益不降低，確保農民獲得農地的升值收益？事實上，有關農地集中之后如何出租、經營、收益與農民完全無關，均由村集體組織代表農民談判，農民只是事先獲得并不算多的承包費。比如鎮江新區只是給予農民每年每畝800元定額流轉費用，并隨著經濟社會的發展而逐步提高流轉費用標準。雖然該地還承諾已將離地農民納入被征地農民就業優惠范疇，享受就業、創業扶持政策、免費培訓等。實際上，當地農民對此“并不領情”，認為都是地方政府的一種姿態，距離他們的實際生活需求“還很遙遠”[4] 。

可以說，針對以上問題，江蘇“萬頃良田”工程推行地區也做了相關的實踐操作，如上文提到的“雙置換”措施，農地升值收益歸村集體組織所有，加大對農地的整治投入力度等。但是，如何真正解決這些問題，確保工程開展之后，農民真正受益，農業實現現代化生產，達到統籌城鄉發展的目的，而不是淪為新的圈地運動，仍然是擺在我們當前很現實的一個問題。此外，筆者認為從宏觀層面來看，在推進模式、客觀環境和宣傳角度等三個方面存在著不足，也使得萬頃良田工程的推進相對困難。

宏觀層面的問題：

從推進模式看，江蘇試圖通過萬頃良田工程來帶動城鄉統籌發展。但是萬頃良田工程只是屬于土地制度創新的一部分，而城鄉統籌發展除土地之外還包括戶籍、產權、社保等其他領域的創新發展，在這些領域，江蘇大部分地區都沒有出臺相應的創新政策。這使得土地創新一旦遇到問題或實施困難，缺少輔助或者替代措施。與之相反的則是成都的做法，如在新一輪改革中，為了配合好“雙置換”制度的實施，成都規定農民進城不以放棄農村宅基地使用權、土地（林地）承包經營權等原有利益為代價，農民的各項權益不因居住地、職業的改變而受到侵害[5]。因此，各領域改革相輔相成，從而共同譜寫城鄉一體化的精彩篇章。

從客觀環境來看，江蘇“萬頃良田”工程是從2008年底開始籌劃，逐步推行，較發達地區先行先試。實施“雙置換”的市縣經濟發展水平較高，農民非農就業水平較高，工資性收入是農民收入的主要來源。如2010年，江蘇南通市農民人均純收入9 914元，工資性收入5 191元，占農民純收入的比重58.5%。杜潤生老先生曾說過，土地具有雙重功能，一是保障功能，二是資產功能?？梢哉f，農民收入中，一旦農業收入占比較高，則意味著農民的收入更為倚重土地，土地絕對是農民的重要生活保障和生活來源，農民看重土地的“保障功能”。因此，一旦政府向農民提供各類保障，滿足農民生活需求，從而替代土地的“保障功能”，也就容易置換出農民的土地。但江蘇較發達地區的農民境況卻不一樣。農民收入中非農收入占比提高，土地的保障功能在弱化，農民更強調土地的資產功能，注重土地的價值與增值。這種情況下，政府很難提供產品來替代土地的“資產功能”，這就使得“雙置換”的實施更為困難。

從宣傳推廣角度來看，筆者認為江蘇的萬頃良田工程沒有得到有力的宣傳，更重要的是沒有從統籌城鄉發展的角度來宣傳。事實上，筆者所在的工程項目區從開始實施到項目完工，幾乎沒有任何宣傳標語，農民議論紛紛，宣傳不到位，又要讓農民放棄土地，會使得農民產生片面認識，認為是一個“被城鎮化”的工程，政府又要開始“圈地”了，從農民手中搶利益。農民認同度低，實施自然困難。

二、政策建議與意見

雖然萬頃良田工程被停審批，但是這項工程仍然在推進，城鄉統籌發展更是一個永恒不變的主題，必然持續推進。因此，我們總結萬頃良田工程被叫停的原因，反思實施過程中存在的問題，是十分必要的，必然有利于江蘇城鄉統籌的發展。

從宏觀層面來看，統籌城鄉發展是一個系統工程，“萬頃良田”工程作為土地制度的創新只是工程的一部分。而土地制度的創新要取得成功與自身戶籍制度、社保制度、基層治理機制等各項制度的完善是分不開的。只有各項制度改革互相配合，整體推進，才能取得改革的實質性進展，解決改革中遇到的問題，達到城鄉統籌發展的目的。其次，隨著時間的推移，地區的變化，農民對制度的要求起了根本性的變化。農民更加重視土地的資產功能，這意味著我們在土地制度創新過程中，要讓農民真正分享到土地資產功能所帶來的收益。最后，適當、定位準確的宣傳將事半功倍。這會使得農民對各項制度創新產生認同感，認為自己的暫時的犧牲或放棄，是為了今后更好的生活或是后人更好的發展，讓農民主動參與到城鄉統籌發展這盤棋中，成為參與者，而不是旁觀者。

從微觀層面來看，我們對萬頃良田工程的深度剖析中所包含的問題可以說是土地制度創新所共有地。簡而言之，包括：（1）農村土地產權確定不夠明晰，存在歷史遺留問題。（2）土地利用規劃與管制不夠明確。（3）土地“雙重功能”（保障功能、資產功能）的重新定位。（4）農村土地增值收益缺乏共享機制。這些都是我們在進行任何一項土地創新中都應該未雨綢繆，充分考慮。同時，我們應該明確在統籌城鄉發展中，任何制度的創新最大受益者應該是農民，落腳點也應該是解決農民問題，這一點毋容置疑。不能以城鎮化、統籌城鄉發展命名，對農民進一步剝脫，讓農民上樓，把騰出的農民宅基地等土地復墾后換取同等面積的城市建設用地指標，獲得城鄉土地之間的級差收益，完成各地GDP的發展目標等等[6]。我們為什么要實施這項制度，實施之后應該達到什么目的，必須了然于心。

參考文獻：

[1] 孫彬，孔祥鑫.江蘇既“保增長”又“保耕地”[N].新華每日電訊，2010-10-22.

[2] 江蘇省國土資源廳.江蘇省“萬頃良田建設工程”試點方案（蘇國土資[2008]69號）[Z].

[3] 北京大學國家發展研究院綜合課題組.還權賦能——成都土地制度改革探索的調查研究[J].國際經濟評論，2010，（2）：54-77.

[4] 汪孝宗.江蘇鎮江新區“萬頃良田”工程：“惠農”還是“毀農”[J].中國經濟周刊，2010，（9）：30-32.

[5] 夏珺，梁小琴.落實科學發展觀的生動實踐——成都統籌城鄉綜合配套改革實驗的調研與思考[N].人民日報，2011-02-28（1）.

[6] 陶衛華，杜娟.成都“戶改”第四年[J].小康，2008，（2）：26-29.

[責任編輯 吳高君]